Органи місцевого самоврядування у розвитку міжнародного співробітництва

Размещено на Allbest.ru

Анотація

В статті аналізуються особливості залучення органів місцевого самоврядування до міжнародного співробітництва; чинники, які утворюють систему становлення організаційно-правової діяльності ОМСВ у галузі міжнародного (транскордонного, регіонального, галузевого) співробітництва через аналіз організаційно-правових форм співробітництва з зарубіжними партнерами, зокрема, з Республікою Польща.

Ключові слова: самоврядування, транскордонне співробітництво, Україна, Республіка Польща.

Аннотация

В статье анализируются особенности привлечения органов местного самоуправления к международному сотрудничеству; факторы, которые образуют систему становлення организационно-правовой деятельности органов местного самоуправления в области международного (трансграничного, регионального, отраслевого) сотрудничества через анализ организационно-правовых форм сотрудничества с зарубежными партнерами, в частности, Польшей.

Ключевые слова: самоуправление, трансграничное сотрудничество, Украина, Республика Польша.

Annotation

The article deals with the features of involvement local governments international cooperation; factors that make up the system of organization and legal formation of local governments in international (cross-border, regional, sectoral) co-operation through analysis of organizational forms of cooperation with foreign partners, in particular with Poland.

Key words: government, cross-border cooperation, Ukraine, Poland.

місцеве самоврядування міжнародне співробітництво

Феномен залучення органів місцевого самоврядування, населення міст та інших адміністративно-територіальних одиниць України до міжнародного співробітництва зумовлений пошуком шляхів реалізації різноманітних економічних, соціальних, культурних і інших проблем у різних регіонах або у певній кількості людських поселень. У нашому випадку йдеться про становлення і розвиток системи транскордонного співробітництва за участю ОМСВ у стосунках із самоврядними структурами Республіки Польща на основі відповідної інституціонально-статутарної юридизації.

На нашу думку, серед багатьох питань цієї актуальної теми особливої уваги заслуговує проблемна позиція, що обстоює компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування (МСВ) в розвитку ТКС. Адже не секрет, що в сучасному інституційному забезпеченні ТКС є недостатній розвиток транскордонного співробітництва на рівні районів та громад. Разом із тим, в Європі провідниками такої співпраці виступають саме місцеві органи влади і самоврядування, їх асоціації, громадські організації, підприємницькі структури.

Саме такі міжнародні стандарти компетенції ОМСВ проголошує Європейська хартія місцевого самоврядування, стаття 4 якої під назвою «Сфера компетенції місцевого самоврядування» встановила: «Органи місцевого самоврядування в межах, установлених законом, мають повну свободу дій для здійснення власних ініціатив по будь-якому питанню, що не виключене з їхньої компетенції і не віднесене до компетенції іншого органа влади» (п. 2) [7, 13].

В українській юридичній науці вже зроблено цілком успішну, як ми вважаємо, спробу цілісного і комплексного правового аналізу основоположних теоретичних, науково-методологічних та науково-практичних проблем становлення і розвитку системи міжнародного співробітництва ОМСВ України у відповідності з Європейською Хартією місцевого самоврядування, що мають констатуюче і статуарне значення як для цієї системи, так і всієї системи МСВ в цілому. Йдеться докторську дисертацію М. О. Баймуратова «Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України” [1], в якій у плані нормотворчості щодо вдосконалення та доповнення законодавства про ОМСВ, зокрема, пропонується:

- визначити статутарне та функціональне положення системи МСВ України у відповідності до Європейської Хартії про місцеве самоврядування 1985 р. ;

- ввести в компетенцію місцевих рад повноваження по здійсненню міжнародного співробітництва;

- законодавчо визначити дефініцію «питань місцевого значення», що входять до сфери компетенційного регулювання ОМСВ України;

- сформулювати нові державно-правові норми, що передбачають безпере- шкодне право ОМСВ на встановлення профільного міжнародного співробітництва з однойменними територіальними та іншими суб'єктами зарубіжних країн, а також на цільове створення національних асоціацій місцевих влад з чітким визначенням правового статусу останніх та правом входження їх і окремих ОМВС до міжнародних асоціацій місцевих влад;

- провести класифікацію повноважень ОМСВ в галузі зовнішньополітичної діяльності і міжнародного співробітництва, закріплених за ними в різних законодавчих актах, з наступним їх закріпленням в окремому розділі закону про місцеве самоврядування;

- прийняти Декларацію місцевого самоврядування України, в якій чітко визначити відношення держави до системи МСВ та їх взаємовідносини в ординарних та екстремальних умовах;

- з метою реалізації принципу деконцентрації державної влади, ввести в компетенцію місцевих рад право на прийняття Хартій (статутів) як актів локального регулювання, що відтворюють специфічні умови та особливості функціонування інституту місцевої демократії на певній території, та в тому числі, окремі організаційно-правові форми здійснення міжнародного співробітництва [1, 13-14].

Цей перелік, як ми вважаємо, передає всю гаму головних проблем, вирішення яких має привести у відповідність із європейською нормотворчою практикою становище ОМСВ України у сфері міжнародного спілкування. З перерахованого вище стає цілком очевидним, що основні повноваження органів місцевого самоврядування повинні бути визначені і закріплені виключно в конституції країни, або в окремому спеціальному законі, тим більше, що правові основи місцевої демократії, закріплені в Конституції України, не містять у собі прямої вказівки на легалізацію міжнародного співробітництва ОМСВ.

На думку проф. Баймуратова М. О., саме на прикладах формування зовнішньополітичної установки органів місцевого самоврядування визначається роль міжнародного співробітництва місцевої влади в подоланні стереотипів зовнішньополітичної свідомості та активізації процесів її позитивної трансформації. Використовуючи системний метод дослідження інституту місцевого самоврядування, він визначає міжнародне співробітництво ОМСВ з зарубіжними партнерами як підсистему, яка входить складовою частиною до системи МСВ та чинить на неї цілеспрямований вплив, з метою її стабільного функціонування, шляхом сприяння вирішенню конституційної компетенції ОМСВ в сфері управління територією та територіальною громадою [1, 22].

У результаті проведення теоретичного дослідження процесів самоорганізації суспільства на рівні територіальної громади, з використанням теорії і систем, М. Баймуратов здійснив також теоретичну інтерпретацію становлення та розвитку міжнародного співробітництва ОМСВ, яка, як ми вважаємо, повинна скласти теоретичне підґрунтя і в сфері транскордонного співробітництва, зокрема, висновки про те, що система МСВ є самоорганізуючою системою як з позиції її виникнення, так і з позиції її функціонування.

З цих позицій, міжнародне співробітництво ОМСВ України, як і ОМСВ Республіки Польща, де, до речі, ці позиції, у більшості співвідносяться з вимогами Європейської Хартії місцевого самоврядування, відноситься до стратегічної мети МСВ і не має альтернативи.

Визнано, що інтерес та мотивація діяльності місцевої влади у розвитку міжнародних зв'язків цілком залежить від її структурної самоорганізації і державного підходу до цієї проблеми. І в цьому відношенні Республіка Польща є лідером серед східноєвропейських країн. У 1990-1998 рр. у Польщі існувала змішана система територіальної організації публічної влади. Вона охоплювала самоврядну гміну й урядові воєводства та районні (повітові) відомства. Ці територіальні утворення мали правовий статус, визначений за часів комуністичної влади в ході територіальної реформи країни у 1975 р., коли були ліквідовані повіти й утворено 49 малих та непропорційно розвинутих воєводств.

Першим кроком до децентралізації влади в країні було надання гмінам права повного самоуправління із представництвом у воєводстві у вигляді самоврядного сеймику. Інші рівні влади залишалися підпорядкованими центральній владі. Правові підстави адміністративної реформи та реформи територіального самоврядування були закладені Конституцією Республіки Польща 1997р. (ст. ст. 15, 16. 1, 16. 2, 164, 165, 166, 167, 168). На виконання положень Конституції Польщі в 1998 р. були прийняті три фундаментальні закони «Про гмінне самоврядування», «Про повітове самоврядування», «Про воєводське самоврядування». Одночасно з цим прийнято ряд відповідних законів і внесено законодавчі поправки в майже 140 юридичних актів [5, 21-22].

В результаті реформи публічної адміністрації з 1 січня 1999 р. у Польщі конституційного статусу набуло воєводське самоврядування, що стало основним суб'єктом її міжрегіональної політики [11, 10].

Наслідком такої законодавчої діяльності стало виникнення абсолютно нових суб'єктів права - самоврядних воєводства, повіту і гміни. Гміни, повіти і воєводства мають юридичну самостійність, між ними немає відношення організаційної залежності. Наприклад, гміна може проводити власну міжнародну політику, не питаючи дозволу в МЗС. Вона самостійно знаходить партнерів у різних країнах і підписує договори. Так самостійно можуть діяти гмінні, повітові і воєводські влади при розробці та визначенні стратегії свого соціально-економічного розвитку.

Наприклад, стратегія розвитку Люблінського й Підкарпатського воєводств, які межують з прикордонними областями Західної України, передбачає такі цілі:

- досягнення тривалого соціального й економічного розвитку шляхом використання географічного положення регіону як платформи співпраці країн Східної та Західної Європи;

- прискорення розвитку й структурного вдосконалення регіону, а також покращення рівня життя його мешканців, в т. ч. за рахунок міжнародних зв'язків;

- розвиток і формування національної, громадянської й культурної свідомості мешканців;

- стимулювання економічної активності;

- підвищення рівня конкурентоспроможності та інвестиційності економіки воєводств;

- збереження культурних і природних цінностей із врахуванням потреб майбутніх поколінь;

- формування і підтримка територіального устрою [7, 5].

Варто наголосити, що стратегія розвитку воєводства, що включає головні цілі й умови його розвитку протягом 10-15 років у змінних внутрішніх і зовнішніх умовах, розробляється при істотній участі публічних (громадських) і приватних діячів, які допомагають у виборі найкращої стратегії розвитку і є важливими учасниками її реалізації. Крім того - велике усуспільнення процесу підготовки стратегії шляхом широкого залучення різних прошарків населення. Відтак, опрацювання стратегії регіонального розвитку самоврядування воєводства є виразом реалізації засади програмування в регіональній політиці [3, 137]. Це дає можливість для укладання контрактів з урядом на реалізацію деяких стратегічних програм, а також формування суспільно-приватного партнерства для реалізації решти стратегічних завдань.

Польський закон затверджує самостійність і власну юрисдикцію воєводства як одиниці самоврядування, а також дуалістичну модель управління воєводством двома окремими структурами: виконавчим органом регіонального самоврядування на чолі з маршалком воєводства й урядовою адміністрацією на чолі з воєводою, що забезпечує унітарність польської держави, взаємозв'язок регіональної політики зі стратегією політики державної. Воєвода здійснює нагляд над органами гміни, повіту і воєводства. Крім воєводи, таке повноваження має Голова Ради Міністрів.

Нині гміни, повіти й воєводства становлять собою незалежні юридичні одиниці з незалежним бюджетом. Нова система державного фінансування передбачає існування бюджетів усіх державних адміністративних одиниць, причому прозорих і підзвітних перед електоратом. Таким чином, реформи дали можливість громадянам контролювати роботу державних установ, стежити за тим, щоб державні кошти використовувалися за призначенням. Зі свого боку, центральний уряд, децентралізувавши повноваження, звільнився від виконання завдань місцевого рівня, що раніше виконувалися не належним чином, даючи собі можливість сконцентруватися на стратегічних питаннях розвитку.

Важливим аспектом адміністративної реформи в Польщі став бурхливий розвиток неурядових організацій та ініціатив, локальних ЗМІ та інших форм самоoрганізації суспільства. Отримала розвиток сфера інститутів самоврядування, тобто союзів і об'єднань та інших організацій, що представляють інтереси та підтримують діяльність територіального самоврядування [5, 87-88].

Як бачимо, польський досвід організаційно-правового забезпечення органів місцевого самоврядування, може бути використаний під час реформи українських ОМСВ як в частині визначення окремих територіальних одиниць та її правосуб'єктності, так і при формуванні їх міжнародної правосуб'єктності з виділенням системостворюючих в цих процесах факторів.

В Україні у процесі створення системи місцевого самоврядування від самого початку були обрані європейські принципи місцевої та регіональної демократії, визначені в Законі України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування», маючи за мету подальший розвиток і удосконалення сучасного українського інституту місцевого самоврядування [10, 10].

Місцеве самоврядування в Україні, згідно з Конституцією і законами, повинно вирішувати питання місцевого значення [6, 42]. Воно здійснюється через органи місцевого самоврядування, до яких належать: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; районні ради міста, які створюються у містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради; районні й обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст [6, 43].

Формування ОМСВ у прикордонних областях України, що межують з Польщею, має свої особливості, пов'язані з історичним минулим цього краю. Першими формами місцевого самоврядування на території сучасної Волинської області стало переведення всіх крупних міст на магдебургське право, що розпочалося ще в роки незалежності Галицько-Волинського князівства. У наступні століття тут проходили суттєві зміни в залежності від внутрішніх і зовнішніх умов (перебування у складі Польщі, Литви, Росії), часто не на користь українського населення. І лише в грудні 1990 р. Верховна Рада УРСР прийняла Закон “Про місцеве самоврядування”, започаткувавши ним нову історію місцевого самоврядування на території області й держави, в цілому.

Упродовж років державної незалежності України прийнято ряд законів для вдосконалення системи МСВ, проте досягти оптимізації інституту місцевого самоврядування до рівня європейських стандартів можливо лише через становлення та реалізацію його правової, організаційної та фінансової автономії.

Україна, як член Ради Європи, повинна врегулювати інститут місцевого самоврядування відповідно до Європейської Хартії. Ратифікація Верховною Радою України у 1997 р. Європейської Хартії місцевого самоврядування заклала законодавчий фундамент для становлення та розвитку МСВ в Україні відповідно до принципів Хартії. В цілому, основні положення Європейської Хартії враховані під час розробки та прийняття нової Конституції. Однак, Конституція України закріпила лише основні принципи правового регулювання організації та функціонування МСВ. Правова база діяльності системи місцевого самоврядування, зокрема, і в частині його участі у сфері міжнародного спілкування, потребує подальшого вдосконалення.

З точки зору організаційно-правової, в Україні основними суб'єктами, які здійснюють транскордонне співробітництво, є обласні державні адміністрації та Уряд Автономної Республіки Крим (АРК). Проте згідно з додатком №2 до Конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва і враховуючи, що Україна ратифікувала 106-ту Мадридську Конвенцію, районні держадміністрації та органи МСВ також можуть вступати у міжнародні відносини з відповідними органами територіального управління іноземних держав. За Постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій», в обласних адміністраціях структурними підрозділами, до чиєї функції належить організація та управління міжрегіональною співпрацею, є управління зовнішніх відносин і зовнішньоекономічної діяльності [2, 158].

Держава та центральні органи влади, укладаючи угоди про ТКС, підписуючи декларації та приєднуючись до Європейських конвенцій, забезпечують нормативно-правове середовище для здійснення ТКС і розробляють програми його підтримки. Відповідно міжнародні регіональні організації, агенції регіонального розвитку також сприяють розвитку ТКС [9, 10].

Базуючись на визначенні транскордонного співробітництва як співпраці в усіх сферах життя та діяльності населення, основною ознакою населених пунктів - центрів активізації ТКС під керівництвом органів МСВ - має бути здійснення в них тих чи інших видів співпраці. Враховуючи функціональну класифікацію населених пунктів, можна виділити економічні, освітньо-наукові, культурні центри активізації ТКС.

Наприклад, в економічній сфері центрами активізації ТКС повинні бути передусім ті населені пункти, де є пріоритети для здійснення зовнішньоекономічної діяльності. З цією обставиною дослідники пов'язують вільні економічні зони та території пріоритетного розвитку. Метою останніх, зокрема, є пом'якшення депресивного стану територій. Так, відповідно до чинного законодавства України в межах таких пріоритетних територій передбачається звільнення від сплати мита на ввіз сировини, матеріалів, устаткування, обладнання та звільнення від податку на додану вартість. У Польщі такі території вже стали важливим інструментом розвитку регіональної економіки на основі спеціального Закону, прийнятого у 1994 р., згідно з яким розпорядженням Ради Міністрів було створено 17 спеціальних економічних зон, більшість - у депресивних районах [4, 12-13].

Центрами активізації ТКС на самоврядній основі є не лише населені пункти, а й інші місця зосередження співпраці. Наприклад, у рекреаційній сфері таким центром може бути комплекс Шацьких озер, що на Волині. Інший приклад - пункти пропуску для перетину кордону, від яких багато в чому залежить специфіка ТКС. З метою реалізації інтегруючої функції кордону органам місцевого самоврядування необхідно досягти визначеного рівня розвитку комунікацій інфраструктури, належно організувати та облаштувати пункти перепуску через кордон, забезпечити розвиток усіх видів транспорту, побудову штучних споруд (складів, автопарків) і т. д.

Цілком логічним видається також виділення обласних центрів прикордонних регіонів як центрів активізації ТКС: саме тут зосереджені основні самоврядні структури, відбувається більшість зустрічей представників місцевої влади, оскільки головною метою функціонування центрів активізації ТКС, як і самого транскордонного співробітництва, є організація та координація узгоджених дій в усіх сферах життєдіяльності населення прикордонних регіонів. Відповідно до мети, можна сформулювати такі основні завдання органів місцевого самоврядування:

- сприяти розвитку економіки регіону через створення зон пільгового оподаткування; створення спільних підприємств;

- удосконалювати діяльність фінансових інституцій ТКС;

- налагоджувати контакти в науково-освітній сфері шляхом проведення конференцій, семінарів, обміну професорсько-викладацьким складом, проведення навчання з перекваліфікації та підвищення кваліфікації трудових ресурсів із метою забезпечення виробництв кваліфікованими кадрами, здатними орієнтуватись у ринкових умовах економіки;

- розвивати співпрацю в гуманітарній сфері;

- покращувати пропускну спроможність кордону за допомогою створення нових пунктів пропуску, удосконалення інфраструктури вже існуючих і ін. [8, 308].

Найбільша проблема самоврядного рівня спостерігається, зокрема, в організаційній структурі єврорегіонів. Адже інституційні питання належать до компетенції центральної влади. В той же час органи місцевого самоврядування слабо обізнані з регіональними проблемами і займатися ними безпосередньо не можуть. Хоч єврорегіони, власне, й створювались для того, щоб об'єднати місцеві влади для вирішення питань, спрямованих на поліпшення життя населення прикордонних територій. З огляду на це виникає необхідність перерозподілу обсягу повноважень між центральною і регіональною владою, передачі останнім правових важелів вирішувати питання прикордонного співробітництва самостійно.

Підсумовуючи, вважаємо за необхідне акцентувати увагу на наступному:

1. Динаміка самоврядної активності у сфері ТКС свідчить про певні успіхи на шляху реалізації загальноєвропейської мети - розмивання кордонів між країнами-членами ЄС і вирівнювання диспропорцій розвитку периферійних і центральних регіонів у кожній із держав-учасниць, що є, водночас, і наслідком гармонізації національного законодавства з питань МСВ і муніципального права ЄС на базі Європейської Хартії місцевого самоврядування.

2. Як показує вивчення даного питання, низька питома вага органів місцевого самоврядування у здійсненні транскордонного співробітництва безпосередньо пов'язана як із загальними проблемами розвитку регіонів, так і з невиправдано низькими темпами впровадження децентралізації управління і підвищення самостійності ОМСВ, зокрема, в частині визначення реального суб'єкта - самодостатньої територіальної громади, наділеної відповідними повноваженнями й необхідними матеріальними та фінансовими ресурсами для повноцінної участі у сфері міжнародного спілкування.

3. Проблеми гармонізації законодавства України з європейським правом у сфері МСВ тісно пов'язані з проблемою порівняльного вивчення інституту МСВ європейських країн, в т. ч. Республіки Польща. Використання позитивного досвіду в сфері здійснення місцевого самоврядування і його участі в налагодженні регіонального, транскордонного співробітництва дасть змогу підняти рівень МСВ в цілому.

4. Результати українсько-польського ТКС підтверджують, що найбільший ефект для прикордонних територій дає транскордонне співробітництво саме на районному (повітовому) рівні. Лише на такому рівні можна зробити повноцінні висновки про ступінь оптимальності правової виваженості або забезпеченості будь-якого транскордонного проекту для соціально-економічного розвитку конкретної території. Разом з тим, розробка стратегії оптимального розвитку будь-якого прикордонного регіону повинна проходити у співпраці з регіонами-сусідами. І оскільки Україна є унітарною державою й самоврядування тільки починає розвиватись, важлива роль належить ще загальнодержавному керівництву.

5. Формування місцевого самоврядування, як компонента територіально-політичної системи на регіональному рівні, тобто на рівні адміністративно-територіальної одиниці, залежить від надання місцевим органам влади необхідних повноважень для здійснення необхідного управління територією області, а також нормативно-правової бази, що регулює їх діяльність.

6. Слід інтенсивніше використовувати організаційно-правові форми співробітництва польських ОМСВ з зарубіжними партнерами. Вибір цих форм повністю залежить від ініціативи, активності й підприємливості місцевих рад і місцевих мешканців, які необхідно всіляко розвивати, підтримувати, заохочувати й спрямовувати на вирішення назрілих проблем. Це стосується, зокрема, і досвіду трирівневого територіального устрою, який переважає нині в Європі, і який базується на древньому «магдебургському праві», яке однаково традиційне як для Польщі, так і для України.

Література

Баймуратов М. Міжнародне співробітництво органів місцевого самоврядування України: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра. юрид. наук: спец. 12. 00. 02 “Конституційне право”/ М. Баймуратов. - Одеса, 1996. - 53 с.

Бєлєнький П. Ю. Формування системи управління міжрегіональним та транскордонним співробітництвом в Україні / П. Ю. Бєлєнький, Н. А. Мікула // Соціально-економічні дослідження в перехідний період: проблеми європейської інтеграції і транскордонної співпраці. - Вип. ХХІХ. В 2 т. Т. 1 - Л. ; Луцьк: Вежа, 2001. - С. 157-162.

Громадянське суспільство і політика органів місцевого самоврядування: проблема теорії та практики: матер. наук. -практ. укр. -польс. конф., м. Львів, 4-5 березня 2002 р. - Л., 2003. - 416 с.

Загородній В. М. Результати та шляхи підвищення ефективності ЕЄЗ і ТПР / В. М. Загородній // Регіональні перспективи. - 2001. - № 5-6. - С. 12-13.

Клімчук Ю. В. Реформа місцевого самоврядування в контексті євроінтеграції Польщі / Ю. В. Клімчук, С. М. Кулик // Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво: тези доповідей ІV міжнар. конф., м. Луцьк, 17-18 травня 2007 р. - Луцьк: Вежа, 2007. - С. 84-88.

Конституція України: прийнята на П'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К., 1997. - 80 с.

Кулєші М. Територіальне самоврядування, тексти законів разом з механізмами впровадження / М. Кулєші. - Вид. 4-е. - Municipium. - Варшава, 1999. - 202с.

Лугова О. А. Центри активізації транскордонного співробітництва: завдання, цілі та критерії визначення / О. А. Лугова // Європейські інтеграційні процеси і транскордонне співробітництво: тези доповідей ІІІ міжнар. конф., м. Луцьк, 18-19 травня 2006 р. - Луцьк: Вежа, 2006. - Т. 2. - С. 305-308.

Мікула Н. А. Транскордонне співробітництво в умовах інтеграційних процесів України: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня д-ра екон. наук: спец. 08. 00. 01 “Економічна теорія та історія економічної думки” / Н. А. Мікула. - Л., 2005. - 40 с.

Місцеве самоврядування в Україні // Бюлетень законодавства і юридичної практики України. - К. : Юрінком Інтер, 2002. - № 10. - 448 с.

Самоврядування та територіальна організація в Польщі / Я. Гонцяж, Н. Гнидюк, О. Куленкова, В. Гуменюк; за заг. ред. Я. Гонцяжа. - К. : Міленіум: Вид-во УАДУ, 2001. - 199 с.

Размещено на Allbest.ru