Организационно-правовые формы и полномочия дорожных советов в зарубежных странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организационно-правовые формы и полномочия дорожных советов в зарубежных странах

Кретов Вадим Валерьевич

Аннотации

В статье анализируется сложившаяся правовая практика подключения дорожных советов к управлению дорожным хозяйством. Анализируются состав, функции и правовая база дорожных советов зарубежных стран. Определены приемлемые для российского законодательства положения, обеспечивающие эффективность работы советов. Сделан вывод о возможности использования положительной практики зарубежных стран в Российской Федерации.

Ключевые слова: Юриспруденция, дороги, советы, контроль, пользователи, управление, финансирование, функциональные, смешанные, эффективность

DOI:

10.7256/2306-4595.2014.1.7560

Дата направления в редакцию:

26-10-2013

The author of the article analyzes the existing legal practice of involving road councils in public roads administration. The author studies the purpose, functions and legal base of road councils in foreign states. The author suggests provisions that would be acceptable for the Russian legislation and could ensure efficieny of road councils. At the end of the article the author makes a conclusion that it is possible to use the beneficial experience of foreign states in the Russian Federation.

Keywords:

legal states, roads, councils, control, users, management, financing, functional, mixed, efficiency

Проблема повышения эффективности административно-правового регулирования автодорожного хозяйства является актуальной для большинства стран мира[1]. правовой дорожный управление

Одно из наиболее перспективных направлений ее решения видится в законодательном обеспечении подключения к процессу управления дорожным хозяйством пользователей автомобильных дорог. Граждане государства, наиболее заинтересованные в улучшении сети автодорог и законодательно наделенные реальными полномочиями будут способствовать решению тех задач, которые не решаются органами государственной власти, функционирующими в стране на сегодняшний день.

Непосредственное подключение пользователей дорог к процессу управления обычно осуществляется через организации, объединяющие широкие круги автомобилистов. В большинстве стран обычно существует по несколько таких организация, включая:

· национальные: торговую палату, ассоциации производителей сельско-хозяйственной продукции, инженерные общества и т.д.;

· национальные организации пользователей дорог: союзы транспортников, дорожные ассоциации, ассоциации грузовых перевозчиков, владельцев и пользователей автобусов и т.д.;

· местные транспортные объединения, объединения отдельных населенных пунктов и т.д.

Правительства большинства стран стараются поддерживать и развивать данные организации, так как, представляя основную массу уже объединенных пользователей дорог, они являются важной составляющей частью правовых реформ в области управления и финансирования дорожного хозяйства. Законодательством многих стран предусмотрено участие представителей данных организаций, обычно входящих в дорожные советы, в принятии решении по вопросам развития и совершенствования автодорожных сетей.

Дорожные советы, представляющие интересы пользователей дорог, законодательно наделены реальными полномочиями и присутствуют в системе управления дорожным хозяйством многих стран мира. Их создание и введение в структуру управления осуществляется в первую очередь с целью привлечения пользователей автомобильных дорог к процессу управления дорожным хозяйством. Анализ имеющейся административно-правовой практики показывает, что такой подход в значительной степени способствует повышению качества и эффективности решения проблем управления и адекватного финансирования эксплуатации автодорожной сети, постоянно возникающих перед органами управления дорожным хозяйством. Проведенные исследования законодательной базы зарубежных стран [2] позволяют сделать вывод о том, что пользователи дорог привлекаются в дорожные советы как в качестве консультантов, способствующих более оперативному и профессиональному принятию управленческих решений, так и в качестве функциональных руководителей и даже руководителей части автодорожных сетей.

Функции, которыми действующие правовые акты наделяют дорожные советы в зарубежных странах, различны и зависят от многих факторов. Выполненные в работе исследования позволили автору произвести классификацию функций советов по различным принципам:

· по целям для достижения которых они создаются.

· по принципам законодательного регулирования;

· по структуре, количественному и профессиональному составу;

· по степени наделенности полномочиями.

При осуществлении анализа действующих направлений административно-правового регулирования, подобная систематизация позволяет учесть правовые и организационные особенности функционирования дорожных советов.

Первым и основным из рассмотренных автором правовых принципов систематизации дорожных советов зарубежных стран является принцип разделения по целям, для достижения которых создаются дорожные советы. В рамках рассматриваемого принципа правовые акты могут определить один из трёх возможных варианта дорожных советов - консультативные, функциональные и смешанные.

К первому виду предлагается отнести советы, создаваемые для обеспечения информационной и научной поддержки руководства отрасли, а также для контроля за целевым использованием средств выделяемых дорожному хозяйству.

Деятельность таких (консультативных) советов направлена в первую очередь на осуществление аналитической деятельности, связанной с планированием различного рода дорожных работ, на разрешение всевозможных проблем, предоставление необходимой информации министерствам транспорта и т.д. Необходимо отметить, что законодательством некоторых стран на консультативные советы возложено осуществление надзорной деятельности за использованием средств, выделяемых на нужды отрасли и не допущение нецелевого использования финансов на стадии перераспределения. Реальной власти консультативные советы не имеют и создаются исключительно для повышения эффективности принятия решений по наиболее важным для дорожной отрасли вопросам. Анализ правовой практики показывает, что такие советы широко распространены и занимают достаточно важное место в дорожном хозяйстве многих зарубежных стран, являясь достойным компромиссом органов государственной власти с пользователями, т.к. с одной стороны позволяют пользователям участвовать в управлении дорожным хозяйством и контролировать распределение и использование налоговых средств, а с другой - позволяют органам исполнительной власти оставаться носителями основных властных полномочий.

Такие советы функционируют в:

· Великобритании (представляют министру информацию по вопросам стратегических направлений дорожной деятельности);

· Германии (консультируют министра по вопросам совершенствования сети дорог)[3];

· Индии (осуществляют консультации министра по всем вопросам, связанным с управлением национальной дорожной сетью).

Ко второму виду предлагается отнести функциональные дорожные советы, создаваемые не только для разрешения проблем, встающих перед, дорожным хозяйством, но и для реального управления вверенными им направлениями деятельности отрасли. В таких случаях законодательством предусмотрено, что распоряжения и решения дорожных советов, являющихся реальными органами управления, являются обязательными и обеспечиваются санкциями. Данные советы функционируют в странах с повышенной демократизацией, что связано прежде всего с отсутствием приоритета властных полномочий государственных органов над гражданами (в нашем случае пользователями).

Такие советы функционируют в:

· Финляндии (принимают решения по финансированию дорожных программ, проведению научно-исследовательских работ, принимают решения о целях и задачах функционирования дорожной администрации, по административным и многим другим вопросам, необходимым для успешного функционирования дорожного хозяйства);

· Австрии (занимаются вопросами управления автомагистралями) и ряде других стран.

Смешанные советы создаются для решения комплекса вопросов как консультационного, так и функционального плана. Такие смешанные советы создаются на основе законов своих стран и действуют в:

· Новой Зеландии (предоставляют министру транспорта необходимую информацию, местным органам - рекомендации по реализации дорожных программ, а также управляют безопасностью движения, эксплуатацией автомагистралей, производят платежи из дорожных фондов и т.д.);

· Японии (изучает состояние дорог, готовит предложения для министра, изучает безопасность дорожного движения, загруженность дорог трафиком, дорожную экологию и готовит предложения министру, а также управляет дорожным фондом).

С точки зрения административно-правового регулирования, деятельность дорожных советов в зарубежных странах обеспечивается тремя различными способами.

Первый из них подразумевает собой правовое обеспечение функционирования дорожных советов в рамках существующего законодательства. Данный способ регулирования деятельности дорожных советов широко распространен в Великобритании и странах англо-саксонской правовой системы. Функции советов определяются непосредственно в законодательном акте и в зависимости от вида совета делятся на консультативные, управленческие и смешанные. В первую очередь функции совета зависят от общей дорожной политики страны, а также от сложившейся законодательной практики, что существенно влияет на конкретные полномочия дорожных советов, как органов представляющих интересы пользователей дорог.

Советы, создаваемые вторым способом, организуются на основе специально издаваемых указов и распоряжений высших органов исполнительной власти и так же могу иметь как конкретно совещательный, так и исполнительный характер, что четко определяется правовым актом. Так, созданный на основе парламентского указа дорожный совет Финляндии является советом, выполняющим управленческие функции и реализующим переданные ему Финской дорожной администрацией (ФинДА) полномочия по управлению дорогами общего пользования. В ряде стран функционируют советы, созданные на основе президентских указов, являющиеся, как правило, исполнительными советами, руководящими деятельностью дорожных фондов.

К созданным третьим способом, относятся советы, функционирующие на базе специально принятых законодательных актов. К этой категории относятся большинство советов, существующих в современных условиях, поскольку советы этого типа обладают исполнительной властью и действуют в рамках установленных в законе полномочий, что существенно повышает эффективность деятельности отрасли в целом. Эффективность таких дорожных советов обусловлена прежде всего тем, что они самостоятельно разрешают встающие вопросы, анализируя проблему и составляя программу мероприятий по ее разрешению, самостоятельно принимают решения о выделении средств на реализацию запланированных мероприятий, самостоятельно контролируют использование выделяемых средств, исполнение своих решений и т.д.

Необходимо отметить, что советы, функционирующие на базе нового, специального законодательства, является наилучшим вариантом решения проблемы, однако из-за сложностей их принятия, обусловленных необходимостью прохождения законодательно закрепленных правовых процедур, вступление в силу таких законов существенно замедляется. Таким образом, можно сделать вывод о том, что дорожные советы могут с различной степенью успеха функционировать как на основании уже существующего законодательства, так и на основании специально принимаемых законов, указов и распоряжений высших органов государственной исполнительной власти.

С точки зрения организационно-правового регулирования в современных условиях основными являются три аспекта, оказывающих наибольшее влияние на функционирование советов. Такими аспектами являются:

· общая структура совета;

· процедура назначения членов совета;

· профессиональность членов совета.

Исследования правовых актов, определяющих структуру дорожных советов показали, что они, в зависимости от поставленных перед ними задач, достаточно различны.

В Японии предусмотрено включение в состав дорожного совета входят председатель совета, секретарь и три комитета:

1) по дорожной политике;

2) по регулированию функционирования платных дорог;

3) по иным вопросам.

В Финляндии определено, что Свет состоит из председателя, секретаря и членов совета, без деления на комитеты.

В Великобритании законодательство Совет также состоит из председателя, секретаря и не имеет комитетов.

В большинстве случаев, действующие правовые акты предоставляют советам возможность создания и ликвидации комитетов, привлечения для решения наиболее сложных задач необходимых специалистов.

Одним из важнейших правовых вопросов является вопрос определения оптимального профессионального состава совета. В законодательстве различных зарубежных стран к данному вопросу существуют различные подходы, приносящие, как правило, неоднозначные результаты.

В странах, где в состав совета входят политики и малое количество избранных членов от пользователей дорог, проблем в регулировании отношений между советами и органами государственной власти не возникает. При этом, принимаемые Советом решения их чаще всего носят текущий административный характер и не предусматривают разрешения острых вопросов, глобальных дорожных проблем и выработку общей политики в дорожной сфере. Наличие подобного рода советов мало меняет сложившуюся в дорожной сфере ситуацию и наталкивает на мысль о том, что эти советы создаются в качестве формальности.

К таким Советам можно отнести дорожный совет Швеции, в который входят три политика и три избранных члена, дорожный совет Великобритании, имеющий в своем составе председателя и четырех членов, из которых всего один член представляет неправительственные организации. Естественно, что эффективность работы таких советов и их поддержка пользователями дорог не велики.

Советы, в состав которых предусмотрено включение представителей от более широких кругов - напротив, действуют более эффективно. Данные советы направляют свою деятельность на информирование общественности, формируют определенную политику в дорожной сфере, не боятся критиковать сложившуюся практику и вносить проекты нововведений в области функционирования дорожного хозяйства. Этот факт и определяет их независимость от государства, а так же возможность независимо оценивать использование выделяемых на модернизацию дорог средств. Рациональными по составу можно назвать советы, состоящие из людей, более заинтересованных в эффективном управлении дорогами и прилагающих усилия к их модернизации. В состав подобных советов в зарубежных странах входят как представители правительственных департаментов, непосредственно связанных с органами государственной власти и отвечающих за взаимодействие с ними (таких как министерство финансов, министерство транспорта, министерства общественных работ и т.д.), так и представители неправительственных организаций, пользователей дорог - предпринимательских обществ, фермеров, инженеров, ученых, финансистов, юристов и т.д. правовыми актами многих стран предусмотрено, что в советы должны включаться и представители местного самоуправления. Представители неправительственных организаций представляют налогоплательщиков, заинтересованных как в грамотной разработке планов по использованию выделяемых ими средств, так и в целевом их использовании. Представители же правительственных организаций, отстаивают интересы организаций, от деятельности которых полностью зависит состояние дорог. Таким образом, советы данного типа является наилучшим вариантом взаимодействия пользователей и представителей органов государственной власти.

К таким эффективно функционирующим советам можно отнести:

· японский, где председателем традиционно является председатель дорожной ассоциации Японии, а членами - представители автомобильной промышленности, предпринимательских обществ, торговых союзов, объединений ученых и органов местного самоуправления;

· финский, где председателем совета является обычно бывший руководитель дорожной администрации, членами же совета являются представители министерства транспорта, конфедерации промышленников, автомобильных перевозчиков, муниципалитетов;

· совет ЮАР, включающий в свой состав трех представителей центрального правительства, трех представителей местных правительств, пять представителей от частного сектора и одного - от ученых;

Анализ успешно работающих советов позволяет сделать выводы о том, что:

· привлечение в советы пользователей из разных областей деятельности позволяет добиваться успешного решения поставленных долговременных целей;

· напротив, совет, состоящий только из гражданских служащих не обеспечивает защиты интересов пользователей дорог;

· эффективным является привлечение для работы в Совете представителей инженерных и научных объединений.

Важным правовым моментом является и способ избрания председателя.

С точки зрения правового решения вопроса организации работы дорожных советов, нужно, прежде всего, выделить наличие во многих из них комитетов, занимающихся конкретными вопросами планирования деятельности, управления и т.д. К работе данных комитетов привлекаются научные и технические специалисты, занимающиеся непосредственно вопросами разрешения складывающихся проблем.

Выполненный анализ показывает, что численность и профессиональный состав дорожных советов, определяется в правовых актах в зависимости зависит от возлагаемых на них функций.

Там где советы создаются для решения проблем, стоящих перед гражданами, в состав входит большинство представителей пользователей.

Там, где целью создания совета является содействие управлению дорожным хозяйством, большинство состава являются представители органов управления различного уровня.

При этом численность советов колеблется от 7 до 12 человек, что обеспечивает управляемость и конкретную ответственность членов совета за определенные направления деятельности.

В большинстве стран условия функционирования совета, а также условия при которых министр может вмешиваться в дела совета и допустимые способы подобного вмешательства строго ограничиваются законодательством[4].

Организационно-правовые формы и функции зарубежных дорожных советов определяются целым рядом факторов, к основным из которых следует отнести:

1. Специфику самой правовой базы, обеспечивающей создание и функционирование дорожных советов. Анализ сложившейся практики показывает, что существуют три способа правового регулирования деятельности дорожных советов:

1) первый, основывающийся на существующем законодательстве, с дополнительным правовым актом, определяющим основные функции совета;

2) второй базируется на указах и постановлениях органов исполнительной власти о создании советов с конкретизацией функций и порядка их деятельности;

3) третий базируется на специально принимаемых законодательных актах, позволяющих советам действовать в рамках установленных в законе полномочий.

2. Цели создания советов, в соответствии с которыми они могут быть:

· функциональными, т.е. наделенными определенными конкретными функциями по управлению отдельными направлениями деятельности дорожного хозяйства;

· консультативными, т.е. решающие задачи консультативной и информационной помощи государственным органам управления дорожным хозяйством;

· смешанными. т.е. решающими как задачи по управлению дорожным хозяйством, так и задачи по консультированию и информационному обеспечению органов гос. управления дорожным хозяйством.

3. Конкретную структуру совета, определяющуюся в соответствии с поставленными перед ним задачами и, в большинстве случаев, включающую в себя секретариат и несколько профильных комитетов.

При этом для работы в комитетах дополнительно могут привлекаться специалисты необходимой квалификации.

4. Квалифицированный состав совета, обычно включающий в себя:

· представителей государственных органов, имеющих отношение к дорожному хозяйству;

· представителей пользователей дорог;

· представителей муниципальных образований;

· представителей научных и проектных организаций.

5. Количественный состав дорожного совета, в зависимости от Поставленных задач, изменяющийся в пределах от 7 до 15 человек.

В целях повышения эффективности функционирования дорожного совета в России, все перечисленные факторы в той или иной мере должны быть учтены.

Основными функциями существующих советов, в зависимости от целей их создания являются:

У консультативных советов:

· предоставление министру информации по его запросу;

· изучение состояния дорог и разработка мер по их улучшению;

· изучение состояния вопросов безопасности дорожного движения, загруженности дорог движением, экономической обстановке, обеспеченности финансированием, правовому обеспечению дорожного хозяйства и разработка предложений по их решению;

· изучение программ среднесрочного и перспективного развития дорожной сети и предоставление предложений по их улучшению;

· контроль за целевым расходованием и эффективным использованием средств дорожных фондов.

У функциональных советов:

· проектирование, строительство и эксплуатация национальной дорожной сети;

· управление дорожными фондами;

· управление платными дорогами;

· разработка годовых программ по эксплуатации и развитию сети дорог;

· контроль за системой государственных автомагистралей;

· определение целей и задач дорожной администрации;

· определение приоритетного перечня дорог, нуждающихся в первоочередном строительстве или ремонте;

· разработка норм проектирования и ремонта дорог;

· разработка мер по охране окружающей среды;

· проведение научных исследований по дорожной тематике;

· подготовка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы дорожного хозяйства;

· принятие решений по вопросам бюджетных предложений, финансирования проектов и долговременным программам развития;

· принятие решений по любым другим вопросам, влияющим на эффективность функционирования дорожного хозяйства.

Смешанные советы могут быть наделены и теми и другими функциями, в зависимости от поставленных перед ними задач.

Библиография

1. Management and finance of roads. Technical Paper 275. Washington D.C. : World bank.

2. И.Г. Хеггие, П.Вискерс. Управление и финансирование дорог в рыночных условиях. - Вашингтон., В.Б., 1999г. - 109с.

3. "Amter und Organisationen der Bundesrepublik Deutschland", Morsbach: BMW, №29, 1991.

4. Snaith, M.S., Richard Robinson, and U. Danielson. 1997. Road Maintenance Management. Basingstoke: MacMilan.

References (transliterated)

1. Management and finance of roads. Technical Paper 275. Washington D.C. : World bank.

2. I.G. Kheggie, P. Viskers. Upravlenie i finansirovanie dorog v rynochnykh usloviyakh. - Vashington., V.B., 1999g. - 109s.

3. "Amter und Organisationen der Bundesrepublik Deutschland", Morsbach: BMW, №29, 1991.

4. Snaith, M.S., Richard Robinson, and U. Danielson. 1997. Road Maintenance Management. Basingstoke: MacMilan.

Размещено на Allbest.ru