Внешняя политика является главным средством реализации отношений государств в мировом сообществе. Под внешней политикой понимается политический курс государства (т.е. набор приоритетных целей и задач, а также способов их реализации) в международных делах. Она призвана регулировать отношения данного государства с другими государствами и народами на основе определенного комплекса общепризнанных принципов и в соответствии с его национальными интересами и целями, осуществляемыми различными средствами и методами. Внешняя политика теснейшим образом связана с внутренней политикой государства. С этой точки зрения главная ее задача состоит в том, чтобы обеспечить наиболее благоприятные международные условия для достижения целей и интересов государства. Важнейшей функцией внешней политики является предотвращение войн, агрессии и разного рода конфликтов между государствами. внешний политика ядерный стратегия

Весь набор проблем и факторов применительно к внешней политике фокусируется в концепции национального интереса. С данной точки зрения немаловажное значение имеет тот факт, что внутренняя и внешняя политика любого сколько-нибудь крупного государства теснейшим образом взаимосвязаны и оказывают влияние друг на друга. Внутреннюю политику, как правило, лучше можно понять в ее соотнесенности с внешней политикой. В то же время характер и направленность внешней политики определяются приоритетами внутренней политики.

Государство обеспечивает свои интересы всеми имеющимися в его распоряжении средствами: политическими, идеологическими, экономическими, дипломатическими, военными. Последним средством является угроза применения или реальное применение силы вплоть до объявления войны. Внешняя политика осуществляется специально созданными для этого государственными органами. В подавляющем большинстве стран, в том числе и в России, -- это министерства иностранных дел, в США -- государственный департамент, возглавляемый государственным секретарем, во Франции -- министерство внешних сношений и т.д. Будучи важным звеном в механизме государственного управления, это ведомство призвано представлять и защищать права и интересы государства в сфере международных отношений.

Главное средство реализации внешней политики -- дипломатия. Дипломатия восходит к древнейшей истории человечества, хотя первые постоянные миссии стали учреждаться с конца XV в. В России Посольский приказ, задачей которого являлось установление и осуществление связей с другими государсгвами, был создан в XVI в. Постепенно он был преобразован в министерство иностранных дел.

В современном мире дипломатические отношения составляют основную форму поддержания официальных отношений между государствами в соответствии с общепринятыми нормами международного права и международного общения. Общепризнанным принципом межгосударственных отношений является взаимность. В соответствии с ним государства должны строить отношения друг с другом на равноправной, взаимовыгодной основе, особенно в вопросах, касающихся обеспечения международной безопасности. Поэтому дипломатические отношения между государствами устанавливаются и регулируются по взаимному согласию в соответствии с нормами международного права и практикой международного общения. Дипломатические отношения призваны способствовать укреплению связей между государствами, разрешению возникающих между ними проблем на взаимоприемлемых условиях. Сам факт их установления служит свидетельством международно-правового признания вовлеченными государствами друг друга. Особо важное значение с точки зрения установления дипломатических отношений между государствами имеет взаимное фактическое (де-факто) и юридическое (де-юре) их признание. Для реализации дипломатических отношений создаются специальные внешнеполитические представительства, такие, как посольство, миссия, консульство, торговые и иные. Их правовое положение регулируется специальными документами, принятыми на основе международного права. Это прежде всего Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., разного рода двусторонние договоры и внутреннее законодательство страны пребывания. Важнейшая функция дипломатических представительств состоит в информировании своего правительства о положении и событиях в стране пребывания, а правительства страны пребывания о политике представляемого дипломатическим представительством государства.

Дипломатия призвана обеспечить представителям государства условия для вступления в регулярные дискуссии и переговоры с представителями других стран. В ее задачу входит продвижение интересов государства и разрешение возникающих проблем с помощью нормальных дипломатических каналов и неформальных связей. Дипломатия представляет собой совокупность практических мероприятий, приемов и методов невоенного характера, применяемых с учетом конкретных условий и характера решаемых задач. Ее осуществление входит в задачу глав государств и правительств, министров иностранных дел, дипломатических представительств за рубежом и т.д.

Само понятие “дипломатия” связано с искусством ведения переговоров и поисков взаимоприемлемых решений в целях предотвращения или урегулирования международных конфликтов, расширения и углубления межгосударственного и международного сотрудничества. Задача дипломатии состоит в регулировании экономических, политических и иных отношений между государствами. Дипломаты разрабатывают и устанавливают соглашения о торговле, таможенных пошлинах, транспорте, почте и телеграфе, валютных расчетах и т.д. Дипломатам приходится решать такие деликатные вопросы, как предоставление политического убежища и выдача преступников, защита прав человека и многие другие.

Международное право имеет своей целью разработку и институционализацию минимально необходимых норм и правил сосуществования. Основой мирового сообщества или системы государств выступает принцип суверенного равенства. В этом качестве он выступает стержневым элементом международного права. Принцип выражается в нескольких базовых нормах международного права, рассматривающих государства как единственных или главных носителей прав и обязанностей, как единственных законных агентов применения легитимного насилия, а также как источник порядка и сдержанности в международной системе. Кроме того были разработаны так называемые правила сосуществования, а именно: (1) правило, регулирующее процедуру законного использования суверенным государством силы или отказа в таком праве другим агентам; (2) правило, определяющее характер соглашений или принцип pacta simt servanda, который предполагает, что соглашения между государствами должны неукоснительно соблюдаться; (3) правило, определяющее собственно юрисдикцию государства: оно предписывает каждому государству уважать суверенитет всех других государств в пределах их территорий, но содержит требование о невмешательстве государств во внутренние дела друг друга.

В соответствии с этим всякие пограничные или иные инциденты, возникающие между двумя соседними государствами, должны решаться непосредственно без вмешательства третьих стран, конечно, кроме тех случаев, когда сами заинтересованные стороны попросят об этом. Государства не могут сколько-нибудь стабильно и эффективно взаимодействовать друг с другом без общепризнанных и фиксированных норм и правил игры, призванных регулировать отношения между ними. Поэтому эти отношения регулируются разного рода двух- и многосторонними договорами и соглашениями, уставами, хартиями, основанными на международно-правовых нормах и общепринятых правилах поведения государств.

В наиболее очевидной форме сотрудничество между государствами проявляется в двух- и многосторонних договорах и союзах. Союзы представляют собой формальные или неформальные договоренности между государствами по вопросу сотрудничества или взаимопомощи в военной, экономической или политической сферах. Договоры имеют те же цели, но носят более формальный и правовой характер. Они могут варьироваться от прямых соглашений по культурному обмену между двумя дружественными странами до сложных договоров об ограничении стратегических ядерных вооружений между двумя и более великими державами. Как правило, в современном мире большинство важных договоров представляют торгово-экономические соглашения и взаимные соглашения о безопасности между различными странами. Наиболее типичным примером многостороннего международного соглашения является Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), которое содержит комплекс, или свод, правовых норм, регулирующих торговые соглашения между странами-участницами. Это соглашение, подписанное в Женеве представителями 23 стран и вступившее в силу 1 января 1948 г., представляет одновременно международную организацию для проведения консультаций и переговоров по торговым вопросам. После Второй мировой войны важное место в международной политике заняла проблема защиты прав человека. В этой сфере был принят ряд международных актов, которые стали составной частью международного права. Они призваны обеспечить международно-правовую базу для гарантии прав и свобод личности независимо от национальности, социального происхождения, религиозной веры и т.д. Примером таких актов служит Европейская конвенция по правам человека от 4 ноября 1950 г. Государства, подписавшие эту конвенцию, взяли на себя обязательства разрешать своим гражданам обращаться с жалобой в Европейскую комиссию по правам человека в случае нарушения их прав и свобод.

2. КОНЦЕПЦИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ В РЕАЛИСТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ Г. МОРГЕНТАУ И ЕЕ ПАРАДОКСЫ

Большое значение для формирования внешнеполитического курса имеет теория внешней политики. На ее основе разрабатываются наиболее эффективные механизмы, методы и средства достижения внешнеполитических целей. Она обеспечивает определенные рамки планирования и координации внешнеполитических мероприятий, а также совершенствования методов принятия решений. Значительный вклад в развитие теории внешней политики внесла школа политического реализма.

Представители политического реализма рассматривают национальный интерес в качестве краеугольного камня внешней политики любого государства. По их мнению, главный пункт, помогающий отыскать верный путь в дебрях международной политики, -- это концепция интереса, сформулированного в понятиях силы.

По определению общепризнанного главы школы прагматизма и политического реализма американского ученого Ганса Моргентау (1904--1980), главенствующую роль во внешней политике играют национальные интересы. Г.Моргентау давал им соответствующую классификацию. С одной стороны, он выделял постоянные, основополагающие интересы: защита территорий, населения и государственных институтов от внешней опасности; развитие внешней торговли и рост инвестиций, защита интересов частного капитала за границей; взаимоотношения с союзниками и выбор внешнеполитического курса. С другой стороны, он различал преходящие, промежуточные интересы: интересы выживания (угроза самому существованию государства); жизненные интересы (возможность нанесения серьезного ущерба безопасности и благосостоянию нации); важные интересы (потенциально серьезный ущерб для страны); периферийные, или мелкие, интересы (интересы локального характера). Высшим критерием национального интереса любой крупной державы, считал Моргентау, является достижение региональной или мировой гегемонии.

Объявляя национальные интересы стержнем внешней политики любого государства, Моргентау особое предпочтение отдавал американским национальным интересам. Именно они, по его мнению, требуют постоянного учета первостепенного значения политического преобладания США в Европе, равно как и обеспечения баланса сил в Европе и в Азии.

Разрабатывая концепцию национальных интересов, Моргентау первостепенное значение в ее обосновании придавал силе. Политика национальных интересов, по его мнению, не может быть успешной, если она не подкреплена силой. Понятие силы в интерпретации Моргентау выступает как главная отличительная черта государства, как нечто органически, внутренне присущее ему. Это понятие в известной степени интегрирует определенные стороны внутренней политики, представляя собой с точки зрения внешнеполитического анализа как бы ее исходный и конечный результат. Особая трактовка понятия силы в работах Моргентау обусловлена характером международных отношений в условиях “холодной войны”. Как уже отмечалось, согласно Моргентау, понятие “сила” в широком смысле (как выражение национальной мощи) включает в себя следующие основные компоненты: географическое положение, природные ресурсы, промышленный потенциал, военная подготовленность (в том числе, уровень развития военной техники, военного руководства, количество и качество вооруженных сил), численность населения, “национальный характер” (отношение населения к войне), “национальная мораль” (отношение населения к; правительственной политике), качество дипломатии, которая выступает как “самый главный фактор, определяющий мощь страны”. Как писал Моргентау, дипломатия -- “это искусство совмещения различных элементов национальной мощи вокруг достижения внешнеполитических целей”, это качество правительства, т.е. его способность обеспечить поддержку своей внешней политики со стороны общественного мнения.

Называя качество дипломатии важнейшим фактором национальной мощи, Моргентау не умалял тем самым роли и значения военной силы, поскольку эффективность политико-дипломатических возможностей, по его мнению, находится в прямой зависимости от военной мощи каждого конкретного государства. В международной политике, пояснял он, именно “военная сила, которая может быть применена на практике или использована как угроза, является наиболее важным материальным фактором, обеспечивающим политическое могущество государства”.

2.2 Четыре парадокса ядерной стратегии

К чести Моргентау следует сказать, однако, что, обосновывая роль силового фактора в международной политике, он в то же время пытался реалистически осмыслить ее в ядерную эпоху. Если условия внутренней и международной жизни, писал он, резко изменились под воздействием ядерного века, то мышление людей, их социальные, политические и идеологические институты остались на уровне доядерного века. Противоречие между традиционным подходом к силовому фактору и возможностью возникновения ядерной войны породило, по его мнению, четыре парадокса в ядерной стратегии современных государств: (1) приверженность к использованию ядерной или иной силы в международных отношениях и боязнь прибегнуть к ней перед лицом всеобщей ядерной катастрофы; (2) стремление выработать такую ядерную политику, при которой можно было бы избежать вероятных последствий ядерной войны; (3) продолжение гонки ядерных вооружений наряду с попытками ее остановить; (4) проведение политики, опирающейся на союзы, в условиях, когда наличие ядерного оружия сделало эту политику устаревшей.

Следствием первого парадокса, по мнению Моргентау, явилось резкое падение значимости военной мощи в условиях ядерного века. Характеризуя кризисные ситуации, возникшие в 50--60-х годах в разных уголках земного шара (Венгрия, Южный Вьетнам, Западный Берлин, Куба и т.д.), в условиях которых ни одна из ведущих держав не рискнула воспользоваться ядерной мошью, Моргентау приходит к выводу: “Чем большей силой наделена та или иная страна, тем меньше она способна ее использовать”. Сознание неразумности ядерной войны, препятствующее применению ядерной силы, отмечал он, преграждает путь и к использованию сил обычного типа, причем в такой степени, в какой применение последних может означать подготовку к применению ядерной силы. Ядерные державы могут прибегнуть к обычной мощи с относительной безопасностью для себя лишь при условии, что они применяют эту мощь для достижения цели, ограниченной либо по своему характеру, например, в географическом отношении, либо с точки зрения возможности локализации конфликта в политическом плане при наличии воли у конфликтующих сторон.

Раскрывая смысл второго парадокса, Моргентау доказывает абсурдность “ограниченной ядерной воины” в современную эпоху. Идея “ограничения ядерной войны”, писал он, возникала в разные периоды и в разных вариантах (так называемая “чистая” водородная бомба, тактическая ядерная война, дозированное сдерживание, стратегия контрсилы). Она подкреплялась большим количеством специально подобранной литературы, призванной показать разумность такого рода войны. В основе этой идеи лежало стремление примирить непримиримое, найти такой путь для ведения ядерной войны, который не повлечет за собой собственного уничтожения. “Однако -- подчеркивал Моргентау,-- безмерная разрушительная сила, заключенная в ядерном оружии, от которой зависит вся динамика войны, делает любые попытки примирить ядерную войну со здравым смыслом безнадежной затеей”. Неосуществимость “ограниченной ядерной войны”, по мнению Моргентау, обусловливается тремя факторами: неизбежной неясностью исхода военной акции, неопределенностью намерений противника и, наконец, огромным и непоправимым риском ядерной войны, связанным с возможными ошибками в ходе интерпретации намерений противника.

Суть третьего парадокса, разъяснял Моргентау, состоит в том, что количественный и качественный рост ядерного оружия в отличие от количественного и качественного роста обычных вооружений имеет свои пределы. Как только та или иная страна, писал он, получает в свое распоряжение систему доставки, способную перенести последствия первого удара и доставить ядерные боеголовки до всех возможных целей, она одновременно достигает разумного предела в области производства ядерных вооружений. После того как обе стороны достигли этого предела, сколько-нибудь разумное оправдание для продолжения гонки ядерных вооружений отпадает. И тем не менее гонка ядерных вооружений продолжается, и причиной ее, справедливо замечал Моргентау, является тот факт, что привычные мысли и действия, подсказанные опытом, выработанным в период с начала возникновения истории и до конца Второй мировой войны, переносятся в век, для которого они совершенно непригодны. Ни соображения стратегии контрсилы, ни перспективы технических усовершенствований, подчеркивал он, не могут оправдать продолжение этой гонки.

И наконец, характеризуя четвертый парадокс, Моргентау отмечал, что “возникновение ядерного оружия радикально изменило традиционные отношения между союзниками”. Традиционный союз, располагающий ядерным оружием, писал он, устарел в политическом отношении, поскольку этот союз или не может быть надежной защитой, или же предоставляет одному из его членов право вершить судьбу другого члена в жизненно важных вопросах. Союз, исходящий из необходимости сохранения статус-кво, не может рассчитывать на согласие основных неядерных держав. Союз, в котором ядерным оружием располагает более чем одно государство, не встретит сочувствия со стороны любого члена, вооруженного ядерным оружием. Распространение же ядерного оружия среди отдельных стран, до сих пор им не владеющих, ведет к всеобщей катастрофе. Таким образом, заключал Моргентау, парадокс остается неразрешенным, а методы мышления и деятельности, с помощью которых ядерные державы хотели бы воздействовать на его преодоление, могут в лучшем случае лишь отсрочить обусловленные им разрушительные силы Общий вывод, к которому пришел Моргентау на основе анализа четырех указанных парадоксов, выглядит весьма убедительным: “Любая попытка, независимо от ее изобретательности и дальновидности, направленная на увязывание ядерной мощи с целями и методами государственной политики, сводится на нет необычайной разрушительной силой ядерного оружия”.

Не менее убедительным выглядит и общее пожелание, высказанное Моргентау с учетом сделанного вывода: вместо того чтобы приспосабливать ядерную мощь к целям и методам государственной политики, необходимо сами эти цели и методы приспособить к потенциальным возможностям ядерной мощи.

3. НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНТЕРЕС КАК ГЛАВНАЯ ДЕТЕРМИНАНТА ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

Внешняя политика большинства государств в различные эпохи в значительной степени определялась тем, что теперь называют национальным интересом. Однако само понятие “национальный интерес” вошло в научный оборот сравнительно недавно: лишь в 30-е годы XX в. оно было включено в Оксфордскую энциклопедию социальных наук и тем самым получило права гражданства. Внешняя политика того или иного государства определяется множеством детерминант (причин), включая уровень социально-экономического и общественно-политического развития, географическое положение страны, ее национально-исторические традиции, цели и потребности обеспечения суверенитета и безопасности и т.д. Все они применительно к внешней политике фокусируются в концепции национального интереса.

На международной арене столкновение реальных интересов порождает реальные конфликты, однако причинами войн часто оказывались также ложно понятые и превратно сформулированные национальные интересы или соображения национальной безопасности. Так было при развязывании США войны в Ираке (2003 г.) и при принятии руководством СССР решения о вводе советских войск в Афганистан в декабре 1979 г. По этой причине необходимо иметь четкие представления о содержании понятия “национальный интерес”.

По определению реалистов, внешняя политика, основанная на национальном интересе, морально превосходит внешнюю политику, воодушевляемую некими универсальными моральными принципами. Парадокс заключается в том, что определение национального интереса никогда не может быть ничем иным как системой умозаключений, исходящих из аначитической и ценностной базы политики. Иначе говоря, категория “национальный интерес” -- понятие абстрактное и субъективное, поскольку ее параметры определяются картиной мира и ценностной системой, господствующей в данном обществе и государстве.

Реальность же национального интереса выявляется в процессе и по мере его осуществления, что предполагает наличие волевого и деятельностного начал, а также средств для реализации поставленных государством целей. С данной точки зрения политику можно рассматривать как важнейшее средство реализации национальных интересов.

Нередко государственные интересы противопоставляют национальным и общественным (интересам гражданского общества). Однако такая постановка вопроса представляется не совсем корректной и даже лишенной реального смысла. Национальное государство как главный автор международных отношений одновременно выступает выразителем публичных (общезначимых) потребностей населения, проживающего на определенной территории. Следовательно, национальный интерес есть интерес нации как двуединства суверенного территориального государства и гражданского общества. Более того, государственный интерес и интересы гражданского общества содержательно связаны с понятием национального интереса и определяют смысловую структуру национального интереса. На международной арене нацию, в конечном счете, представляет государство. Поэтому в лексиконе международной политики, говоря о национальном интересе, как правило, имеют в виду государственный интерес и, наоборот, под государственным интересом подразумевают национальный интерес.

Национальные интересы формируются в соответствии с геополитическими параметрами и ресурсными возможностями государства в точках пересечения множества взаимопереплетающихся, взаимосвязанных, взаимодополняющих, конфликтующих, разнонаправленных структур, интересов, предпочтений, симпатий, антипатий и т.д. На их формирование значительное влияние оказывают уровень экономического развития страны, ее вес и место в мировом сообществе, национально-культурные традиции и т.д.

Реальные, объективные национально-государственные интересы, затрагивающие суверенитет, территориальную целостность, принцип невмешательства во внутренние дела и т.д., являются главным движущим фактором внешнеполитической деятельности государств и реализации международных отношений. Формирование национальных интересов представляет собой постепенный и длительный исторический процесс, осуществляющийся в сложном переплетении экономических, социальных, национально-психологических и иных факторов, в совокупности определяющих содержание и характер национально-исторического опыта данного народа или страны. В таком качестве национальные интересы являются общественно-историческим феноменом и не могут существовать независимо от сознания их носителей. Они имеют самую тесную взаимосвязь с идентичностью конкретной нации.

Главный компонент национального интереса -- это императив самосохранения государства. Заданность национального интереса идеалом, отражающим ценности данного общества, не должна вводить в заблуждение, поскольку сам этот идеал немыслим без основополагающего императива самосохранения. Существует некий комплекс критических параметров, нарушение которых дает основание говорить о том, что государство не способно отстаивать свой суверенитет и самостоятельность. При разработке национальных интересов и принятии на их основе тех или иных внешнеполитических решений руководители государств учитывают объективные экономические, политические, географические и иные факторы, внутриполитические интересы, политические маневры различных социально-политических сил, заинтересованных групп, организаций и т.д. Учитываются также и возможные реакции на эти решения на международной арене со стороны тех государств, которые они так или иначе затрагивают.

Таким образом, главной детерминирующей силой внешнеполитической деятельности является национальный или государственный интерес. Сама концепция национального интереса пронизана ценностными нормами и идеологическим содержанием. Это особенно верно в отношении ложно понятых и превратно сформулированных национальных интересов. В формулировании обеих категорий интересов и в формировании внешнеполитической стратегии, призванной их реализовать, немаловажное значение имеет система ценностных ориентации, установок, принципов и убеждений государственных деятелей -- восприятие ими окружающего мира и оценка места своей страны в ряду остальных государств, составляющих мировое сообщество.

В условиях глобализации политики, фактического закрытия мирового пространства возникает множество вопросов. Сохраняет ли значимость национальный интерес на фоне набирающей обороты интернационализации и возрастания роли международных организаций? Что происходит с национальным интересом в контексте выдвижения на передний план региональных и групповых интересов? Каковы перспективы национального интереса при наличии тенденции к размыванию национально-государственного суверенитета? Эти и другие вопросы тем более обоснованы, если принять во внимание, что некоторые специалисты, в том числе и крупные, ставят под сомнение актуальность самой проблемы национального интереса в современном мире.

Каждое государство по-своему оценивает относительную важность каждой из преследуемых им целей. Способность государства реализовывать их зависит от многих факторов: его геополитического положения, истории, культуры, политической системы, руководства, характера взаимоотношений с другими государствами и т.д.

В сфере внешней политики национальные интересы различаются по своей значимости и влиянию на международной арене. Они подразделяются на жизненно важные, или главные, и второстепенные, постоянные и переменные, долгосрочные и конъюнктурные. Главные и постоянные национальные интересы определяются важнейшими геополитическими параметрами: местом и ролью данного государства в системе межгосударственных отношений, его престижем и относительной военной мощью, способностью отстаивать свой суверенитет и гарантировать безопасность своих союзников и т.д. Второстепенные и переменные интересы носят производный от первых характер. Изменяясь в зависимости от внешнеполитических факторов, они могут служить предметом торга при реализации главных и постоянных интересов государства. Естественно, государство не может обеспечить реализацию всех целей в полном объеме, В большинстве случаев это связано с трудными переговорами или торгами с другими государствами. Зачастую основополагающие национальные интересы, связанные с безопасностью и самосохранением государства, невозможно реализовать в одиночку, без союзов и коалиций с другими государствами.

4. НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРА