Организация местной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ростовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации

Контрольная работа

Дисциплина: Муниципальное право

Битюцких Максим Вячеславович

старший лейтенант полиции

Ростов-на-Дону 2019

Содержание

1. Понятие и виды органов местного самоуправления. Модели организации местной власти

2. Структура органов местного самоуправления

3. Задача

Список используемых источников

1. Понятие и виды органов местного самоуправления. Модели организации местной власти

Согласно Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. (ст. 130) местное самоуправление в Российской федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Она проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований.

Определение конституционного термина «орган местного самоуправления» (ст. ст. 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ) дано в глоссарии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 01.05.2019 № 87-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Российская газета. 2019. № 98.: «Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти».

Это определение устанавливает следующие критерии отнесения органов власти к органам местного самоуправления:

- наличие полномочий на решение вопросов местного значения;

- отсутствие прав и обязанностей, свидетельствующих о вхождении в систему органов государственной власти.

Термин «выборные» предусматривает, что речь идет об органах, получивших свои полномочия в результате выборов, т.е. исходя из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. ст. 3 - 7) Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 27.12.2018 № 550-ФЗ) //Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2018. № 53 (часть I). Ст. 8476..

Существуют коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления.

Это подтвердил и Конституционный Суд РФ, указавший, что «должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления» Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 года № 92-О «В принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказано, поскольку доводы заявителя фактически сводятся к утверждению о противоречии между статьями 1 и 16 Закона при определении органа местного самоуправления, а конкретизация данного понятия - прерогатива законодателя». // Система Консультант Плюс..

В Конституции Российской Федерации (ст. 12) определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 130 подчеркивается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ряд федеральных законов, принятых в 2014-2015 гг., закрепляют альтернативные способы формирования органов муниципальной власти, что позволяет выделить несколько моделей устройства публично-властных отношений на местах Газизова Л.И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика //Власть. 2016. № 9. С. 104-109.. Они различаются по способу формирования представительного органа (через прямые выборы, опосредованные выборы) и по способу назначения высших должностных лиц - главы муниципального образования и главы администрации (выборы или контракт). В каждом из сочетаний мы можем наблюдать разную степень участия населения в формировании органов власти. В регионах России реализуются 4 модели муниципальной власти (рис. 1-4).

В случае модели 1 (рис. 1)представительный орган - Совет депутатов избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), при этом председатель представительного органа избирается из своего состава. Глава муниципального образования избирается путем всеобщего равного тайного голосования, не входит в состав представительного органа, сосредоточивает в своих руках основные представительские и административные функции, являясь его высшим должностным лицом и главой администрации. Основные преимущества данной модели заключаются в широких возможностях для населения участвовать в формировании органов муниципальной власти и высших должностных лиц.

Рис. 1. Модель 1. «Выборный глава - выборный совет»

В настоящее время система прямых выборов глав муниципальных образований представлена в 50% российских муниципалитетов. Однако в связи с принятием федерального закона № 136-ФЗ Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»« (в ред. ФЗ от 03.02.2015 № 8-ФЗ) //Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770; 2015. № 6. Ст. 886., предусматривающего изменения в способе формирования представительного органа власти и главы муниципального образования, а также федерального закона № 8-ФЗ Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»« //Собрание законодательства РФ. 2015. № 6. Ст. 886., допускающего назначение главы МО по результатам конкурса, использование данной модели в российских регионах сокращается. Как отмечает Е.С.Шугрина, изменения в разных регионах вступят в силу в 2015-2020 гг. после истечения сроков полномочий ранее избранных должностных лиц местного самоуправления Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. //Актуальные вопросы российского права. 2015. № 12. С. 42.. Отказываясь от этой модели, региональные элиты минимизируют возможные политические риски, используя более управляемые способы формирования органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц.

В рамках модели 2 представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений). С 2014 г. прослеживается тенденция роста в муниципальных образованиях системы делегирования, т.е. непрямых выборов в Советы депутатов. Так, если на начало 2014 г. система делегирования применялась в 15% муниципальных районов, то на 1 июня 2015 г., по данным Минюста России, такой способ формирования Совета депутатов применяется уже в 29% муниципальных районов России, а также в городских округах с внутригородским делением - Челябинске, Самаре и Махачкале Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. //Актуальные вопросы российского права. 2015. № 12. С. 42..

Рис. 2. Модель 2. «Выборный глава - контрактный глава администрации»

Глава муниципального образования избирается путем всеобщего равного тайного голосования, являясь его высшим должностным лицом. При этом в отличие от предыдущей модели исполняет роль председателя представительного органа с правом решающего голоса. Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Состав конкурсной комиссии не менее чем на 50% формируется региональной администрацией, остальную долю составляют делегаты от Совета депутатов, муниципальные служащие и эксперты. Таким образом, несмотря на сохранение выборной системы, налицо снижение роли участия граждан в формировании органов муниципальной власти и усиление позиций региональной власти в выборе главы администрации. Данная модель предоставляет возможность увеличить влияние исполнительного органа и сделать главу администрации ключевой фигурой муниципальной политики.

Представительный орган в модели 3 избирается на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), при этом глава муниципального образования избирается из состава Совета депутатов, а не посредством прямых выборов. Реальное влияние Совета депутатов и его председателя значительно снижается. Таким образом, правовых процедур (а именно прямых выборов), обеспечивающих участие граждан в местной политике, в рамках данной модели становится существенно меньше. Система прямых выборов сохраняется лишь для представительного органа муниципального образования, который впоследствии из своего состава выбирает главу муниципалитета. В муниципальных районах Совет депутатов может не избираться напрямую, а формироваться из депутатов представительных органов сельских поселений.

Рис. 3. Модель 3. «Контрактный глава администрации - лояльные глава муниципального образования и Совет депутатов»

Глава администрации муниципального образования назначается по контракту по итогам конкурсных процедур. Данная модель, усиливая исполнительную власть и персонифицируя ее в главе администрации, предоставляет широкие возможности региональной власти для регулирования внутримуниципальных процессов.

В последний год в России наблюдается тенденция стремительного перехода на данную модель. Федеральные законы 136-ФЗ и № 8-ФЗ создали правовую основу для замены прямых выборов глав муниципальных образований на выборы из состава Совета депутатов. «По данным Минюста России, на 5 декабря 2014 г. по законам 36 субъектов Федерации (46%) предусмотрено избрание главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа… и только в 10 субъектах Федерации (12%) глава избирается на всеобщих выборах» Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности. //Журнал российского права. 2015.. № 9. С. 149..

Самая новая модель организации муниципальной власти появилась в российском законодательстве в феврале 2015 г. после принятия федерального закона № 8-ФЗ (рис. 4). При данной конфигурации представительный орган избирается путем всеобщего равного тайного голосования на муниципальных выборах (в муниципальных районах может формироваться из глав поселений и депутатов представительных органов поселений), а его председатель избирается из своего состава.

местное самоуправление власть

Рис. 4. Модель 4. «Глава муниципального образования = глава администрации - выборный совет»

Глава муниципального образования в отличие от предыдущих моделей назначается по итогам конкурсных процедур либо сельским сходом (в сельских поселениях численностью до 300 чел.) и в случае избрания из Совета депутатов покидает его. Он также совмещает функции главы администрации муниципального образования. Основным отличительным моментом данной модели стала концентрация властных полномочий у назначаемого по итогам конкурса, а не избираемого главы муниципального образования, являющегося также главой администрации. Данная модель, снимая возможные напряжения между двумя властными позициями главы администрации и главы муниципалитета, еще более усиливает доминирование исполнительной власти Газизова Л.И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика //Власть. 2016. № 9. С. 104-109..

В настоящее время модель находит все большее распространение в регионах России. Так, например, все муниципальные районы республик Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия; Волгоградской, Ивановской, Ленинградской, Новгородской, Орловской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской обл. перешли на данную модель организации власти, когда представительный орган формируется путем делегирования, а глава муниципального образования избирается из числа депутатов или назначается представительным органом по результатам конкурса Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. //Актуальные вопросы российского права. 2015. № 12. С. 43..

Анализ основных моделей формирования муниципальной власти в российских регионах позволил сделать некоторые выводы относительно предпочтительности той или иной модели для развития публично-властных отношений на местах. Модели, накладываясь на местные и исторические традиции, могут либо способствовать, либо противодействовать развитию гражданского участия, а следовательно и территории. Субъектам федерации предоставлена возможность выбора соответствующей модели организации муниципальной власти.

Как отмечалось выше, в настоящее время регионы минимизируют участие населения при формировании органов муниципальной власти и ее высших должностных лиц, заменяя его системой делегирования и механизмом назначения по результатам конкурса при непосредственном участии региональной власти. С одной стороны, в современных условиях, когда необходима мобилизация и консолидация всех уровней власти, такие меры действительно способствуют интеграции политического пространства, снижают общественно-политические риски, повышают прогнозируемость протекания общественных процессов. С другой стороны, такой подход вступает в противоречие с основным законом страны - Конституцией РФ, где в ст. 32 закрепляется право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. И для сохранения этого права Конституционный суд РФ признал возможным формирование районного Совета депутатов из депутатов и глав входящих в его состав сельских поселений при условии, что они приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» //Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 4..

Региональному уровню власти, который сосредоточивает на себе функции выбора способа организации муниципальной власти, необходимо апеллировать к населению той территории, на которой будет разворачиваться конкретная модель. Унифицируя пространство внутри региона, развивая институциональную сторону местного самоуправления, можно отойти от его общественной самоорганизационной основы. И здесь важно учитывать культурные, исторические особенности, социально-демографические факторы, географические, производственные и инфраструктурные характеристики муниципалитета.

2. Структура органов местного самоуправления

В ст. 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности местного самоуправления, обеспечивающего в пределах своих полномочий решение населением вопросов местного значения. Проявлением данного принципа является закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Что следует относить к структуре органов местного самоуправления, Конституцией РФ не предусмотрено. В связи с этим, а также из-за неоднозначности самого термина «структура» возникает закономерный вопрос об определении понятия «структура органов местного самоуправления». Данный вопрос носит не только теоретический, но и практический характер и напрямую касается содержания соответствующего конституционного права населения.

Менее чем через год после принятия Конституции РФ в Конституционный Суд РФ обратилась Московская областная Дума с просьбой разъяснить, что означает термин «структура органов местного самоуправления». Конституционный Суд РФ при проверке соответствующего запроса в Определении от 16 июня 1995 г. № 67-О указал, что такое ходатайство, по сути, требует создания новых правовых норм и, исходя из основополагающего принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, Конституционный Суд РФ не может подменять законодателя при правовом регулировании местного самоуправления Определение Конституционного Суда РФ от 16.06.1995 № 67-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации» //СПС КонсультантПлюс..

Следовательно, задача определения понятия «структура органов местного самоуправления» лежит именно на законодателе в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления. На уровне федерального законодательства основным нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Всего в России было принято два таких Закона - в 1995 г. и в 2003 г.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. (Документ утратил силу). лишь дублировал положения Конституции РФ, указывая в ч. 6 ст. 14, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, не раскрывая содержания данного понятия.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) законодатель пошел дальше простого дублирования и установил в ч. 1 ст. 34, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Таким образом, законодатель понимает под структурой органов местного самоуправления перечень органов, действующих в муниципальном образовании. Об этом свидетельствует также использование в п. 1 ч. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ при упоминании структуры органов местного самоуправления термина «перечень» приводимого в скобках в качестве синонима.

По мнению Е.С. Шугриной Шугрина Е.С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Lex russica. 2013. № 2. С. 245 - 264., такой подход к раскрытию термина «структура органов местного самоуправления» посредством их перечисления полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» //Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3., согласно которой структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов. Действительно, используемое лишь дважды в Конституции РФ слово «структура» употребляется также в понятии «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Утверждаемая указом Президента РФ, данная структура представляет собой перечень федеральных органов исполнительной власти. В то же время данный перечень изложен не случайным образом, а в определенном порядке, отражающем подконтрольность федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ либо Правительству РФ. Исходя из единства используемой в Конституции РФ терминологии, стоит предположить, что и население, устанавливая структуру органов местного самоуправления, должно иметь возможность определять их взаимоотношения. И, как справедливо отмечает Н.А. Антонова, «структура как простой набор элементов, без установления их функциональной и компетенционной зависимости, перестает быть собственно действующей структурой» Антонова Н.А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия //Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции (Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10 - 13 марта 2010 г.) / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: РоЛиКС, 2010. С. 428..

Следует сказать, что не все ученые-правоведы согласились с легальным определением, предложив иное толкование понятия «структура органов местного самоуправления». Анализ их работ позволяет говорить о том, что в науке муниципального права сложилось как минимум четыре самостоятельных подхода.

Первый подход характеризуется критикой использования законодателем в ч. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ в отношении перечня органов местного самоуправления понятия «структура». Как отмечают Е.А. Холодилова и А.В.Елькина, совокупность органов, которые действуют в муниципальном образовании и взаимодействуют между собой, правильнее назвать системой, структурой же является внутренняя организация каждого отдельного органа Холодилова Е.А., Елькина А.В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти //Российская юстиция. 2015. № 8. С. 6-8..

Возможность самостоятельного определения местными органами власти своей внутренней административной структуры установлена п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) //Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. в развитие принципа организационной автономии местного самоуправления. Представляется, что и закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения, являющееся проявлением принципа самостоятельности местного самоуправления, также должно включать возможность определения внутреннего строения органов местного самоуправления. Однако неверным будет сведение указанного конституционного права исключительно к данной возможности.

Исходя из определения структуры как совокупности внутренних элементов объекта, И.В. Выдрин полагает, что конституционное и текущее законодательство должно закреплять право местных сообществ самостоятельно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления (состоящую, например, из представительного и исполнительного органов, главы муниципального образования) Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. Екатеринбург, 1998. С. 67.. Таким образом, без внесения изменений в действующую Конституцию РФ определение понятия «структура органов местного самоуправления» только как внутреннего устройства органов местного самоуправления необоснованно сужает содержание права населения, закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.

Авторы рассматриваемого подхода, признавая, что структура органа управления зависит от системы органов управления, все же непосредственно не включают структуру органов местного самоуправления в систему органов местного самоуправления, в чем и заключается отличие второго подхода. Как отмечает И.В. Бабичев, структуру органов местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых - наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения, составленных в соответствии с некоторыми правилами, и их взаимоотношения (т.е. структура - это не совсем перечень). В свою очередь, система органов местного самоуправления помимо их структуры включает системообразующий фактор, которым является цель системы Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2014. С. 183..

Несомненным достоинством данного подхода по сравнению с определением, закрепленным в ч. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, является включение в структуру также взаимоотношений органов местного самоуправления. Однако неясна необходимость дополнительного выделения системы органов местного самоуправления, отличающейся от структуры наличием цели. Не до конца остается ясным, кто именно вправе формировать цель системы - имеется ли подобное право у населения, либо его возможности исчерпываются закреплением перечня органов местного самоуправления и взаимоотношений между ними? Исходя из того, что население является субъектом конституционного права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, оно обладает собственным интересом при реализации данного права. В качестве примера можно обозначить интерес населения в наиболее эффективном решении органами местного самоуправления вопросов местного значения. Именно этой цели и призвана служить формируемая структура органов местного самоуправления.

Следует отметить, что Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» отдельно называл структуру и систему органов местного самоуправления. В действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятие «система органов местного самоуправления» не используется. В связи с этим полагаем нецелесообразным в настоящее время введение дополнительного понятия «система органов местного самоуправления», содержание которого в полной мере может охватываться понятием «структура органов местного самоуправления».

Следующим двум подходам свойственно понимание структуры органов местного самоуправления одновременно в нескольких значениях. Исследуя данный вопрос, Т.Е. Беджанова выделяет подход, в соответствии с которым термин «структура органов местного самоуправления» следует рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле - это система, имеющая самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления Беджанова Т.Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики (на примере Республики Дагестан) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 68-71..

К.Ф. Шеремет и И.И. Овчинников в узком смысле под структурой органов местного самоуправления также понимают систему органов местного самоуправления, имеющих самостоятельный статус, образующую конкретную организационную модель самоуправления, через которую на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле анализируемое понятие охватывает и внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом, т.е. органы, имеющие производный статус (подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления) Газизова Л.И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика //Власть. 2016. № 9. С. 104-109.. Учитывая, что сам термин «структура» является многозначным, подобный подход, заявляющий о двойственности определения «структура органов местного самоуправления», является закономерным.

Можно сказать, что данное определение аналогично первому из рассмотренных в настоящей статье подходов, поскольку совокупность органов местного самоуправления, действующих в муниципальном образовании, именуется системой органов местного самоуправления. Однако термины «система» и «структура» не разграничиваются авторами в полной мере, и поэтому подобная система органов одновременно рассматривается в качестве структуры органов местного самоуправления в узком смысле. Следовательно, отсутствует необходимость внесения изменений в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ч. 1 ст. 34 Закона № 131-ФЗ и дополнительного введения термина «система органов местного самоуправления».

Достаточно близким к предыдущему является четвертый подход, согласно которому вместо понимания структуры органов местного самоуправления в узком и широком смысле необходимо выделять внутреннюю и внешнюю структуру органов местного самоуправления. Н.С. Бондарь к внешней структуре органов местного самоуправления относит определение видов органов местного самоуправления, их наименование, взаимоотношения между ними, распределение компетенции. Внутренней структурой органов местного самоуправления является внутреннее устройство соответствующих органов Муниципальное право Российской Федерации /Под ред. проф. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014. С. 329 - 330.. Использование в данном подходе терминов «внешняя» и «внутренняя структура» отражает содержание обозначаемых понятий и соотносится с уже упомянутыми положениями п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающими «внутреннюю административную структуру местных органов власти». Кроме того, Н.С. Бондарь относит к структуре органов местного самоуправления также наименование органов местного самоуправления и распределение компетенции между ними, что в значительной степени увеличивает содержание соответствующего конституционного права населения.

Анализ подходов к определению понятия «структура органов местного самоуправления» позволяет сказать, что основным различием между ними выступает проблема соотношения терминов «структура» и «система». Представляется, что поскольку оба этих термина широко употребляются в Конституции РФ и законодательстве применительно к органам публичной власти, то вопрос об их толковании является общеметодологическим. Используемый в понятии «структура федеральных органов исполнительной власти» термин «структура» не должен концептуально отличаться от используемого в понятии «структура органов местного самоуправления». Напротив, термин «система» в понятии «система органов государственной власти» не должен означать то же, что и термин «структура» в понятии «структура органов местного самоуправления».

Другой особенностью рассмотренных подходов является включение в понятие «структура органов местного самоуправления» различных элементов, помимо непосредственно перечня органов местного самоуправления. Полагаем, что данный вопрос должен быть решен не с позиции общефилософского взгляда на понятие «структура», а с точки зрения муниципального права, с учетом интересов и возможностей населения как субъекта права, закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Раскрытие содержания понятия «структура органов местного самоуправления» позволит определить пределы самостоятельности местных сообществ при реализации соответствующего конституционного права, что не только сделает данное право более понятным для правоприменителя, но также будет служить предотвращением произвольного вмешательства законодателя в организационную самостоятельность местного самоуправления.

3. Задача

На первой сессии городского совета, состоявшего из 17 депутатов, было принято решение: образовать пять постоянных комиссий. Для того чтобы состав комиссий не был малочисленным, депутаты решили, что каждый из них может быть членом сразу нескольких (возможно, всех) комиссий. В целях повышения профессионализма и компетентности в работе постоянных комиссий в их состав были включены также по одному представителю от соответствующих структурных подразделений городской администрации. На этой же сессии была создана комиссия по проверке заявлений группы избирателей о фактах коррупции некоторых руководителей муниципальных предприятий. Охарактеризуйте принятые городским советом решения с точки зрения соответствия их законодательству.

Решение:

В Конституции и действующем законодательстве определены принципы, на базе которых должна строиться система органов местного самоуправления. Следует осветить следующие принципы: законность; взаимодействие с органами государственной власти; организационное обособление органов местного самоуправления; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, самостоятельное определение и разграничение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления на основе законодательства субъектов РФ; соответствие финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочия; коллегиальность и единоначалие деятельности органов местного самоуправления; гласность в деятельности местного самоуправления и др.

В соответствии с ч. 3 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

С точки зрения соответствию законодательства решение городского совета не верны, а именно:

- данный количественный состав депутатов - 17, не позволяет создать пять комиссий;

- каждый из депутатов не может быть членом любого числа постоянных комиссий;

- постоянные комиссии образуются из числа депутатов;

- выявление фактов коррупции не входит в полномочия городского совета. Это деятельность правоохранительных органов.

Список используемых источников

1. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) //Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

3. Федеральный закон от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»« //Собрание законодательства РФ. 2015. № 6. Ст. 886.

4. Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»« (в ред. ФЗ от 03.02.2015 № 8-ФЗ) //Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770; 2015. № 6. Ст. 886.

5. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 01.05.2019 № 87-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Российская газета. 2019. № 98.

6. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 27.12.2018 № 550-ФЗ) //Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2018. № 53 (часть I). Ст. 8476.

7. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. (Документ утратил силу).

8. Антонова Н.А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия //Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции (Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10 - 13 марта 2010 г.) / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: РоЛиКС, 2010. С. 428.

9. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2014. С. 183.

10. Беджанова Т.Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики (на примере Республики Дагестан) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 68-71.

11. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности. //Журнал российского права. 2015.. № 9. С. 149-161.

12. Газизова Л.И. Модели организации муниципальной власти в современной России: правовые основы и региональная практика //Власть. 2016. №9. С. 104-109.

13. Кокотов А.Н. О системе и структуре органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 3. С. 3 - 7.

14. Мильшин Ю.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. - М.: Дашков и К, 2015.

15. Муниципальное право Российской Федерации /Под ред. проф. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014.

16. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового. - М.: Юриспруденция, 2015.

17. Холодилова Е.А., Елькина А.В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти //Российская юстиция. 2015. № 8. С. 6-8.

18. Шугрина Е.С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Lex russica. 2013. № 2. С. 245 - 264.

19. Шугрина Е.С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления. //Актуальные вопросы российского права. 2015. № 12. С. 41-51.

20. Явкин С.С. Понятие и сущность структуры органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 12. С. 24 - 28.

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» //Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 4.

22. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» //Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.

23. Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 года № 92-О «В принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказано, поскольку доводы заявителя фактически сводятся к утверждению о противоречии между статьями 1 и 16 Закона при определении органа местного самоуправления, а конкретизация данного понятия - прерогатива законодателя». // Система Консультант Плюс.

24. Определение Конституционного Суда РФ от 16.06.1995 № 67-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации» //СПС КонсультантПлюс.

Размещено на Allbest.ru