Правовое обеспечение науки и образования: прошлое, настоящее, будущее

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое обеспечение науки и образования: прошлое, настоящее, будущее

Голоскоков Л.В.

д.ю.н., доцент, зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин, Московская академия Следственного комитета РФ

правовой наука образование советский

Проблемы правового обеспечения науки и образования мы рассмотрим с позиций широкого философского подхода, а также путём сравнения с некоторыми реалиями нашего научного и образовательного прошлого.

В сфере образования за длительный период Минвуз СССР создал всего 263 документа, которые регулировали правоотношения в сфере образования. Министерства образования России, которые за 28 лет имели разные названия, произвели на свет 25519 документов, что на два порядка больше документов советского периода. Одних только форм в России создано 1232, что почти в 5 раз больше числа всех нормативных правовых актов СССР в сфере образования. Советское образование позволило запустить первый спутник, первого космонавта и поддерживать относительный паритет в науке, технике, военных технологиях с экономическим гигантом - США. В то время регулирование деятельности вузов осуществлялось минимальным количеством норм права всякого рода, среди которых абсолютно преобладали нормативные правовые акты низкого уровня, а не законы, и это означает, что качество образования было очень высоким, а правовое регулирование сферы образования было более чем эффективным: мало норм права, форм и отчётов, но грандиозные успехи в развитии промышленности, освоении космоса, атома и т.п.

В регионах России за весь российский период региональными министерствами образования и науки, как нам удалось приблизительно оценить с помощью СПС Консультант Плюс, создано более 32 тыс. документов, а всего федеральных и региональных документов в сфере образования и науки создано около 58 тыс. документов. Наука и образование России захлебнулись в море нормативных правовых актов, документов, форм и отчётов, которые нужно представлять во всё новых и новых формах. Формы породили колоссальный пласт отчётности, которая начинает по количеству затрачиваемых на её создание ресурсов времени и усилий превышать время и усилия, которые идут на образовательный и научный процесс, и это означает, что планы тех, кто затеял данный процесс, успешно осуществляются: развитие науки тормозится, уровень образования падает, численность аспирантов, докторантов, профессуры уменьшается; найти даже простого доцента на вакантную должность вуза стало сложным делом, не говоря уже о докторах и профессорах.

В сфере науки и образования сверху начат и успешно продолжается мощный имитационный процесс: по задумкам эффективных менеджеров, действующих в этой сфере, цифра должна вытеснить сущность работы и конечный результат, и это уже почти произошло. Доказывается этот тезис элементарно: представим на минуту, что будет, если завтра исчезнет сайт E-library вместе со всей её информацией: публикации, РИНЦ, индекс Хирша и прочее. Что останется? Ничего не останется. В вузовской среде начнётся смятение: ректора не будут знать, кому платить за высокий индекс Хирша и количество публикаций, потеряются всякие ориентиры, кто и какой вклад внёс в науку и внёс ли вообще, ведь чаще всего кроме количества статей и индекса Хирша в реальности нет ничего. Операция, равнозначная выключению Солнца - не будет видно ничего. В значительной мере такое будет обеспечено тем, что фундаментальных работ, которые бы внесли в науку нечто существенное, позитивное, да ещё воплощённое в практику в области гуманитарных наук, особенно, права и экономики - почти нет.

Как мы видим, запредельная формализация и правовое регулирование научного, образовательного и вообще творческого процесса уже привели к усмирению науки и образования в соответствии с представлениями генераторов идей либерального проекта.

К чему это привело, каким образом собираются решать в будущем некоторые актуальные проблемы в стране и регионах, интересно рассмотреть на примере Республики Тыва, потому что она имеет некоторое особое положение - это самый бедный регион. Научное обеспечение процесса управления в республике собирается дать НИИ Республики Тыва.

На официальном портале Республики Тыва размещена информация о впечатлениях от выступления Главы Республики Тыва Шолбана Кара-оола, состоявшегося 26 февраля 2019 г. Более чем интересным нам показалось впечатление от этого выступления Кара-кыс Аракчаа, директора ГБОУ «Научно-исследовательский институт медико-социальных проблем и управления Республики Тыва», и поэтому мы процитируем его полностью:

«Президент поручил к 2024 году снизить бедность в два раза. Очень сложная задача, если учесть, что до этого на точно такой же результат у нас ушло более 15 лет. Поэтому я согласна с Главой республики, что к решению проблемы надо подходить научно.

Надо понять, в чём первопричины хронической бедности в Туве.

Например, очень помогло бы составление этнопсихологического портрета нашей бедности. Чем больше будем знать, тем больше шансов влиять на сознание человека таким образом, чтобы он сам захотел выйти из состояния бедности, стать предпринимателем.

Конечно, проблему необходимо изучать со всех сторон. Нужна исследовательская группа, в которую входили бы экономисты, математики, социологи. Эта группа должна разобраться, что есть бедность в России, как её оценивать в целом и по регионам. Здесь унификация и обобщение, на мой взгляд, недопустимы - как в критериях, так и в последующих мерах.

Вот Туву назвали самой бедной. Но я хорошо помню, как в 2013 году ВЦИОМ делал опрос по России, кто самый счастливый? И в этом рейтинге мы были на первом месте.

Если б мы были недовольны своим уровнем жизни, то вряд ли ощущали себя счастливыми. Так что вопрос методологии расчета актуален и, думаю, учёные с удовольствием бы занялись этой проблемой».

Вот так думает директор Научно-исследовательского института. А что ему остаётся делать?

Разберёмся с тезисами директора НИИ, который призван выдавать рекомендации властям региона по вопросам медико-социальных проблем и управления.

Итак, в чём первопричины хронической бедности в Туве? Не нужно быть директором НИИ и проводить сложные исследования, чтобы с ходу дать ответы на этот вопрос. Первая причина в том, что бедность охватила всю страну, а не только один регион. Четверть века идёт вывоз капитала из страны, и на эту цель трудится весь народ, так почему он должен быть в таком случае богатым? Цель задана сверху, народ не возражает, поэтому стенания о том, что какой-то отдельный регион бедный - неуместны.

Ряд других причин по Республике Тыва общеизвестен и не нуждается в их обнаружении научными методами: отсутствие промышленности, безработица, наркотизация, преступность, низкий уровень образования, коррупция местной власти, тотальное воровство, отсутствие перспектив и прочее.

Причина, связанная с наукой. Министерство науки в Тыве есть, а науки почти нет. На 21 сентября 2019 года имеется в наличии 176 нормативных правовых актов, изданных Министерством образования и науки Республики Тыва По данным СПС КонсультантПлюс.. Для сравнения, Академия наук СССР и Государственный комитет по науке и технике СССР имели на момент окончания существования СССР всего 70 документов, и при этом в области науки СССР имел феноменальную эффективность, поскольку сохранял относительный научный паритет с США. При этом размеры Республики Тыва по сравнению с размерами, численностью населения и научным потенциалом СССР разнятся на несколько порядков, они просто несравнимы, но именно в отношении количества нормативных правовых актов и документов по обеспечению науки и образования Республика Тыва превзошла СССР в разы. Иначе говоря, все усилия науки республики за три десятка лет ушли в сочинение бумаг, а в это время сама наука постепенно исчезала. Правовое обеспечение науки и образования в Республике Тыва находится на недосягаемом для СССР «высоком» (в плане количества бумаг) уровне, а качество и содержание науки упало практически до нуля.

Из впечатлений директора НИИ почти вытекает недосказанное: мы счастливы именно потому, что являемся самыми бедными, но тогда и вывод отсюда вытекает простейший - если и другие регионы станут бедными, то они тоже будут счастливыми, как Республика Тыва. Похоже, этот вывод взят на вооружение и практически реализуется во всех регионах, поскольку статистика свидетельствует об уменьшении доходов населения уже более 5 лет подряд.

Цифры, описывающие достижения науки и образования в более успешных регионах, будут значительно больше, чем в Республике Тыва, но сути дела это не меняет, так как тенденция движения науки и образования направлена на спад во всех регионах и в стране в целом. Поэтому Тыву мы взяли лишь для наиболее яркой иллюстрации общего тренда, итогом которого может стать наступление всеобщего счастья во всех регионах.

Что задаёт направление такой тенденции? Мы полагаем, что это заданная сверху установка, а её реализация происходит разными способами, в числе которых правовое обеспечение такого процесса является наиболее эффективным. Именно с этих позиций рассмотрим новейший важный документ - «Доктрину энергетической безопасности Российской Федерации» Указ Президента РФ от 13.05.2019 N 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» // КонсультантПлюс.. Одновременно будем рассматривать данную доктрину с позиции правового обеспечения науки и обратного процесса - как наука обеспечивает развитие страны в важнейших стратегических направлениях.

С позиции правового обеспечения науки Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, являющаяся правовым документом, выглядит совсем слабо - в ней всего три раза даются общие ссылки на науку, но о том, что наука должна искать новые пути развития атомной и термоядерной энергетики, новые источники энергии в Доктрине ничего нет, в то время как именно крупнейшие энергетические компании страны должны бы озаботиться финансированием науки как для собственного ускоренного и инновационного развития, то есть, не связанного с нефтью и газом, так и для развития всей страны. Почему-то ректор ведущего университета Саудовской Аравии (King Abdulaziz University, примерно 200-е место в рейтинге, миссия которого обозначена как «Ответственность сообщества: развитие знаний, научные исследования, инновации и предпринимательство»), профессор физической химии Абдулрахман Обайд аль Юби в своей речи пять раз обращается к интернациональной аудитории университета со словами «Дорогие братья и коллеги!» и кончает речь так: «В конце концов, никто из нас не может согласиться на меньшее, чем стремление к звездам» Сайт Университета им. короля Абдулазиза. His Excellency KAU President Speech at the Fifth Total Quality Meeting held on Saturday, 20/04/1429 H. - https://university-president.kau.edu.sa/Pages-Quality-Meeting.aspx. Ведущая нефтяная держава, у которой в отличие от России, ничего, кроме нефти нет, собирается тянуться к звёздам, что означает в переводе с метафорического языка на язык научный - открывать и внедрять новые технологии, а Россия в своей доктрине обеспокоена наличием конкуренции и слишком большими успехами конкурентов. Мы недовольны тем, что кто-то стал умнее и сильнее. Вот эти опасения. Первым в списке вызовов Доктриной названо: перемещение центра мирового экономического роста в Азиатско-Тихоокеанский регион.

Перемещение такое происходит потому, что там развивается наука, её достижения быстро внедряются, возникают новые центры производства продукции, которые и обеспечивают рост экономики, но это не наша наука и не наша экономика. Данный вызов нужно парировать развитием собственной науки и производства, а не сожалеть о том, что где-то там идёт более успешное развитие, и оно нам мешает. Для этого нужно вкладывать деньги в науку, но Россия в этом отстаёт от всех передовых и даже не очень передовых стран. Конкуренция в России де-факто минимизирована растущими монополиями, но на мировом рынке никто конкуренцию не отменял, в том числе между государствами. Мы любим заимствовать новое на Западе. В данном случае не грех позаимствовать и на Востоке лозунги миссии университета King Abdulaziz University даже без всяких изменений и начать что-то делать.

Второй вызов по версии Доктрины: замедление роста мирового спроса на энергоресурсы и изменение его структуры, в том числе вследствие замещения нефтепродуктов другими видами энергоресурсов, развития энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В этом вызове, как Россия его сформулировала для себя, она видит угрозу в том, что идёт замедление роста мирового спроса на энергоресурсы. Однако на самом деле это замечательно, потому что планета Земля и так уже не выдерживает разрушительной деятельности человека, а здесь появился хоть какой-то просвет в том, что человечество стало меньше тратить энергии, добываемой через нефть, заниматься сбережением. Это надо приветствовать, а не жаловаться, не трактовать эти факты как угрозу. Это значит, что Россия не вписывается в позитивный мировой тренд и делает упор только на свои нефть и газ, в то время как мир осваивает иные ресурсы, открываемые с помощью своей науки.

Последний в списке вызовов: увеличение доли возобновляемых источников энергии в мировом топливно-энергетическом балансе.

Снова Россия обеспокоена мировым прогрессом и своим растущим отставанием. В таком случае нужно самим увеличивать долю возобновляемых источников энергии и продавать на внешнем рынке «чистую» энергию, а не одну нефть. Ведь мы назвались энергетической державой, и доктрина у нас энергетическая, а не нефтяная или газовая.

Теперь посмотрим, какие внешнеэкономические и внешнеполитические угрозы энергетической безопасности обозначила Россия в Доктрине:

а) сокращение традиционных для Российской Федерации внешних энергетических рынков и трудности, связанные с выходом на новые энергетические рынки;

б) использование иностранными государствами договорно-правовых, международно-правовых и финансовых механизмов в целях нанесения ущерба топливно-энергетическому комплексу Российской Федерации и её экономике в целом;

в) дискриминация российских организаций топливно-энергетического комплекса на мировых энергетических рынках путем изменения международного нормативно-правового регулирования в сфере энергетики, в том числе под предлогом реализации климатической и экологической политики или диверсификации источников импорта энергоресурсов;

г) незаконный отбор экспортируемых Россией энергоресурсов при их транспортировке по территориям иностранных государств.

По пунктам «а» и «б» можно спросить авторов доктрины, а почему наши конкуренты в мире должны создавать России всякие облегчения выходов на новые энергетические рынки? Мы снова сожалеем о том, что, оказывается, есть конкуренция, а мы её не любим. Заметим, что в п. «б» Доктрины не говорится о незаконных методах противодействия, мошенничестве, но говорится о договорно-правовых, международно-правовых и финансовых механизмах, которые являются правовыми и вполне могут быть использованы самой Россией. Так почему всеми признанные механизмы конкуренты должны применять к пользе России? Конкуренты всегда действуют в своих собственных интересах. Такое впечатление, что авторы Доктрины об этом не знали и удивлены поведением наших так называемых «партнёров».

Кроме того, 21 сентября 2019 года Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев подписал Постановление «О принятии Парижского соглашения» Об участии России в Парижском соглашении по климату // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. - http://government.ru/docs/37917/. Это и есть Парижское соглашение по климату, оно принято 12 декабря 2015 года 21-й сессией Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, и Российская Федерация подписала Парижское соглашение 22 апреля 2016 года. Данная информация взята с официального сайта Правительства Российской Федерации. Значит, ещё в 2016 году Россия при принятии рассматриваемой Доктрины знала, что будет принято Постановление «О принятии Парижского соглашения», но тогда зачем в пункте «в» сетовать на дискриминацию российских организаций под предлогом реализации климатической и экологической политики? И тогда было ясно, что никакие наши «партнёры» не откажутся от своего предельно жёсткого поведения на рынке по отношению к России, ведь в 2016 году санкции против России были в самом разгаре.

Далее необходимо обратить внимание на две позиции в Доктрине, находящиеся в п. 17 и п. 21:

«17. Рисками в области энергетической безопасности, связанными с внутренними вызовами и угрозами энергетической безопасности, являются:

г) чрезмерная финансовая нагрузка на организации топливно-энергетического комплекса в результате увеличения размеров налоговых, таможенных и иных платежей».

21. Последствиями реализации угроз энергетической безопасности являются:

ж) уменьшение налоговых, таможенных и иных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации со стороны организаций топливно-энергетического комплекса».

Из содержания п. 17 и п. 21 явно просматриваются интересы топливно-энергетических российских монополий на снижение налоговой нагрузки, и это очевидный лоббистский ход, который завершается откровенным пассажем: «з) необходимость выделения дополнительных бюджетных ассигнований на ликвидацию последствий реализации угроз энергетической безопасности».

И это написано в Доктрине страны, которая недавно позиционировала себя как энергетическую мировую державу и всячески поддерживала её имидж, а теперь государство должно ещё и кормить нефтяные и газовые компании.

Из всех приведённых идей Доктрины вытекает вывод об отсутствии в ней серьёзных научных начал, а также о присутствии в ней различных лоббистских устремлений энергетического комплекса, причём явно нефтяного и газового, но не ядерного, а куда делись термоядерные разработки и прочие альтернативные источники энергии, о которых десятки лет говорили и писали как о завтрашнем спасении энергетики, вообще непонятно. Кроме того, можно констатировать, что весь энергетический комплекс страны мог бы в доктрине изложить своё видение и перспективу минимизации описанных опасностей, а затем сообща взяться финансировать науку для ускоренного развития страны в области передовых энергетических и иных технологий, которые позволили бы обогнать конкурентов и далее не думать о том, что они обгоняют нас в Азиатско-Тихоокеанском или каком-то ином регионе. Когда мы начнём обгонять всех по всем упомянутым направлениям, повод жаловаться на азиатов отпадёт, и они начнут жаловаться на нас, и такое положение будет чётко свидетельствовать, что мы на правильном пути.

Таким образом, рассмотренная Доктрина позволяет увидеть почти полное отсутствие рационального и дальновидного правового обеспечения науки, в то время как было бы логично, что самая богатая отрасль России для своего же собственного развития профинансируют науку, даст ей заказ на проработку дальних перспектив, на создание новых технологий и источников энергии. Можно констатировать и обратный процесс, который видится в том, что наука в данной доктрине и не присутствовала, следовательно, кроме интересов лоббистов в ней нечего рассматривать, поэтому это не доктрина государства и не правовой документ по своей сути (но только по форме), а использование энергетическим лобби правовой оболочки доктрины для удовлетворения своих частных и ведомственных интересов, но не государства. Впрочем, такой приём не является чем-то новым и применяется лоббистами постоянно.

В приведённом примере наиболее ярко проявляется разрыв между наукой и деятельностью государства, когда государство, подмятое под себя теми или иными лоббистами, демонстрирует полное отсутствие интереса к научным решениям проблем и использует всякие ссылки на науку лишь в качестве имитационной оболочки или соблюдения неких условностей и приличий, которые с течением времени соблюдаются всё менее и менее.

Замечательных законов, программ и проектов, сегодня много, национальных проектов было объявлено изначально двенадцать. В связи с этим вспоминается программа с синонимичным названием - «Двенадцать дел Правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики» - абсолютно выдающаяся и более чем поучительная. Почти вся она представлена в виде небольшого табличного материала, а её текстуальная часть содержит всего пять строк: «1998 год в России должен стать первым годом устойчивого (увеличение ВВП на 2 - 4%) экономического роста и отработки механизмов его государственной поддержки, стабилизации финансовой, налоговой и бюджетной систем, оживления инвестиций и ускорения структурной перестройки производства, проведения глубоких реформ в социальной сфере, упрочения позиций страны во всемирном хозяйстве».

О том, как исполнители этой программы (Чубайс, Немцов, Аксененко и другие известные лица) оживили, ускорили и упрочили в 1998 году экономический рост хорошо известно - уже в августе 1998 года было провалено всё, что можно. Мы перечислили героев программы так, как в программе и написано - без инициалов. Видимо, в январе 1998 года, когда была опубликована программа, их фамилии уже не нуждались в инициалах.

Как пишет М. Элон, «нет объективной меры для определения сущности юридических и моральных норм. Всё зависит от доброй воли и целевой установки правовой системы и от тех условий, в которых она функционирует» Элон М. Еврейское право / Под общ. ред. И.Ю. Козлихина. - СПб., 2002. - С. 171.. Поэтому после обозрения приведённых материалов в качестве вывода можно сделать следующий: в управляющем наукой и образованием высшем звене менеджеров нет доброй воли и установки на развитие, модернизацию, укрепление науки и образования, но есть лишь желание пересидеть определённое время на должностях, приносящих приличные доходы и обеспечивающих полную безответственность за совершённые деяния, к каким бы отрицательным последствиям для образования, науки и страны они ни приводили. Именно к ним были обращены начальные слова председателя Комитета по образованию и науки Государственной Думы В.А. Никонова, который 23 апреля 2019 года начал свою речь на общем собрании членов Российской академии наук (РАН) вот так: «Альберт Эйнштейн говорил, что есть только две вещи, которые бесконечны: это Вселенная и глупость. Хотя в отношении Вселенной я не уверен» Никонов В.А. Общее собрание членов Российской академии наук. Ч. 1. Время цитаты в видеофайле - 41:20. - https://scientificrussia.ru/articles/obshchee-sobranie-ran-pryamaya-translyatsiya. Кому был адресован этот пассаж, понять нетрудно, мысль о бесконечной глупости была адресована не академикам, а так называемым эффективным менеджерам, фамилии которых хорошо известны, и некоторые из них сидели в зале. В.А. Никонов, завершая своё выступление, остановился на вопросах законодательного обеспечения и сказал, что «сейчас мы считаем в комитете, что время каких-то радикальных, судьбоносных, всё меняющих реформ в системе образования и науки уже прошло. Науку и образование надо оставить в покое [аплодисменты академиков]. Вот эти кардинальные перемены, они на самом деле ни к чему хорошему не приводят» Никонов В.А. Общее собрание членов Российской академии наук. Ч. 1. Время цитаты в видеофайле - 53:20. - https://scientificrussia.ru/articles/obshchee-sobranie-ran-pryamaya-translyatsiya.

Таким образом, можно надеяться, что если Комитет по образованию и науки Государственной Думы выдержит натиск министерств, связанный с продолжением губительных реформ новыми нормами права, формами и видами отчётности, то можно будет надеяться на переход к будущему позитивному состоянию правового обеспечения науки и образования.

Размещено на Allbest.ru