Преобразование муниципальных районов Московской области в городские округа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Преобразование муниципальных районов Московской области в городские округа

В Российской Федерации в ряде субъектов проводится реформа по преобразованию муниципальных районов в городские округа. Городские округа -- особые типы муниципальных образований. Это городские поселения, которые строятся на основе городского населенного пункта и обладают полномочиями муниципального района. В Московской области преобразование районов в городские округа началось ещё в 2005 году. В рамках проведенной муниципальной реформы Химкинский, Балашихинский и Домодедовский районы преобразованы в городские округа Химки, Балашиха и Домодедово. При этом в бывшем Химкинском районе все города, посёлки городского типа и сельские населённые пункты были включены в городскую черту, а в Балашихинском и Домодедовском районе в городскую черту были включены поселки городского типа, а сельские населенные пункты были подчинены непосредственно администрации городского округа.

Преобразование муниципальных районов в округа - это целенаправленная региональная политика с 2014 года. С точки зрения руководства Московской области, городской округ позволяет мобилизовать кадровые и административные ресурсы, дает существенную экономию средств за счет оптимизации структуры управления и ликвидации дублирующих функций, а также сокращает сроки выработки и реализации управленческих решений. У муниципального образования формируются единый бюджет и единая программа социально-экономического развития территории. Снижение административных барьеров способствует повышению инвестиционной привлекательности, созданию новых рабочих мест и увеличению налогооблагаемой базы. Появляются дополнительные возможности для участия в федеральных и областных программах.

С 2014 года городскими округами уже стали 25 из 36 муниципальных районов, включая Егорьевский, Каширский, Мытищинский, Озёрский, Серебряно-Прудский, Шаховской, Красногорский, Павлово-Посадский, Люберецкий, Рузский, Луховицкий, Зарайский, Истринский, Наро-Фоминский, Талдомский, Шатурский, Ступинский, Можайский, Чеховский, Подольский муниципальные районы. В 2019 году пройдет преобразование Раменского муниципального района и оставшихся муниципальных районов в городские округа.

Преобразование формы организации местного самоуправления в Домодедово и Химках произошли более 10 лет назад. Опыт преобразования Домодедовского муниципального района в городской округ выявил высокую эффективность этой формы местного самоуправления. В Рейтинге устойчивого развития городов РФ (проводило рейтинговое агентство SGM) городской округ Домодедово занял 9 место среди городов с населением менее 250 тыс. чел. по всей РФ - 1 место. Сбалансированность численности населения, темпов экономического развития, развитой городской инфраструктуры позволили Домодедово войти в десятку лучших по развитию городов России и стать лучшим в Московской области.

Существующее на сегодняшний день двухуровневое муниципальное управление - городские и сельские поселения и район - создает довольно много препятствий для осуществления государственной политики: полномочия района и поселений не пересекаются. В соответствии с ФЗ № 131 проводилась муниципальная реформа по распределению полномочий. Новый подход рассматривает это положение как конфликт полномочий. Для государственных органов распределение полномочий поселенческих и территориальных муниципальных органов является проблемой. Преобразование позволяет выстроить понятную органам государственного управления иерархическую форму организации местной власти с четким разделением полномочий и ответственности. В городском округе создается администрация, которая подчиняется главе округа, таким образом, облегчается руководство и строится на началах администрирования. Как показывает практика, на преобразованных территориях вдвое повысилась оперативность выработки и реализации управленческих решений. То есть процесс администрирования становится более эффективным.

В этой логике региональной политики преимуществом округа является единый бюджет и единая программа социально-экономического развития территории. Объединение в городской округ дает возможность сконцентрировать финансовые средства для решения проблем населения: водоснабжения, капитального ремонта многоквартирных домов, дорог, благоустройства территории и т.д. Консолидированный бюджет позволяет эффективнее решать многие социальные вопросы и вести строительство крупных инфраструктурных объектов. Муниципальная собственность не делится между районом и поселениями, а превращается в единую собственность городского округа. С позиции управления и рационального использования это дает преимущества. Но такая централизация полностью отходит от прежнего курса на децентрализацию и развитие самостоятельности.

В результате реформирования появляются дополнительные возможности для участия в федеральных и областных программах софинансирования. Этого сейчас не могут позволить себе раздробленные поселения с маленькими бюджетами. В начале 2000-х годов местные бюджеты опустошили изъятием налогов в бюджеты более высоких уровней. Если на Западе у муниципалитета остается порядка 50% собираемых на территории налогов, то в России около 18%. Муниципалитеты при такой политике в большинстве своем дотационные. Например, ремонты дорог являются вопросом местного значения. В то же время дорожные налоги уходят в государственный бюджет, чтобы вернуться в весьма урезанном виде или не вернуться вообще.

Одним из преимуществ местного самоуправления является система представительных органов. Одновременно это является проблемой для региональных органов власти. За последние годы весьма существенно сокращены возможности представительных органов по контролю за исполнением полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами. Так же как и местное население не в состоянии влиять на муниципальную политику, ведь даже публичные слушания носят ограниченный и формальный характер. Видимо, государство убедилось в сложности и трудности обучения населения самостоятельной ответственности в решении местных вопросов.

В соответствии с ФЗ №131 в населенном пункте с населением от 100000 до 500000 человек и депутатским корпусом в 25 человек освобожденными могут быть только председатель и его заместитель. Например, в Озерском городском округе с 1996 по 2000 годы на постоянной основе работали пять депутатов. Именно тогда и благодаря этому была создана крепкая и самодостаточная нормативно-правовая база муниципального образования, которая на протяжении последующих лет лишь совершенствовалась. Сократив число освобожденных депутатов, реформа по преобразованию в городской округ создает чисто исполнительные территориальные управления. Гораздо хуже то, что данная реформа превращает представительную власть местного населения в послушных проводников политики вышестоящих органов. Эта политика может быть вполне здравая и эффективная, а может быть совершенно безумной (вспомним хотя бы хрущевский «волюнтаризм»), но деградирововшая местная представительная система будет не способна отвечать за местные вопросы и находить на местах возможности их решения, она сможет лишь выражать угодливое одобрение любого вышестоящего телодвижения. Проходили - знаем.

Одновременно сокращается количество муниципальных служащих. Если при формировании системы местного самоуправления создавалась и развивалась система муниципальной службы, то целью современной политики является сокращение муниципального аппарата, приближенного к населению. Функции управления централизуются, а небольшая экономия зарплаты муниципальных служащих подается как источник строительства школ, больниц и других социальных проектов. И кто посмеет критиковать борьбу с бюрократизмом? Вместо этого аппарата управления в регионе активно развивается сеть многофункциональных центров, где часть функций переводится в форму услуг и тем самым преобразуется деятельность чиновника. Московская область целиком покрыта сетью МФЦ: на 100% по городским округам и на 99 % по муниципальным районам. Надежда на цифровизацию и информационные технологии сродни ожиданию чуда. Но ведь государственные и муниципальные функции не сводятся к услугам. Ликвидировать 200 муниципальных должностей в Раменском районе несложно, сложно представить способность вышестоящих государственных органов к решению мелких и мельчайших проблем. Если вы желаете быстро решать проблемы и сокращать процедуры (которые сами и придумываете) и демонстрируете мощь централизации, то не забудьте бесславный провал советского бюрократизма.

Для тех, кто считает, что реформа требует жертв со стороны правовой системы, можно признать необходимым то, что упразднение муниципального района действующим федеральным законодательством не предусмотрена, и у субъектов РФ отсутствуют соответствующие полномочия. Изменить статус поселения можно только голосованием населения. Преобразование муниципального района в городской округ не обозначено среди форм преобразований муниципальных образований, предусмотренных статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ. Принимая во внимание, что частями 3.1 и 7 статьи 13 указанного федерального закона среди форм преобразования обозначены как объединение поселений с городским округом, так и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, применение данных двух форм преобразования позволяет фактически преобразовать муниципальный район в городской округ. То есть, если нельзя, но очень хочется, то можно.

В настоящее время наибольшую известность получили два варианта преобразования муниципального района в городской округ - преобразование осуществляется в два этапа и преобразование осуществляется в один этап. Преобразование муниципального района в городской округ в два этапа предполагает, во-первых, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, во-вторых, объединение иных поселений, входящих в состав муниципального района, с вновь образованным городским округом.

Возможным риском на пути создания городского округа в пределах муниципального района в два этапа является то, что после преобразования городского поселения в городской округ представительный орган городского поселения может и не принять решение об объединении с «проблемными» сельскими поселениями. Не следует исключать и отсутствие со стороны представительных органов предполагаемых к объединению поселений согласия на объединение поселений с городским округом.

При реализации данного варианта создания городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания выносится вопрос изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, а также вопрос о преобразовании поселений путем объединения с городским округом. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы поселений и муниципального района.

После проведения публичных слушаний по вопросу изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа представительные органы городского поселения и муниципального района принимают решения о назначении даты голосования по вопросу преобразования городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Второй этап создания городского округа в пределах муниципального района предполагает объединение всех входящих в состав муниципального района поселений с городским округом в порядке, предусмотренном частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающей возможность объединения поселения с городским округом при наличии согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. При этом объединенное с городским округом поселение утрачивает статус муниципального образования.

Отличительной особенностью другого варианта образования городского округа из муниципального района является объединение всех поселений, входящих в состав района, в одно новое муниципальное образование и наделение полученного муниципального образования статусом городского округа.

При реализации рассматриваемого способа началом преобразования муниципального района в городской округ является выдвижение представительным органом городского поселения инициативы о преобразовании входящих в состав муниципального района поселений в городское поселение с наделением его статусом городского округа.

Вопрос о преобразовании поселений, входящих в состав муниципального района, в городское поселение с наделением его статусом городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке выносится на публичные слушания. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы каждого из поселений. Внесенные изменения позволяют обойтись решением представительных органов. Ну а как справляться с депутатским корпусом показывает существующая практика выкручивания рук и подкупа. Вот и получается, что депутаты подчиняются не избирателям, а государственным органам.

Анализ законодательства Московской области показывает, что требования к территориальной организации местного самоуправления, понятие, виды и порядок преобразований муниципальных образований регулируется федеральным законом, в котором закреплены требования, при выполнении которых городское поселение может быть наделено статусом городского округа [1, ч.2 ст. 11]. Так же определен закрытый перечень видов преобразований, изменения в который могут вноситься только путем внесения изменения в федеральный закон [1, ст. 13]. В этом перечне отсутствует процедура, позволяющая преобразовать муниципальный район в городской округ, т.к. этим статусом могут быть наделены городские поселения, при наличии у них сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, федеральный закон прямо требует, чтобы в муниципальном районе, из которого выделяется городское поселение, преобразуемое в городской округ, была в наличии сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления муниципального района вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Необходимо сказать, что включение муниципального района в городской округ в качестве части его территории, объединение городского округа и муниципального района в новый городской округ законодательством не предусмотрено. Впрочем, если есть приказ, то закон можно изменить. Законность проходящих в Московской области изменений организации местного самоуправления подтверждена судебной практикой, в частности, апелляционным определением Верховного Суда РФ, решением Московского областного суда и другими.

Рассмотрим процесс реформирования на примере формирования городского округа Раменский в границах Раменского муниципального района. 12 ноября 2018 года глава Раменского района Андрей Кулаков выступил с предложением объединить территории городских и сельский поселений района в городской округ, а уже 14 ноября Совет депутатов Раменского района с этой инициативой согласился. Полное упразднение муниципального района планируется к 1-го января 2020 года. Для управления городским округом в структуре будут созданы администрация и Совет депутатов городского округа Раменский. Совет депутатов будет формироваться двумя путями: одна часть депутатов будет избираться по партийным спискам, а другая - по одномандатным избирательным округам, сформированным на территории городского округа Раменский. Предположительно, Совет депутатов будет состоять из 30 человек. Действующий глава прекращает свои полномочия после выборов в Совет депутатов в сентябре 2019 года. Глава городского округа будет «избираться» на основании конкурса и Решения Совета депутатов округа. Учитывая, что в конкурсной комиссии большинство будут иметь представители губернатора Московской области, то это будет фактически назначением. После выборов будут сформированы все органы власти городского округа, в том числе на местах. Вместо администраций сельских и городских поселений будут созданы муниципальные казенные учреждения (МКУ), т.е. территориальные управления. Эти учреждения и будут решать вопросы, переданные на уровень территорий. Прав у них будет мало, но зато действовать они будут на основе гарантированного финансирования.

В настоящее время консолидированный бюджет Раменского района и бюджетов 21 поселения, в том числе и города Раменское составляет 11 миллиардов рублей. Экономика Раменского района основана на главенстве промышленного производства. Поселения района очень неоднородные: наряду с богатыми большинство с очень скромными финансовыми возможностями. Полномочия муниципальных органов с/п Сафоновское или Гжельское, такие как развивать инфраструктуру, заниматься благоустройством, делать уличное освещение, ремонтировать дороги, в настоящих условиях невыполнимы. Переход к единому бюджету позволит перераспределить ресурсы и дать толчок развитию этих территорий. Уравнительный подход на начальном этапе позволит подтянуть и развить отстающие поселения. В этом заключается основная идея перехода к городским округам.

С другой стороны, недопустимо формирование городских округов, включающих в свой состав земли сельскохозяйственного назначения, лесной фонд и другие категории земель, площадь которых не сопоставима с городской территорией, т.е. недопустимо включение сельских населенных пунктов в городскую черту с ликвидацией их административного статуса.

Преобразования в Московской области имеют под собой основу в виде высокой урбанизации и промышленной развитости региона. Другие регионы, вдохновленные таким дурным примером, могут пренебречь существующими условиями. Поэтому требуется строго ограничить бюрократическую составляющую этого реформирования. Для осуществления преобразования в городской округ предлагаются следующие критерии:

1) численность постоянно проживающего населения в районе более 50 тысяч человек;

2) доля численности населения в городском поселении, являющемся административным центром района, - не менее 50% от общей численности населения района;

3) доля отгрузки продукции промышленного производства в общем объеме отгрузки продукции по району - свыше 75%.

Данные критерии разработаны исходя из того, что стать городскими округами и успешно функционировать как единое муниципальное образование могут достаточно крупные районы, тяготеющие к городскому укладу, с ярко выраженным административным центром, в котором сосредоточена большая часть населения района и основное промышленное производство.

Подводя итог можно сказать, что вся реформа приведет к тому, что в регионах начнут укрупнять районы и упразднять поселения. Переход к единообразию в системе управления, единообразию в бюджетных отношениях, в муниципальных программах на всей территории округа приводит к построению единой системы местной власти. Выстраивая одноуровневую систему МСУ по всей стране, можно ввести назначение муниципальных глав, отменив прямые выборы. Тем самым местное самоуправление становится частью государственной власти. В кратком промежутке времени региональная власть от этого выигрывает, но это не устраняет фундаментальную потребность в организации местного самоуправления.

Список литературы

муниципальный самоуправление реформа

1. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Размещено на Allbest.ru