Местное самоуправление на пути перемен (2010-2019 гг.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ НА ПУТИ ПЕРЕМЕН (2010-2019 ГГ.)

Пациорковский В.В.

д.э.н., профессор, гл.н.с. Института социально-экономических проблем народонаселения РАН

Ключевые слова: региональное развитие, местное самоуправление, благосостояние населения.

С момента принятия федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 г. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г., № 131-ФЗ. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 как в законодательстве, так и в самом местном самоуправлении произошли заметные изменения. Достаточно сказать, что в этот период в закон внесено более 50 поправок, изменений и дополнений. Там же. Список изменяющих документов. В результате закон, который в исходном виде содержал 44 статьи, в последней редакции (2019 г.) насчитывает 86 статей. В содержательном плане основной вектор изменений был направлен на встраивание местного самоуправления в иерархически организованную вертикаль власти, повышение управляемости рассматриваемой формы «осуществления народом своей власти», Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, № 131-ФЗ, от 6 октября 2003 г. Статья 1, пункт 2. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 а также на снижение расходов по ее содержанию. В основном поправки в законодательство предполагали имплантацию местного самоуправления в исторически сложившуюся систему административно-территориального устройства, имеющего многовековые корни. С учетом того, что местное самоуправление, которое имеет совершенно другие исторические корни, составляет на данный момент одну из основ конституционного строя страны, сделать это, как оказалось, довольно сложно.

На сегодняшний день 2014 г. можно считать кульминацией муниципального законотворчества. Именно тогда были приняты поправки, которые по замыслу их авторов открыли пути преобразования муниципальных структур различного типа, ввели внутригородское деление и внутригородские муниципальные образования, Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов... - http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_ LAW_ 163524/b004fed0b70d0f223e4a81f8ad6cd92af90a7e3b/#dst100013 дали новую редакцию статьи «Местные бюджеты», легализовали самообложение граждан Федеральный закон от 23.06.2014 N 165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации." - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164503/3d0cac60971a511280cbba229d9b6329c07731f7/#dst100009 и др. Все эти поправки ревизовали европейски ориентированную на децентрализацию конструкцию исходного законодательства о местном самоуправлении (131-ФЗ) в направлении его встраивания в сложившуюся в нашей стране еще во времена сосуществования орды и русских удельных княжеств традиционную вертикаль централизованного административно-территориального управления.

Как показало время, из огромного спектра законодательно допустимых муниципальных преобразований практика пошла в первую очередь по пути свертывания поселенческого уровня местного самоуправления в ходе преобразования муниципальных районов в городские округа. Возникающие в результате преобразований городские округа становятся одноуровневыми муниципальными образованиями, а входящие в них населенные пункты, часто разбросанные на огромной территории, получают статус микрорайонов центра городского округа. Другая открывшаяся возможность преобразований, которая связана с формированием двухуровневой системы местного самоуправления в городах с внутригородским делением, пока еще реализуется ограниченно. В качестве редких примеров здесь могут служить Махачкала, Самара и Уфа.

По нашим данным, на момент последней переписи населения в 2010 г. в стране насчитывалось 2343 муниципальных образования первого уровня. Из них: 518 городских округов и 1825 муниципальных района, а на начало 2016 г. при весьма незначительном общем сокращении числа муниципальных образований до 2327 их было уже 580 и 1747, соответственно. База данных «Муниципальная Россия». Авторы и правообладатели: Пациорковский В.В., Коленникова О.А., Симагин Ю.А. Номер государственной регистрации: RU 2014620760 от 27.05.2014 г.

На региональном уровне противостояние городских округов и муниципальных районов возникло с момента начала муниципальной реформы. Первопроходцами на этом пути можно считать Магаданскую, Сахалинскую и Свердловскую области. В Свердловской области, например, в 2010 г. было 73 муниципальных образования первого уровня, в том числе 68 городских округов и 5 муниципальных районов. Формирование новой системы муниципального управления осуществлялось региональной властью путем наделения большого числа городов и бывших административных районов статусом городского округа. Так в системе муниципального управления появились городские округа «Ирбит» и «Ирбитский», «Каменск-Уральский» и «Каменский». Пять административных образований были преобразованы в муниципальные районы (Байкаловский, Камышловский и др.).

В то время все эти начинания слабо соответствовали действующему федеральному законодательству. В исходной редакции 131-ФЗ: «городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района». ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Статья 2. - https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=http://www.minstroyrf.ru/upload/ iblock/ae2/ Федеральный_закон_от_6_октября_2003_г_№_131-ФЗ. «Об_общих_принципах_ организации_местного_самоуправления_в_Российской_Федерации»_doc Поэтому формирование городского округа «Город Алапаевск» понятно, а какие были основания в появлении городского округа «Алапаевский», включившего в себя множество населенных пунктов, на тот момент понять было сложно. Сходные соображения можно сформулировать и в отношении появления городских округов «Верхняя Тура» и «Верхотурский», «Ирбит» и «Ирбитский» и др. Эти основания появились только много лет спустя в 2017 г., когда были приняты поправки, определяющие городской округ как «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями». ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» от 03.04.2017 N 62-ФЗ. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc _LAW_214788/#dst100008

На данный момент процесс перехода к одноуровневой системе местного самоуправления идет в Московской области. При этом региональные власти ведут преобразования скорее по модели, использованной в Сахалинской, чем в Свердловской области. Вновь создаваемые городские округа формируются по территориальному принципу с т.н. административной территорией. На начало 2019 г. в алфавитном порядке от Балашихи до Электростали насчитывается 36 таких городских округов и 22 городских округа (от Бронниц до Электрогорска) без административной территории. В области путем слияния Балашихи и Железнодорожного (2014 г.) проведено укрупнение городских округов, а путем упразднения Коломенского района в 2017 г. и создания Коломенского городского округа появилось новое муниципальное образование с административной территорией. В январе 2018 г. региональные власти преобразовали Орехово-Зуевский район в городской округ Ликино-Дулево, а в марте 2019 г. объединили городские округа Орехово-Зуево и Ликино-Дулево в новое муниципальное образование - Орехово-Зуевский городской округ. законодательство самоуправление муниципальный округ

В последнее время произошло преобразование в городские округа Одинцовского, Серпуховского, Солнечногорского и Щелковского районов. В результате проводимых преобразований в области число муниципальных районов сократилось с 36 до 7. При этом было упразднено множество городских и сельских поселений, являющихся наиболее доступным жителям уровнем местного самоуправления. «Политика властей Московской области в сфере реорганизации местного самоуправления вызвала неоднозначную реакцию граждан и экспертов. Подан целый ряд исков по оспариванию проведенных муниципальных преобразований в суды общей юрисдикции». Эксперт КГИ Дмитрий Соснин: Укрупнение муниципалитетов создает риски для обеспечения прав граждан на местное самоуправление. - https://komitetgi.ru/news/news/4002/

При всей противоречивости положения дел в местном самоуправлении страны следует признать, что время работает в его пользу. Вряд ли правильно полагать, что законодательство и бюджетные ограничения играют в этом деле решающую роль. Сложное материальное положение широких слоев населения в муниципальных районах и в близких к ним по структуре и уровню жизни населения городских округах ставят жесткие ограничения на его социально-экономическую активность. А без сложившегося в каждом конкретном населенном пункте самостоятельного и инициативного ядра людей местное самоуправление обречено на вялотекущее существование.

Безусловно, одноуровневая система местного самоуправления в территориально огромных городских округах далека от совершенства. К примеру, площадь малого города Шатура (Московской обл.) составляет 36 км2 при населении в 32,8 тыс. чел. (2018 г.). До 2017 г. он был городским поселением в одноименном муниципальном районе. В то же время площадь городского округа Шатура, который был создан в марте 2017 г., равна 2715 км2, а его население составляет 70,5 тыс. чел. Огромная территория округа включает в себя 187 населённых пунктов, которые теперь все являются микрорайонами города Шатуры.

Зачем это сделано? Во-первых, ликвидирована сама по себе, по своей сути муниципальная система управления. Она строится на повседневной доступности населением местной власти. На расстоянии 30-70 километров сделать это в повседневном режиме достаточно сложно.

Во-вторых, вместе с тем формально муниципальное образование осталось. И этому муниципальному образованию передана в административное управление гигантская территория, которая без малого в 80 раз больше, чем сам исходный малый город. Совершенно ясно, что ресурсная обеспеченность такого муниципального образования совершенно другая, чем у муниципального образования без административной территории.

Что это такое? По своей сути это использование муниципальных образований в качестве институциональной среды капитализации возобновляемых природных ресурсов, в первую очередь водных, земельных, лесных. Это действительно чрезвычайно важный момент.

Открывающиеся возможности несут в себе две опции. Одна из них связана с территориальным развитием, повышением занятости и уровня жизни местного населения. Подобное развитие событий может быть результатом хозяйственного использования капитализации возобновляемых природных ресурсов и их последующей коммерционализации. Понятно, что это не простое, требующее огромных усилий и времени дело. Другая опция связана с организацией доступа к процессу капитализации ресурсов узкого круга лиц, выполняющих распорядительные функции и принимающих соответствующие решения. Причем, как показывает опыт, довольно часто сами местные руководители через родственников и подставных лиц являются учредителями и бенефициарами различных видов локального бизнеса.

Иными словами, в этом случае всегда надо смотреть, кто конкретно и в чьих интересах занимается капитализацией ресурсов на местах. Например, по данным СМИ у бывшего главы администрации Клинского городского округа Московской области, который сейчас находится под следствием, в числе выявленного имущества - «1699 объектов недвижимости (преимущественно земельные участки в Клинском районе) кадастровой стоимостью не менее 4,3 млрд. рублей, четыре автомобиля (Toyota Land Cruiser, Mercedes S350, Audi-А8, Audi Q5) стоимостью 9,4 млн рублей, а также 4,7 млрд. рублей как эквивалент уже отчужденного ответчиками имущества». У экс-главы Клинского района нашли незаконное имущество на 9 млрд рублей вместо первоначальных 4 млрд. - https://www.newsru.com/russia/03jun2019/postrigan.html Другой пример, в ходе прокурорской проверки было установлено, что бывший глава Серпуховского района той же области фактически является владельцем 676 объектов недвижимости в своем районе и 22 автомобилей. Генпрокуратура нашла у экс-главы Серпуховского района Шестуна имущества на 10 млрд. рублей. - https://tass.ru/proisshestviya/5999739

Здесь уместно напомнить о получивших в последние годы широком распространении изменений разрешенного вида использования земли, появлении огромного числа несанкционированных свалок, бесконечных вскрышных работах с целью создания песчаных и торфяных карьеров на арендованных землях лесного фонда, равно как и ставших нашей повседневностью санитарных вырубок леса и лесных пожарах. Везде и всегда все эти действия связаны непосредственно с решениями местных органов самоуправления.

Люди, приходя к власти, фактически приватизируют территории муниципальных округов и районов, городских и сельских поселений. При этом если местная власть бывает не заинтересована в развитии муниципального образования, то она всегда заинтересована в развитии локальной Рублевки. А местные Рублевки, какие бы бедные не были сейчас муниципальные образования, всегда и везде в полном порядке.

С учетом социального фактора можно сказать, что местная власть и благосостояние населения - основные ресурсы развития локальных территориальных структур. Прежде всего это касается сел и малых городов. К сожалению, бедные люди не могут проявлять созидательную социальную активность. Им очень трудно вносить вклад в развитие местного сообщества. Местное сообщество - замечательное явление, но для его эффективности должны быть акторы - люди, которые могут брать на себя ответственность и действовать не только словом, но и собственным рублем. А бедные люди просто не могут делать этого. Следует учитывать, что у нас бедная страна в плане благосостояния широких слоев населения. Глубинная бедность, сформировавшаяся сегодня, фактически отсутствовала в ушедшую эпоху. Малообеспеченность советского времени не может идти в какое-либо сравнение с бедностью сегодняшнего дня. Скорее это была жизнь нижних слоев среднего класса в наши дни.

В этом плане особого внимания заслуживает поддержка на местах самозанятости как одного из наиболее заметных направлений перемен в сфере трудовых отношений и на рынке труда. Самозанятость представляет собой конечный пункт эволюции наемного труда и трудовых отношений, доминировавших в индустриальную и постиндустриальную эпохи. О том, как далеко пойдет указанная эволюция, позволяет судить следующее предположение. В то время как сегодня основным регулятором трудовых отношений найма и использования рабочей силы является «Кодекс законов о труде», в конечной точке эволюции трудовых отношений их основным регулятором может стать «Гражданский кодекс». Разумеется, это очень далекая перспектива. Тем не менее, она хороший помощник для понимания происходящих перемен.

В переходный период в нашей стране (1985-2005 гг.) перемены, происходившие на рынке труда, обусловливались несколькими большими группами факторов. Среди них в первую очередь следует отметить:

- Отказ государства от всеобщей занятости или от участия в общественно полезном труде всего трудоспособного населения, от уголовного преследования за тунеядство («паразитический образ жизни») (Статья 209 УК РСФСР) и признание безработицы (закон «О занятости населения», 1991 г.).

- Отказ государства от преследования за частнопредпринимательскую деятельность и принятие законодательства, разрешающего индивидуальную трудовую деятельность (закон "Об индивидуальной трудовой деятельности", 1986 г.) и легализацию частного бизнеса (закон "О кооперации в СССР", 1988 г.). Окончательно частная предпринимательская деятельность в России с использованием наемного труда была закреплена законодательно в 1990 г. (законом РСФСР "О предприятиях и предпринимательской деятельности").

- Резкое сокращение рынка труда, обусловленное массовым закрытием предприятий и развалом колхозов, в период ваучерной приватизации (1992-1994 гг.).

- Крайне заниженная и исключительно затяжная по времени оценка труда как в бюджетном, так и в корпоративном секторах экономики, которая продолжает действовать и в настоящее время (1991-2019 гг.). Достаточно сказать, что по разным подсчетам производительность труда в нашей стране ниже от лидеров в этой сфере в 3-4 раза, а оплата труда ниже на порядок и более.

- Высокие социальные платежи в реальном секторе экономики в сфере наемного труда, которые привели к распространению серых схем в оплате труда (зарплата в конвертах).

- Появление бедности работников квалифицированного труда и пенсионеров.

- Использование исполнительной властью обманных схем повышения оплаты труда в бюджетной сфере (2012-2018 гг.) и изменении возраста выхода на пенсию (2018 г.). При этом реальная оплата труда заменяется номинальной, а реальная продолжительность жизни людей заменяется желаемой продолжительностью жизни.

- Кроме того, происходящие в настоящее время технологические изменения реализуются в направлении разукрупнения производства и перехода от массовости к индивидуализации продукции, товаров и услуг. Индикаторами таких перемен в сфере производства выступают роботизация и нарастающее предложение малой техники, а в сфере занятости - быстрое сужение рынка наемного труда.

Следствием действия всех этих факторов стало разрушение мотивации на труд, равно как и широкое распространение самозанятости. В науке это обстоятельство фиксируется следующим образом: «Сокращается сфера наемного труда, расширяется самозанятость и другие формы организации труда». Неустойчивая занятость в Российской Федерации: теория и методология выявления, оценивание и вектор сокращения / Под редакцией В.Н. Бобкова. - М.: Кнорус, 2018. - С. 9.

В этих условиях, перефразируя Эрнандо де Сото Эрнандо де Сото. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. - М.: Catallaxy, 1995. - С. 320. можно сказать, что самозанятость есть реакция широких слоев населения на отказ государства координировать и поощрять рост оплаты труда наемных работников, и создание новых рабочих мест в соответствии с изменениями, происходящими в экономике. Причем эта реакция не новая. Она имеет глубокие исторические корни в экономике.

В дореволюционной России крестьяне-единоличники, многие крестьяне-однодворцы, казаки и ремесленники в течение долгого времени количественно преобладали в народном хозяйстве страны. Как отмечалось выше, советская власть выстроила целую систему мер по борьбе с самозанятостью. Но и в советское время артельность, отходничество и шабашничество, не говоря уже о личных подсобных хозяйствах (ЛПХ), постоянно вносили свой вклад в развитие народного хозяйства на автомобильном транспорте, в строительстве, сельском хозяйстве и других отраслях экономики. Поэтому появление челноков и укрепление ЛПХ, основными агентами которых были самозанятые, сразу же с обнародованием экономических реформ (1991 г.) было подготовлено всем историческим опытом жизни нашего народа.

Вряд ли можно согласиться с тезисом, что самозанятость в качестве составной части неустойчивой занятости более широко проявляется там, «где наблюдается низкая конкурентоспособность работников. Она больше свойственна профессиональной деятельности с рутинными видами труда. Менее ей подвержены творческие виды профессионального труда». Неустойчивая занятость в Российской Федерации: теория и методология выявления, оценивание и вектор сокращения / Под редакцией В.Н. Бобкова. - М.: Кнорус, 2018. - С. 11. Во-первых, здесь первична не конкурентоспособность работников, а уровень оплаты труда. О какой конкурентоспособности можно говорить при действующем в нашей стране уровне оплаты труда в течение последних 30 лет. Во-вторых, творческие виды профессионального труда (в искусстве, литературе, науке, преподавании) по своей природе всегда тяготели и тяготеют к самозанятости.

Трудности переходного периода поставили новые задачи и открыли новые возможности перед семейными домохозяйствами. К сложившейся в индустриальном обществе функции потребительской ячейки многие из них оказались вынуждены добавить производственную функцию. Это значит, что они становятся наряду с государством и корпоративным сектором агентами экономического развития и начинают оперировать в реальном секторе экономики. В этом плане самозанятые действительно «выбирают индивидуальную, частную инициативу и предпринимательство, чтобы иметь возможность самим бороться против отсталости и нищеты». Эрнандо де Сото. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. - М.: Catallaxy, 1995. - С. 19. Формируемое сегодня налогообложение самозанятости весьма тесно увязывает ее с местным самоуправлением.

В том числе и поэтому на местное руководство ложится огромная ответственность. Справедливости ради уместно отметить, что оно бывает вполне соответствующим занимаемому положению, а бывает работает главным образом на себя. Сейчас у нас этап капиталистического накопления. Поэтому многие руководители на местах думают о себе, а не о местном развитии и уж тем более не о людях, живущих в их муниципальном образовании.

Сложившееся положение дел подталкивает к развитию территориального общественного самоуправления (ТОСов). ТОСы - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования любого типа для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, № 131-ФЗ, от 6 октября 2003 г. Статья 27. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 Ключевые слова в этом определении «самостоятельность», «своя ответственность», «инициатива», но именно в этом плане и наблюдаются заметные ограничения. В том же Шатурском городском округе на разработанное его администрацией «Положение о территориальном общественном самоуправлении» пока имеется один отклик. Зарегистрирован Устав ТОСа в д. Курьяниха, Городской округ Шатура. - http://www.shatura.ru/tos/normative-documents/ находящейся в 17 км от Шатуры. Кстати сказать, это можно считать близким соседством, а до поселка Радовицкий расстояние от окружного центра составляет 76 км.

К примеру, в Архангельской области, одной из лучших в стране по развитию ТОСов, их активистами реализовано более двух тысяч проектов. «Начиная с 2011 года, из областного и местных бюджетов на поддержку указанных проектов, которые отбираются специальной комиссией на конкурсной основе, было направлено более 140 миллионов рублей. С учетом внебюджетных источников данная сумма составила более 200 миллионов рублей». В Поморье активистами ТОС реализовано более двух тысяч проектов. - https://www.tos29.ru/news/region/45573/

В пользу населения и местного самоуправления работает и цифровизация экономики и других сторон жизни общества. Для населения в этом плане повышаются информированность и коммуникативные возможности, равно как и улучшаются условия выработки совместных инициатив и их реализации в ходе совместных действий.

Для местного самоуправления распространение цифровых технологий открывает новые возможности его интеграции как по вертикали, так и по горизонтали. Сколько бы не говорили о разделении муниципальных и государственных функций, а также механизмах передачи полномочий, государственные цифровые разработки фактически интегрируют государственное и муниципальное управление. ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 27.07.2010, №210-ФЗ. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/

Предоставление услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах и внедрение единых стандартов оказания услуг в электронной форме способствуют снижению административных барьеров и нагрузки на заявителя, повышают информационную открытость деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления. Оплачивая с мобильных телефонов счета, контролируя школьные дневники детей, записываясь на прием к врачу, миллионы людей, как и исполнителей на местах, не задумываются об особенностях разделения государственного и муниципального управления. Легко представить, где бы мы были в этом плане сейчас, если бы все это делалось только на муниципальном уровне.

Еще больше бонусов цифровизация может принести на горизонтальном уровне. Центральное направление перемен здесь связано с развитием межмуниципального сотрудничества и взаимного обмена информацией. Это, правда, потребует создания огромного числа специализированных баз данных и сервисных приложений с различным функционалом, предназначенных для использования местными сообществами и органами муниципального управления.

Размещено на Allbest.ru