О методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Академия труда и социальных отношений

НТЦ “Информтехника”- филиал ВГУП “ЦНИИ “ЦЕНТР”

О методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ

Разумовский В.А., д.т.н.,

профессор, гл.н.с.

Ключевые слова: бюджет, субъект федерации, дотации, выравнивание, методика, распределение.

Keywords: budget, subject of the federation, subsidies, alignment, technique, distribution.

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации из федерального бюджета по-прежнему остается весьма актуальной. В подтверждение несколько ссылок: число регионов-доноров за период 2006-2015 гг. сократилось с 25 до 14 (в 2001 г. их было 19) Кувшинова О. Число регионов-доноров за 10 лет сократилось почти вдвое. 5 апреля 2017. - ; в доходной части консолидированного бюджета РФ 2017 г. 48,6% приходилось на федеральный уровень (в 2006 - 66,7%); усилился рост кредитной задолженности субъектов РФ Кравченко Л.И. Реальная динамика российской экономики.

Справедливо также указывается Заключение на проект федерального закона “О внесении изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов”. 10.12.2018; Малиновская О.В. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие. - М.: КНОРУС, 2016. - С. 241- 44. на необходимость значительного увеличения доли межбюджетных трансфертов, распределяемых на прозрачной и формализованной основе. Что, по сути, означает, повышение роли финансового (в том числе, общественного) контроля.

В настоящей статье на примере Методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации Утверждена постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. №670 (в ред. 31 декабря 2017 г.). (в дальнейшем Методики) речь идет о том, насколько обоснованными (корректными) являются уже действующие формализованные методики. Как правило, подобные вопросы, по крайней мере, применительно к этой Методике не задаются. В частности, в работе Н.Б. Бурениной Буренина Н.Б. Анализ регионов-доноров и регионов-реципиентов России и в упоминавшемся учебном пособии О.В. Малиновской ее корректность сомнению не подвергается.

За рамками статьи остаются исходные данные Методики и способы их объединения (агрегирования). Замечания в первую очередь будут касаться логики и критериев, используемых при распределении дотаций.

В Методике реализуются основные позиции из ст. 131 Бюджетного Кодекса РФ Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изм. на 28.11.2018)..

1. В составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФП). Дотации из него распределяются между субъектами федерации с помощью указанной Методики;

2. Объем ФФП на очередной финансовый год определяется путем умножения объема фонда текущего финансового года на прогнозируемый в очередном году уровень инфляции (индекс потребительских цен);

3. Дотации предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности;

4. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом дотаций не может превышать уровня расчетной бюджетной обеспеченности иного субъекта федерации с учетом дотаций, который до распределения дотаций ФФП имел более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности;

5. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта федерации, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам всех субъектов РФ. С учетом структуры населения и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя;

6. В составе дотаций из ФФП могут быть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема ФФП.

Первое, на что обращаешь внимание: неясность позиции 5. С одной стороны, понятны “расчетные налоговые доходы на одного жителя субъекта федерации”. С другой стороны, они зачем-то соотносятся и почему-то не с самыми большими или маленькими доходами, а “со средними расчетными налоговыми доходами” по всем субъектам федерации. Наконец, как это соотношение налоговых доходов может учитывать “стоимость предоставления одного и того же объема услуг” в субъекте федерации?

На наш взгляд, было бы логичнее соотносить налоговые доходы напрямую со стоимостью предоставления “одного и того же объема услуг” в субъекте федерации. Такой показатель будем называть модифицированным уровнем бюджетной обеспеченности субъекта РФ.

В Методике уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ рассчитывается по формуле:

БОі = ИНПі / ИБРі, (1)

где - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций;

i - индекс субъекта, в дальнейшем принимающий значения i = ;

ИНПі, ИБРі, - индексы соответственно налогового потенциала и бюджетных расходов i-о субъекта;

/ - знак деления.

Разъясняется, что ИНПі является относительной оценкой налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ по сравнению со средним уровнем по субъектам Российской Федерации в расчете на душу населения (или в абсолютном размере). А ИБРі - такой же относительной оценкой, но только расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения.

Сразу укажем на два несоответствия: фраза, выделенная в скобках для ИНПі, отсутствует в определении ИБРі; как понимать “в абсолютном выражении”, без сопоставления со средним уровнем по субъектам Российской Федерации?

Для расчета ИНПі / ИБРі в Методике применяются следующие формулы:

ИНПі = (НПі/Ні) / (/),

ИБРі, = 0,55* + 0,1* + 0,35*,

где НПі - налоговый потенциал субъекта РФ, равный сумме прогнозов поступления доходов по разным видам налогов (рассчитываются по отдельным методикам);

Ні - численность постоянного населения субъекта РФ на конец отчетного года;

, , - коэффициенты дифференциации заработной платы, стоимости жилищно-коммунальных услуг, уровня цен в субъекте РФ (рассчитываются по отдельным методикам);

* - знак умножения.

Общий объем дотаций , где - дотация i-у субъекту РФ, определяется в Методике, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта БО, в качестве которого принимается среднее арифметическое суммы показателей БОі по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов, имеющих самое высокое значение БОі, и 10 субъектов, имеющих самое низкое значение БОі.

Если предположить, что индексы i субъектов РФ упорядочены по возрастанию значений БОі так, что

, i = , (2)

то справедлива формула

= / (I - 20) (3)

Согласно Методике дотации распределяются между субъектами РФ, для которых выполняется неравенство

- = > 0,

пропорционально отклонению .

Однако, установка, ориентированная на достижение минимального уровня (3), не согласуется с позицией 2, в которой объем ФФП на очередной финансовый год , рассчитывается без привязки к минимальному уровню БО. В результате наиболее вероятным сценарием будет выполнение неравенства

. (4)

Лишь случайное попадание в нужное значение может превратить в равенство неравенство (4).

Если объем фонда будет меньше потребных дотаций , значит, минимальный уровень бюджетной обеспеченности БО становится недостижимым для всех субъектов федерации. То есть, изначально он был определен неверно, завышен.

Когда же объем будет больше потребных дотаций , минимальный уровень бюджетной обеспеченности БО оказывается заниженным.

Обратим внимание еще на одну важную особенность. Присутствие в формуле (1) отношения средних налоговых доходов к среднему уровню расходов консолидированных бюджетов существенным образом искажает содержание “бюджетной обеспеченности субъекта РФ”.

Разъясним этот тезис на числовом примере, представленном в табл. 1.

Таблица 1

Параметры числового примера

В таблице участвуют 7 субъектов федерации, наименования которых обозначены латинскими буквами. Субъект федерации характеризуется тремя показателями (k - индекс показателя):

- налоговый потенциал НПі, - индекс субъекта, i = A, B, C, D, E, F, G, k = 1;

- величина расходов консолидированного бюджета субъекта федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг населению субъекта федерации БРі, k = 2;

- численность постоянного населения субъекта федерации Ні, k = 3.

Все показатели в таблице приводятся в условных единицах.

После проведения расчетов уровни бюджетной обеспеченности БОі для A, B, C, D, E, F, G составили соответственно: 0,93; 0,74; 0,87; 0,87; 2,42; 1,10; 1,12. методика бюджетный дотация российский субъект

Если из формулы (1) убрать отношение средних налоговых доходов к среднему уровню расходов консолидированных бюджетов, то значения (модифицированных уровней бюджетной обеспеченности субъектов МБОі, расчетные формулы для которых приводятся ниже) окажутся меньшими: 0,90; 0,71; 0,83; 0,83; 2,33; 1,06; 1,07. Вместе с тем равенство МБОі единице по определению говорит о сбалансированности доходной и расходной частей консолидированного бюджета субъекта РФ. Судя по нашему примеру, этого нельзя сказать, когда единице равен показатель БОі: консолидированный бюджет субъекта федерации остается дефицитным.

Указанные обстоятельства говорят о методологической ошибке, заложенной в Методике. Возможно, пытаясь устранить ее, авторы (сознательно или неосознанно) прибегают к двухэтапному распределению дотаций. Создание резерва в виде 10% ФФП (позиция 6) также может быть использовано для нивелирования погрешности от неправильно выбранного целевого индикатора (1).

На первом этапе объем дотаций распределяется между субъектами РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности:

= 0,85*[A*( -)**], (5)

где Т1і - объем дотаций, выделяемых субъекту федерации на первом этапе при условии, что сомножитель в квадратных скобках больше 0;

A - средний уровень налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения, рассчитанный на основе показателей прогноза консолидированного бюджета РФ, представляемых в составе материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете;

- уровень, установленный в качестве первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, принимается равным 60% (0,б в формуле 5).

На втором этапе расчетный объем дотаций распределяется между субъектами РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых с учетом дотаций, распределенных на первом уровне, не превышает уровень, установленный в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности:

= ( - )*/, (6)

= A*[- /**A]* *,

Где Т₂і - объем дотаций, выделяемых субъекту федерации на втором этапе при условии, что Д₂і > 0;

К₂ - уровень, установленный в качестве второго критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, принимается равным 100% (1 в формуле (6)).

В итоге объем дотаций, выделяемых субъекту федерации составляет

= + (7)

Предложенная в Методике процедура (5)-(7) громоздка и не убедительна, вызывает много вопросов, ответы на которые далеко не очевидны. Например, почему она реализуется в два, а не в большее количество этапов? Почему значение первого критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности, устанавливается в 60%, а в формуле (4) дополнительно появляется сомножитель 0,85? Кроме того, в Методике отсутствует формула для вычисления среднего уровня налоговых доходов А. По существу, это не позволяет проверить алгоритм расчетов. Непонятным остается сам термин “средний уровень”: средний по всем субъектам федерации или так, как он рассчитывается в формуле (3)?

Приведем альтернативную постановку задачи и метод ее решения.

Из позиции 6 следует, что распределению на формализованной основе подлежит не весь объем , а только его часть,

= 0,9*. (8)

Вместо уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта федерации БОі будем использовать показатель модифицированного уровня расчетной бюджетной обеспеченности МБОі, определяемый по формуле:

= /,

где БРі, - величина расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг всему населению субъекта федерации. То есть, это значение индекса ИБРі, умноженного на численность населения Ні и средний уровень ИБРі, по субъектам Российской Федерации.

Иными словами, МБОі по своему содержанию является аналогом показателя рентабельности. Измеряется в долях единицы (или %).

Аналогом прибыли тогда будет разность :

= - .

Она измеряется в денежных единицах. Может равняться 0 (МБОі = 1), быть большей 0 (МБОі > 1), быть меньшей 0 (МБОі < 1).

В предположении, что индексы субъектов РФ i подобно (2) упорядочены по возрастанию значений МБОі,

, i = , (9)

условие, прописанное в позиции 4, формализуется следующим образом:

, i = , (10)

где МБОі - показатель модифицированного уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта федерации после распределения дотаций,

= (+ )/. (11)

Ставятся прямая (R) и обратная (Q) задачи.

Задача R решается для определения необходимого объема дотаций, для субъектов федерации, у которых

МБОі < 1

Ее решение находится непосредственно:

= ,

= , i = , (12)

где - последний индекс субъекта РФ в упорядоченном ряду (9), для которого

< 0;

- абсолютная величина

Это означает, что в прямой задаче минимальным уровнем бюджетной обеспеченности субъекта РФ является не средний уровень (2) как в Методике, а уровень, равный 1. То есть, когда налоговые доходы субъекта федерации соответствуют его бюджетным расходам.

Задача Q заключается в распределении располагаемого объема дотаций (8).

Здесь возможны три варианта.

1. Выполнение равенства

= (13)

Решение Q описывается формулой (12).

2. Выполнение неравенства

<

В этом случае объем ФФП (по условиям существования фонда) подлежит сокращению до размеров, определяемых формулой (13). И далее действуем согласно формуле (12).

3. Типовая ситуация, когда

>

Задача Q формулируется как оптимизационная. В качестве целевой функции в ней выступает максимум средневзвешенной суммы дотаций :

max ,

где - весовой коэффициент, измеряемый в долях ед.;

= / (14)

Построенный таким образом весовой коэффициент не является истиной в последней инстанции. Вместе с тем при прочих равных условиях он будет способствовать получению большего размера дотаций субъектом федерации, у которого большая численность населения. Что, на наш взгляд, согласуется с п. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации. Хотя здесь не исключаются и другие подходы, например численность в формуле (14) меняется на добавленную стоимость, создаваемую субъектом РФ.

Решениям задачи являются искомые значения дотаций .

В состав области допустимых решений Q включаются ограничения (10), (11) для i = . А также следующие:

,

0, i = ,

Обозначим решения задачи через . Тогда дотации, распределяемые между субъектами федерации, составят следующий ряд:

 = , i = , = 0, i =

Сформулированная задача Q является задачей линейного программирования Леонова Н.Л. Задачи линейного программирования и методы их решения: учебно-методическое пособие / ВШТЭ СПбГУПТД. - СПб., 2017.. Она решается в автоматизированном режиме с помощью стандартного программного обеспечения.

Проиллюстрируем ее постановку и решение с помощью табл. 1.

Объем распределяемых дотаций составляет 65 (усл. ед.).

В табл. 2 субъекты федерации упорядочены в соответствии с правилом (9).

Таблица 2

Упорядоченный ряд субъектов Федерации

Анализ и обработка данных таблиц 1 и 2 позволили определить значения: = 4, = 0,17 = 0,25, = 0,25, = 0,18, а также сформулировать постановку задачи Q:

max(0,17* + 0,25* + 0,25* + 0,18*

0, 0, 0, 0,

+++ 65,

(30 +)/60 (50 +)/70 (80 +)/95 (90 +)/100 1.

Решения задачи, найденные с помощью надстройки EXCEL “Поиск решения” Ларсен Р.У. Инженерные расчеты в EXCEL / Пер. с англ. - М.: Издательский дом “Вильямс”, 2002. - С. 231-238., (значение целевой функции 13,95) составили:

= 20; = 20; = 15; = 10.

С учетом дотаций (табл. 3) изменились данные табл. 2.

Для того, чтобы смягчить ситуацию в субъекте С, воспользуемся резервом ФФП (8), который в примере составляет 7,2 усл. ед.. С учетом этой суммы: = 27,2; = 0,95.

Окончательное решение распределительной задачи:

= 10; = 20; = 27,2; = 15; , , = 0

Таблица 3

Модифицированный уровень бюджетной обеспеченности субъектов Федерации

В заключение отметим, что в Методике дотации распределяются на три года: очередной финансовый год, первый и второй год планового периода. Такая возможность может быть реализована и в случае с моделью Q. В наиболее простом варианте модель строится для каждого года. Их решения последовательно увязываются.

В Методике при распределении дотаций также учитывается объем дотаций, выделяемых субъекту Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете. В модели Q их учет может быть сделан без особого труда посредством введения дополнительных ограничений в область ее допустимых решений.

Размещено на allbest.ru

...