Основні досягнення та проблемні аспекти впровадження реформи місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://allbest.ru

Національний університет «Одеська юридична академія»

Факультет психології, політології та соціології

Кафедра політичних теорій

«Основні досягнення та проблемні аспекти впровадження реформи місцевого самоврядування в Україні»

Виконав: Горіна Ю.В.,

студентка І курсу магістратури

Децентралізація влади як складова державної політики регіонального розвитку є однією з визначальних у порядку денному реформ в Україні. Вона створила підґрунтя для укорінення кардинальних інституційних перетворень, підвищення якості життя громадян та має велике значення для продовження секторальних реформ. Завдяки створенню нової системи розподілу владних повноважень між центральними та місцевими органами влади в Україні сьогодні фактично формується нова система взаємовідносин між різними гілками влади та новий баланс стримувань і противаг.

Напрямки: зміна якості управління територіями, покращення якості життя членів громад, внесок децентралізації у зміцнення країни, зміна сприйняття України у світі, вплив на реформи в інших сферах.

Критерії: відповідність запланованого очікуваному; швидкість прийняття рішень; наявність економії коштів; кумулятивний позитивний ефект та підґрунтя для змін в інших сферах; наближення влади до громадян та збільшення рівня довіри до влади.

У попередні роки система управління в Україні вже розвивалася у напрямку посилення контролю владної вертикалі над регіонами. Тим не менш, це не підвищило ефективність управління та не убезпечило від «феодалізації» регіонів. Централізоване управління не створило умов і для подолання в окремих областях сепаратистських настроїв серед певної частини населення та місцевих еліт. Таким чином, система із домінуючим Центром та залежними фінансово й організаційно регіонами не сприяла вирішенню жодної з існуючих в Україні проблем. Вибори до місцевих органів влади, які пройшли у 2018 році, наочно продемонстрували, що децентралізація не призводить до автономізації місцевих еліт. Негативні відцентрові чинники пов'язані не з реформою децентралізації, а з рівнем авторитету та позиціями парламентських політичних партій та центрального керівництва країни. Нині, після п'яти років активного упровадження реформи децентралізації, її справедливо вважають однією з найуспішніших реформ в Україні за період з 2014 року. Основою успіху стали чіткість намірів, проголошених владою, та зацікавленість з боку громад в отриманні більших повноважень, ресурсів та спроможності реалізовувати власні ініціативи самоврядного розвитку. Наразі для реформи децентралізації настає принципово новий етап. Стовідсоткове покриття території об'єднаними громадами має завершитися навесні 2020 року. Враховуючи, що у попередні чотири роки відбулося об'єднання 3,9 тисяч із загальних 10,9 тисяч громад, а 64 % громад залишаються необ'єднаними, необхідне різке прискорення впровадження реформи децентралізації.

Щодо законодавчої складової проблеми, то тут слід перечислити нормативно-правові акти, які безпосередньо стосуються даного питання: цілісне бачення очікуваних змін від реформи децентралізації було закладене у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, що була ухвалена Кабінетом Міністрів України 1 квітня 2014 р. Цей установчий документ покликаний вирішити низку проблем, що стоять на заваді розвитку місцевого самоврядування та гальмують впровадження публічних політик в масштабах держави.

Передумовою для початку впровадження реформи децентралізації влади та добровільного об'єднання територіальних громад стало прийняття від 17 червня 2014 року Закону України «Про співробітництво територіальних громад», який мав на меті навчити територіальні громади основним принципам співробітництва та стимулювати їх для подальшого об'єднання; Поворотним моментом на шляху формування спроможних громад стало ухвалення Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (5 лютого 2015 р.) та затвердження Методики формування спроможних територіальних громад (8 квітня 2015 р.), розробленої Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Закон надав об'єднаним територіальним громадам (ОТГ) такі самі повноваження, як у міст обласного значення; унормував прямі міжбюджетні відносини ОТГ із Державним бюджетом; передбачив фінансову підтримку ОТГ (загальний обсяг спеціальної державної підтримки розподіляється між бюджетами ОТГ пропорційно їхній площі та кількості населення) тощо. Відповідно до Закону, при добровільному об'єднанні громад має бути враховано історичні, культурні та етнічні чинники, а якість і доступність публічних послуг, що надаються в ОТГ, не можуть бути гіршими, ніж до об'єднання. Методика формування спроможних територіальних громад регламентує вимоги до Перспективних планів формування територій громад кожної області, а також визначає критерії для потенційних адміністративних центрів ОТГ. Додатковим стимулом для нарощування темпів формування спроможних громад стало нормативно-правове забезпечення добровільного приєднання територіальних громад до вже сформованих ОТГ.

Це стало можливим завдяки Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо добровільного приєднання територіальних громад (підписаного Президентом 17 березня 2017 р.). Закон дозволяє за спрощеною процедурою приєднуватися до ОТГ тим громадам, які мають відповідну спільну межу і за перспективним планом формування територій громад області належать до цього об'єднання. Відповідно до Закону, голову ОТГ, до якої приєднується сусідня громада, не переобирають, а вибори депутатів ради ОТГ проводяться лише на приєднаній території. Водночас приєднана громада стає старостинським округом у відповідній ОТГ, а голова приєднаної громади стає старостою і входить до виконавчого комітету ОТГ (за посадою). Як і у випадку добровільного об'єднання громад, ініціатором приєднання можуть бути голова, депутати чи мешканці ОТГ або приєднуваної громади.

Завдяки прийняттю Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища» 2017 року було вдосконалено правове регулювання статусу старости села, селища. Значно розширено перелік повноважень старости, які не є вичерпними та можуть бути розширеними в Положенні про старосту, яке затверджує рада ОТГ. Новацією даного Закону стало те, що повноваження старости поширюються на старостинський округ, який на початковому етапі збігається з територією юрисдикції сільських, селищних рад територіальних громад, які об'єдналися, але не належать до адміністративного центру ОТГ. За радою ОТГ закріплено повноваження змінювати межі старостинського округу. Також остаточно врегульовано віднесення посади старости до певної категорії посад в органах місцевого самоврядування. Відповідно до абз. 8 ст. 14 Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» посада старости відноситься до шостої категорії посад.

Таким чином, їм може бути присвоєно 13, 12 і 11 ранг. Разом з цим, недосконалим залишається механізм покладення обов'язків старости до обрання його на перших виборах старости та не передбачено, на кого можна покласти обов'язки старости у разі його відсутності. Відповідно до ч. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» у селах, селищах, в яких знаходилися органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об'єдналися, обов'язки старости до обрання на перших виборах старости виконує особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об'єднання.

Розповсюдженою є ситуація, коли колишній сільський, селищний голова відмовляється виконувати обов'язки старости або обраний головою ОТГ і не може виконувати обов'язки старости. Колишнього секретаря відповідної сільської, селищної ради за Законом не можна призначити виконуючим обов'язки старости. В даному випадку до обрання старости на перших виборах, такий старостинський округ залишається взагалі без старости. Завдяки прийняттю Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів» були усунені перешкоди щодо призначення перших виборів в ОТГ, утворених територіальними громадами, розташованими на територіях суміжних районів. До прийняття даного Закону ЦВК не призначала перші вибори в таких ОТГ, мотивуюче це необхідністю зміни меж району та віднесення територіальних громад, які утворили ОТГ, до одного району. Окремою Постановою ЦВК удосконалила порядок призначення перших виборів та остаточно усунула перешкоду щодо призначення перших виборів в ОТГ, утворених у суміжних районах. Перші такі вибори були призначені ЦВК та відбулися 29.10.2017 року.

Відзначивши прогрес формування спроможних територіальних громад та секторальної децентралізації, слід сформулювати також певні проблеми, що виникають у процесі імплементації реформи та можуть стати на заваді досягненню її стратегічних цілей.

Процес розгляду та ухвалення деяких ключових законопроектів щодо децентралізації влади у ВРУ залишається невиправдано повільним. Відтермінування ухвалення законодавства уповільнює темпи імплементації реформи децентралізації та може свідчити про брак політичної волі до впровадження її нового етапу. Без якісних змін у нормативно-правовому полі неможливо досягти кількісних зрушень у формуванні.

Однією з найбільших проблем правової сфери є зволікання із впровадженням змін до Конституції, необхідних для повноцінного втілення Концепції реформування місцевого самоврядування. Такі зміни, зокрема, мають передбачати зміну адміністративно-територіального устрою, надання органам місцевого самоврядування ширших повноважень, уточнення обов'язків державних адміністрацій (префектур).

Слабкою залишається координація дій між учасниками процесу децентралізації на рівні громад, регіонів, центральними і субнаціональними органами влади. Основний стратегічний документ у сфері регіональної політики - Державна стратегія регіонального розвитку до 2020 року - наразі не формує зв'язку між регіональним розвитком та децентралізацією. Не будучи консолідованим та скерованим загальнонаціональною стратегією регіонального розвитку, процес децентралізації, особливо в режимі кількісного прискорення, може утворити суттєві ризики дезорганізації та дезінтеграції економічного і соціального простору. Втрачатимуться як потенціал прискорення економічного розвитку, який міститься у розширенні повноважень громад розпоряджатися локальними ресурсами, так і можливості відновлення регіональної та загальнонаціональної згуртованості, підґрунтям якої мала б бути саме спільна участь громад на взаємовигідних засадах у вирішенні завдань модернізації країни.

Бракує правового підґрунтя розподілу функцій та відповідальності у секторах, які мають багаторівневе представлення, що в умовах секторальної децентралізації ускладнює їх оперативне управління та стратегічне планування та розвиток. Зокрема, бракує обґрунтованих стандартів гарантованого мінімуму надання послуг, процедур моніторингу та оцінки якості цього надання (певний прогрес є лише у сфері соціальних послуг). Це гальмує розширення реальної автономії громад щодо видатків при виконанні делегованих функцій. український влада територіальний громада

Слід зазначити, що найбільшої нормативно-правової розробленості та найефективнішої реалізації набула складова децентралізації у сфері бюджетних відносин, яка полягає, зокрема, у зміцненні дохідної спроможності територіальних громад. Вона створювала підґрунтя для наступних етапів децентралізації, оскільки з початку реформування у 2015 р. стосувалася усіх (а не лише об'єднаних) територіальних громад. Реформа міжбюджетних відносин у контексті реформи децентралізації - це стимулювання для місцевих громад ефективніше наповнювати свої бюджети, переходити на самозабезпечення та ретельно планувати свої видатки. Починаючи з 2015 р. джерела наповнення місцевих бюджетів було розширено за рахунок передачі з державного до місцевих бюджетів низки податків, зборів та неподаткових платежів. Такі зміни привели до зміцнення дохідної частини місцевих бюджетів.

Найвагомішим результатом бюджетної децентралізації є зростання частки місцевих податків та зборів у доходах місцевих бюджетів з 2,5 % у 2012-2014 роках до 30 % у 2018 році, в основному за рахунок передання окремих податків та зборів до місцевих бюджетів. Між тим, залишається проблемою практична залежність місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету. В Законі України «Про Державний бюджет на 2018 рік» обсяг міжбюджетних трансфертів для місцевих бюджетів становив 314 млрд грн. З них міжбюджетні трансферти із загального фонду - 300 млрд. грн., із спеціального - 14 млрд. грн. У Законі України «Про Державний бюджет на 2019 рік» до місцевих бюджетів передбачено спрямувати загалом 40 різних видів дотацій та субвенцій, з них 29 субвенцій та 5 видів дотацій - з загального фонду державного бюджету.

Це створює потенційну можливість «ручного» втручання у фіскальну сферу ОТГ, в тому числі - з різного роду позаекономічною (та корупційною) мотивацією. У свою чергу, формується ризик фінансової ненадійності ОТГ як економічних контрагентів. Зокрема, у 2017-2018 рр. непоодинокими були ситуації, коли головні розпорядники коштів місцевих бюджетів не могли своєчасно відшкодовувати вартість субсидій та пільг, наданих населенню.

Процес формування ОТГ можна назвати динамічним: станом на 2015 р. в Україні було сформовано 159 ОТГ; станом на 2016 р. - 366; станом на 2017 р. - 665; а станом на березень 2019 р. - вже 884 об'єднані громади - з 1285 ОТГ, які включено до наявних перспективних планів, включно з 78 ОТГ, які станом на березень 2019 р. очікували на рішення ЦВК щодо проведення своїх перших виборів та формалізації свого статусу об'єднаних територіальних громад. Зазначені 884 ОТГ об'єднали 4110 місцевих рад. До їх складу увійшло 24 міста обласного значення, до яких приєдналося 59 навколишніх громад, а також 37 ОТГ, до яких приєдналася 71 територіальна громада.

Станом на квітень 2019 р. територія сформованих ОТГ складає більш ніж третину (38,5 %) загальної площі України. У таких громадах проживає понад 9,1 млн людей (що становить 25,7 % від загальної чисельності населення України). А загалом у спроможних громадах, якими є ОТГ та міста обласного значення, проживає майже 70 % населення держави. Середня кількість територіальних громад, що об'єдналися в одну ОТГ, складає 4,6, а середня чисельність населення однієї ОТГ становить 10284 осіб.

У контексті завдань прискорення децентралізації зростає потреба у визначенні комплексу проблем, нагромаджених практикою децентралізації, що свідчать про її недостатню нормативну та інституційну урегульованість та впливають на перспективи створення нових ОТГ:

- незрозумілі межі управлінських свобод об'єднаних територіальних громад. Внаслідок не вирішення питання з наглядом за діяльністю громад та рішеннями їх управлінських органів ці питання залишаються на розсуд самих громад. У разі ухвалення рішень, що не належать компетенції громади, або звужують права громадян, це створює прецедент щодо можливості і подальшого ухвалення таких рішень;

- відсутність ясних і чітких перспектив того, що відбудеться після 100 % об'єднання громад, які це змінить структуру управління та розподіл адміністративних важелів і ресурсів;

- відсутність розуміння того, як об'єднані територіальні громади мають самовизначитися на території району та регіону, якою буде їх взаємодія з цими територіальними утвореннями;

- слабка прив'язка системи реформування місцевого самоврядування до процесів, що відбуваються в цілому в країні, зокрема до секторальних реформ. Зміна місцевого самоврядування змушує змінюватися і систему секторального управління в державі - від зміни переліку даних, що підлягають статистичним спостереженням, до зміни механізмів реалізації управлінських рішень центральних органів виконавчої влади на місцях;

- неможливість чітко встановити, як впливає формування об'єднаних територіальних громад на якість життя людини, відсутні критерії оцінки впливу складових реформи децентралізації на формування життєвого середовища громадян.

Серед ключових суб'єктів, які грають основні ролі в забезпеченні даного питання є: ВРУ, КМУ, ПУ, територіальні громади; органи самоорганізації населення; громадські організації; органи місцевого самоврядування (локальні й регіональні); територіальні органи публічної адміністрації (локального, регіонального й центрального рівнів) тощо.

Щодо альтернатив: важливим є прийняття законопроекту 7118 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об'єднаних територіальних громад». Він передбачає надання саме ОТГ права розпоряджатися землями поза межами населених пунктів. На сьогодні він схвалений КМУ та очікується до першого читання. Разом з цим, вже зареєстровано альтернативний законопроект 7118-1 Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління земельними ресурсами в межах території об'єднаних територіальних громад та врегулювання інших питань у сфері земельних відносин».

Назріла необхідність внесення змін до Конституції України та прийняття Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою». Так, на сьогоднішній день в Україні територія 9 районів вже повністю охоплена ОТГ, які перешли на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України. Це означає, що районний бюджет цих районів фактично повністю переходить до новоутворених ОТГ. Окрім цього, спільна власність територіальних громад таких районів повністю переходить до комунальної власності ОТГ. Аналізуючи положення вищезазначеного законопроекту, вважаю за необхідне все ж таки застосовувати комплексний підхід до реформування адміністративно-територіального устрою, не обмежуючись лише об'єднанням районів, де більше половини населення району проживає на території об'єднаної територіальної громади (об'єднаних територіальних громад), а адміністративний центр району є адміністративним центром об'єднаної територіальної громади чи є містом обласного значення. На мою думку, необхідним є прийняття Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою», який має змінити кількість та чисельність населення всіх існуючих районів. Продовження реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади не може бути ефективним також без прийняття законопроекту № 2489 «Про службу в органах місцевого самоврядування» з урахуванням правок, запропонованих Президентом України, а також законопроекту № 2890 «Про муніципальну варту», який прийнятий в першому читанні ще 21.05.2015 року.

Виходячи з вищенаведеного, для ефективного продовження впровадження реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади,

Верховній Раді України:

- передбачити в проекті Закону від 18.05.2017 року № 6466 «Про добровільне об'єднання територіальних громад «щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст обласного значення» можливість визнання тих ОТГ, які вже утворилися на базі міста обласного значення, як таких, до яких відбулося приєднання.

- вдосконалити правове регулювання правового статусу старости села, селища, в частині покладення обов'язків старости до обрання його на перших виборах. Зокрема, внести зміни до ч. 3 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та передбачити можливість покладення обов'язків старости на секретаря сільської, селищної ради територіальної громади, яка увійшла до складу ОТГ, у випадку, якщо особа, яка здійснювала повноваження сільського, селищного голови відповідної територіальної громади до об'єднання не може за Законом або відмовляється виконувати обов'язки старости;

Кабінету Міністрів України:

- унормувати питання розподілу і виконання повноважень між районними радами, районними державними адміністраціями та сільськими, селищними, міськими радами ОТГ в районах, територія яких переважно охоплена створеними ОТГ, а також правові підстави та механізм припинення повноважень районних рад в тих районах, територія яких повністю охоплена ОТГ. Розробити відповідний проект Закону та подати його на розгляд Верховної Ради України;

- розробити та подати на розгляд Верховної Ради України в новій редакції проект Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України», в якому визначити: вимоги та критерії, яким мають відповідати адміністративно-територіальні одиниці всіх рівнів; правові підстави та механізми утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць; встановлення та зміни їх меж.

Обласним державним адміністраціям рекомендувати:

- сформувати і надати Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозиції щодо врегулювання питання розподілу і виконання повноважень районними радами та районними державними адміністраціями в районах, територія яких повністю або переважно охоплена створеними ОТГ;

- сформувати пропозиції щодо оптимізації структури та чисельності працівників районних державних адміністрацій в районах, територія яких повністю або переважно охоплена створеними ОТГ;

- розробити методичні рекомендації та надати методичну підтримку районним державним адміністраціям щодо оптимізації структури та чисельності працівників в районах, територія яких повністю або переважно охоплена створеними ОТГ;

- сформувати і надати Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозиції щодо розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси ОТГ, та місцевими державними адміністраціями.

Таблиця 1. Порівняльний аналіз альтернатив політики

Найбільш прийнятливою альтернативою щодо вирішення даного питання є узгодження декількох шляхів розвитку ситуації. Перший тип спротиву свідчив про недостатню політичну волю до стрімкого впровадження реформи, зокрема, з огляду на брак консолідованої підтримки з боку депутатського корпусу. Так, політичні реалії та виклики територіальній цілісності наклали відбиток на спроможність Верховної Ради ухвалювати рішення щодо конституційних змін у частині децентралізації влади. Вагомим засобом подолання такого типу спротиву реформі на першому етапі впровадження реформи стали адвокаційні кампанії за участі зацікавлених сторін - асоціацій органів місцевого самоврядування, профільних експертних установ, громадських організацій. Серед дієвих складових таких кампаній можна виділити обґрунтовані експертні пропозиції пріоритетних законопроектів до порядку денного Верховної Ради; прес-конференції з представленням результатів аналізу відповідних актуальних законопроектів; відкриті звернення асоціацій органів місцевого самоврядування до суб'єктів політики тощо.

Спротив реформі на етапі виконання рішень, ухвалених центральною владою, може віддзеркалювати як конкуренцію місцевих еліт за управлінські важелі, так і низьку спроможність мешканців громад впливати на хід реформи за допомогою цивілізованих методів громадської участі. Насамперед йдеться про конкуренцію за інституційні та фінансові повноваження у процесі формування спроможних територіальних громад, що додатково загострюється з огляду на виклик «дублювання» функцій органів місцевого самоврядування ОТГ, з одного боку, та районних адміністрацій та районних рад, з іншого боку.

Крім конкуренції місцевих еліт за управлінські важелі, вагомим чинником спротиву децентралізації влади на етапі впровадження відповідних рішень у життя можна назвати недостатнє залучення громадськості до практичного втілення реформи. Насамперед йдеться про недостатню координацію зусиль місцевої влади для організації конструктивного діалогу між мешканцями під час обговорення добровільного об'єднання громад, або про виклики, що постають у процесі впровадження секторальної децентралізації в умовах обмежених ресурсів для розвитку та забезпечення мешканців якісними та доступними послугами в ОТГ. Такий конструктивний діалог між мешканцями необхідний з огляду на потреби узгодження інтересів різних громад у складі ОТГ, а також з огляду на виклики, що постають у зв'язку із оптимізацією мережі соціальної інфраструктури.

На новому етапі реформи децентралізації, відповідно до Плану заходів Уряду з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 рр., що було ухвалено 23 січня 2019 р., необхідно оптимізувати механізми впровадження реформи. Новий етап передбачає синхронізацію завершення формування ОТГ із одночасним формуванням нового районного поділу у масштабах держави, а також додаткову координацію обох процесів із продовженням упровадження секторальних реформ. Необхідно завершити формування базового рівня адміністративно-територіального устрою, що, у свою чергу, має стати підґрунтям для трансформації районного рівня влади. Визначення нової компетенції органів влади та самоврядування на районному на обласному рівнях дозволить заповнити інформаційний вакуум стосовно цього питання та знизити рівень спротиву змінам завдяки їх зрозумілості та послідовності. Підготовка та ухвалення конституційних змін у частині децентралізації допоможе відкинути сумніви щодо необоротності реформи.

Наступним етапом повного циклу публічної політики стає систематизація виявлених проблем та ризиків, що можуть актуалізуватися під час впровадження реформи, у вигляді так званої Зеленої книги (Green Paper), яка може включати характеристику потенційного спротиву пропонованим змінам. У Зеленій книзі представляють результати аналізу позицій зацікавлених сторін щодо мети реформи та способів її імплементації, а також потенційних досягнень і втрат відповідних зацікавлених сторін від реалізації пропонованої політики.

Логічним продовженням повного циклу публічної політики стає верифікація ідентифікованих проблем та підготовка рішень, які пропонуються у вигляді так званої Білої книги (White Paper). У цьому контексті йдеться як про аналітичні матеріали, так і про проекти нормативно-правових рішень у рамках пропонованої політики. Відповідно до логіки повного циклу публічної політики, етап підготовки Білої книги має передувати роботі над законопроектами у парламентських комітетах, парламентським слуханням та голосуванням на підтримку відповідних законопроектів.

Размещено на Allbest.ru