Управление жилищно-коммунальным хозяйством

Размещено на http://www.allbest.ru/

Управление жилищно-коммунальным хозяйством

Введение

Глава 1. Теоретические вопросы управления жилищно-коммунальной сферой на территории РФ

1.1 Сущность понятия жилищно-коммунальной сферы как составной части экономики России

Жилищная сфера - одна из важнейших составных частей экономики России. Это область народного хозяйства включает в себя строительство и реконструкцию жилищ, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дом-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения и иные жилые помещения, пригороды для жилья.

Различаются виды жилищного фонда: государственный, муниципальный, общественный и частный.

В Государственной целевой программе «Жилище»¹, отмечается, что жилищный фонд составляет более 20% воспроизводимого недвижимого имущества страны, а с учетом жилых строений на садовых и дачных участках и иных объектов - около 30%. Объем инвестиций в жилищное строительство составляет около четверти их общего объема.

Жилищная реформа имеет ключевое значение для общего успеха экономической реформы, снижения инфляции, сокращения дефицита государственного бюджета, стабилизации денежного обращения за счет аккумуляции частных средств на специальных счетах и увеличения собственного жилья, улучшения территориального распределения трудовых ресурсов.

Главными задачами нового этапа решения жилищной проблемы являются:

обеспечение возможности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставление субсидий на строительство и приобретение жилья, оказание помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;

увеличение объемов и повышение качества жилищного строительства, перестройка производственной базы жилищного строительства на современном техническом уровне; совершенствование системы эксплуатации, ремонта и финансирования жилищно-коммунального хозяйства;

расширение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан и проведении жилищной реформы.

Коммунальное хозяйство подразделяется на группы объектов: санитарно-технические (водопроводы, канализация, предприятия по очистке городов); энергетические (электростанции, котельные, тепловые, электрические и газовые сети); транспортные (троллейбусы, трамваи); объекты внешнего благоустройства (путепроводы, зеленые насаждения, мостовые, тротуары, водостоки, набережные, уличное освещение и др.).

Федеральным органом государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством является Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Низовыми звеньями управления жилищно-коммунальным хозяйством являются: тресты, жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), жилищно-коммунальные отделы (ЖКО), дирекции по эксплуатации зданий (ДЭЗ), ремонтно-эксплуатационные управления (РЭУ), домоуправления.

В сферу управления Госкомитета входят: жилищный фонд, тепло- и электроснабжение, водообеспечение и водоотведение, инженерная задача, внешнее благоустройство и дорожно-мостовое хозяйство городов и других населенных пунктов, сбор и переработка твердых бытовых отходов, банно-прачечное и гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание населения, научно-проектное и промышленно-производственное обеспечение.

Характерной чертой для жилищно-коммунальной сферы является то, что многие вопросы решаются местными органами власти. К вопросам местного значения относятся:

содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и другие вопросы.

1.2 Роль и возможности концепции новой структуры жилищно-коммунального хозяйства

Представляется разумным строить новую структуру ЖКХ не сверху, а снизу, от жителя, интересам которого она и должна служить. Мы должны отказаться, ни много, ни мало, от сталинского курса в ЖКХ с сильным акцентом на насилие в отношениях с жителями, что бесцеремонно демонстрируется в жилищной политике нынешней властью, и перейти к практике, когда у человека есть право выбора, а права потребителя жилищно-коммунальных услуг защищены законом.

При строительстве низовых структур ЖКХ, выражающих интересы собственников жилья, нам необходимо учесть ряд особенностей. Назовем некоторые из них:

1. В ЖСК сегодня также идет процесс приватизации квартир. Как это не абсурдно звучит, но уже частная личная квартира еще раз приватизируется. Приватизируется, вероятно, потому, что государство придумало аргументацию для денежных поборов с жителей домов ЖСК подобно тому, как в старые времена брали налог с мужиков за бороду. Приватизировав свою квартиру, член ЖСК выходит из ЖСК. Так разрушается юридическое лицо на доме. И этот процесс надо остановить, ибо на многоквартирном доме должно быть либо ЖСК, либо совместное домовладение, то есть - юридическое лицо.

2. В исходных условиях создания совместных домовладений на домах местных советов, даже если большинство квартир в них приватизировано, имеется объективная организационная трудность смешения форм собственности - параллельного существования собственных приватизированных квартир и сдаваемых внаем государственных квартир.

3. Действующие в настоящее время правовые предписания усложняют процесс приватизации и не допускают безденежного права собственности на уже занимаемое государственное жилье, консервируя на длительную перспективу смешение форм собственности на доме.

4. Отсутствует обязательство государственных органов, жилищных служб на местном уровне проявлять правовую инициативу по организации на домах совместных домовладений, если в них приватизирована определенная доля от общего числа квартир.

5. Неясные отношения по земельному участку, на котором стоит дом, затрудняют передачу прав владения и распоряжения землей ЖСК и совместным домовладениям. Отсутствует порядок автоматического оформления прав собственности на землю, на которой стоит дом и благоустроена его территория. Не закреплены границы земельного участка дома. Более того, действует земельный налог для юридических лиц, который распространяется на ЖСК и совместные домовладения. И жители платят земельный налог. В то же время жители государственных домов налог не платят. Мало того, что это не логично, абсурдно и несправедливо, но такой налог и отпугивает ЖСК, совместные домовладения оформлять право на земельный участок.

6. Ограничением для перехода ЖСК на самообслуживание и численного роста совместных домовладений является отсутствие системных механизмов власти для выделения бюджетных дотаций на специальные счета ЖСК, совместных домовладений для технического обслуживания домов. Мало того, что государство несвоевременно исполняет свои обязанности по выделению бюджетных дотаций на самостоятельно обслуживающиеся дома, но местная власть требует от них, в отличие от государственных жилищных служб, сначала произвести затраты в увязке с будущим выделением дотаций. В свою очередь это требует от ЖСК, совместных домовладений поиска внешних средств за счет кредита, иных заимствований, что неэффективно может повысить их затраты на процент привлечения денег. А поскольку все это сложно, то такие организации в большинстве своем вообще остаются без дотаций.

7. Через техническое обслуживание жилищными службами местных советов домов ЖСК среди жителей и председателей правлений ЖСК посеяна иллюзорная надежда, что государство когда-то капитально отремонтирует их дом. Эта иллюзия, не устраненная через обучение кадров и информирование населения, не приводит к пониманию того, что переход на самообслуживание ЖСК, являясь формой контроля ими собственных финансов, не снимает ответственности государства за капремонт домов, тем более по национализированным отчислениям на капитальный ремонт.

8. Точно такое же положение по государственным домам, на которых надо бы образовывать совместные домовладения. Правда, здесь положение еще хуже, поскольку нет ясности от власти ни по одному вопросу.

9. Указанные иллюзии тем более усиливаются властью через сбор ею отчислений на капитальный ремонт домов, осуществить который, как вытекает из вышеуказанного, она не способна. Ограничивают жителей, если они даже хотят пойти на самообслуживание, и будущие крупные инвестиции на ремонт тепловых узлов (водоподогреватели, насосы и т.д.), внутренних инженерных систем, ремонт лифтов, кровель и стыков. Власть же и по этим вопросам внятных ответов не даст.

10. Сдерживающими факторами для перехода ЖСК на самообслуживание и образования совместных домовладений являются разновозрастные и конструктивные характеристики жилых домов. А в отсутствие информированности жителей и экономических расчетов о выгодности самоуправления в жилищном секторе у жителей сформирована выжидательная психология с проявлением достаточно убедительного безразличия к общему и личного эгоизма, минимума собственной активности для улучшения положения. В частности:

1. Не видя, в отсутствие экономических расчетов, денег для оплаты персонала ЖСК, совместного домовладения, жители полагают, что управление домом является задачей общественной, не высокооплачиваемой или бесплатной. Но бесплатно работать никто не хочет. Отсюда, организационный вопрос по переходу ЖСК на самообслуживание или образованию совместного домовладения при отсутствии будущего управляющего домом "умирает", еще даже не родившись.

2. На панельных пятиэтажных домах-"хрущевках" и других старых домах переходить на самообслуживание людям страшно. Как это, они будут решать вопрос самостоятельно? А жалобы кому писать? Осознание необходимости действовать в сочетании собственной ответственности и ответственности власти при повышении требовательности к ней приходит к жителям крайне медленно.

3. Жители новых жилых домов, вводимых в эксплуатацию через решения органов власти, находясь в эйфории от нового жилья, пока о будущих эксплуатационных проблемах вообще не думают.

Уделив домам ЖСК и совместным домовладениям более чем достаточно места в настоящей концепции, мы принимаем их за самые низовые и ключевые структуры самоуправления в жилищном секторе. ЖСК, совместные домовладения, собственники индивидуального жилья в городах и городских поселках неизбежно будут создавать многочисленные свои союзы (ассоциации) различного уровня, в т.ч. республиканского. Эти союзы могут образовать федерацию жилищных союзов. Союзами будут необходимые структурные подразделения. И все это может произрасти только снизу и по целесообразности. Так образуется одна ветвь структуры ЖКХ, как система самоуправления в жилищном секторе и одна из составных частей гражданского общества республики.

Вторая ветвь новой структуры ЖКХ образуется от преобразования нынешних жилищных служб и их вышестоящих организаций-монополистов в подрядные жилищные компании со 100% долей местных властей, со смешанными долями и участием частного капитала и частными жилищными компаниями (вновь образованными, иными существующими строительными и ремонтно-строительными или приватизированными на 100% бывшими государственными жилищными службами). То есть, на рынке услуг для ЖСК и совместных домовладений среди подрядчиков должна появиться сильная конкуренция. И она появится, ибо именно они будут первичными и основными держателями финансовых средств. Вторая ветвь структуры может ограничиться региональным уровнем.

Третьей ветвью новой структуры ЖКХ станут различные коммунальные и теплоэнергетические предприятия. Они должны быть также преобразованы в соответствии с требованиями рыночных реформ. Их преобразование будет зависеть от их специфики.

Таким образом, вышеизложенная гора искусственных проблем на пути будущих реформ ЖКХ должна быть разобрана, а они различными методами преодолены. Сегодня же эта гора является препятствием, за которым прячется от людских глаз местная власть со ссылкой на центральную власть как хозяйку горы. Центральная же власть разбирать ее не собирается, поскольку она, как и другие вершины гор ее административного властвования в народном хозяйстве и силовых ведомствах, является опорой существования самой власти.

1.3 Сущность формирования системы управления кондоминиумами

В нашей стране создание товарищества собственников жилья - одна из важнейших задач, решение которой укрепляет права собственности в нашем обществе. Вместе с тем нет достаточного опыта общественного самоуправления такой формой общественного объединения. Новый Жилищный кодекс РФ наделяет широкими правами владельцев квартир в доме, создающих Товарищество собственников жилья. С введением жилищного кодекса утратил силу Федеральный закон от 15.06.1996г. №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Кроме того, внесены соответствующие изменения в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты. С 01.01.2007г. преобразованию в товарищества собственников жилья подлежат жилищные или жилищно-строительные кооперативы. По истечению этого срока такие не преобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц. Земельный участок, на котором находится многоквартирный дом, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений. Если собственники помещений в течение года не выберут способ управления многоквартирным домом в течение одного года с даты введения в действие Жилищного кодекса РФ, орган местного самоуправления проводит открытый конкурс на выбор управляющей организации. Законодательной основой создания товарищества собственников жилья явилась статья 291 ГК РФ, согласно которой собственники квартир для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищество собственников жилья.

Основная деятельность ТСЖ не связана с получением прибыли. Оно, прежде всего, является объединением собственников помещений в многоквартирном доме, созданное для совместного управления комплексом недвижимого имущества в таком доме, а также для обеспечения его эксплуатации.

Понятие товарищества заимствовано из Федерального закона «О товариществах собственников жилья», где под комплексом недвижимого имущества понимался кондоминиум. Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объектов недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей, находятся в собственности граждан, юридических лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.

Как известно, приватизация жилого фонда в Татарстане должна проходить в два этапа. На первом этапе граждане приватизируют квартиры, занимаемые в домах государственного жилого фонда, и образуют кондоминиумы. На втором этапе формируется система управления кондоминиумами, владельцы выбирают метод управления, создают ТСЖ.

Таким образом жилой фонд большей частью находится на балансе государства, которое по-прежнему берет на себя заботу о его содержании и обслуживании. Причинами такого положения экономические и организационные затруднения, которые возникают при попытках собственников зарегистрировать кондоминиум. Затруднения так велики, что Минземимущество РТ призвало преодолевать их совместно ответственным министерствам и главам администраций городов и районов РТ. Предстоит провести инвентаризацию всего жилого фонда республики по количеству приватизированных квартир, определить структуры и конкретные лица, которые будут представлять интересы государства в ТСЖ, порядок их назначения и отчетности. Необходимо также определить механизм включения в состав кондоминиума земельных участков, разработать и утвердить нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок и условия передачи. Минземимущество РТ предлагает создать специальный раздел Реестра государственной собственности РТ в виде базы данных, а также организовать регистрацию кондоминиумов в республике по принципу “одного окна”. Понятно, что на все это нужно время.

Кроме того, по подсчетам Минземимущества РТ, регистрация кондоминиумов при существующих расценках обойдется каждой семье в 1500 рублей, а на регистрацию государственной доли придется выделить из бюджета более 500 тысяч рублей. Много неясного в механизме передачи ТСЖ дотаций на содержание дома, то есть необходимо определить источники средств.

Скорее всего, будут разработаны формы доверенностей, по которым хозяева приватизированных квартир смогут доверить управление жильем представителям администрации или министерства, которые, в свою очередь, заключат управляющей компанией. Речь в данном случае идет о форме доверительного управления жилым фондом.

Как записано в Программе реформирования ЖКХ, государство постепенно будет передавать управление жилым фондом в руки частного бизнеса. Год назад в Набережных Челнах в качестве эксперимента 44 процента жилых домов было передано в доверительное управление частным компаниям. Итоги эксперимента показали, что предприниматели лучше справляются с задачами.

Однако бизнес придет лишь в том случае, если ему это будет выгодно. И здесь, по словам замминистра, возникает очередное препятствие. Проведенный анализ показал, что с учетом степени износа наших жилых домов управляющая компания начнет получать прибыль от своей работы на шестой год. А по Гражданскому кодексу РФ можно отдавать жилье в доверительное управление только на пять лет. Поэтому Минстрою РТ совместно с ЦЭСИ предложено разработать пороговые значения, характеризующие эффективность работы доверительных управляющих и механизм расчета их вознаграждения.

В итоге Минземимущество РТ разработало проект постановления Кабинета министров РТ “О порядке и условиях приватизации государственного жилого фонда в Республике Татарстан”, в котором будут даны четкие установки по возникающим проблемам. Например, документ предусматривает закрепление за гражданами, приватизирующими жилые помещения, мест общего пользования и инженерно-технических коммуникаций жилого дома на праве общей долевой собственности. Проект постановления передан на согласование в ответственные государственные структуры.

Статья 4. Жилищный фонд. Находящиеся на территории РСФСР жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный фонд.

В жилищный фонд не входят нежилые помещения в жилых домах, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера. Комментарий к статье 4

1. Понятие "жилищный фонд" употребляется в жилищном законодательстве давно. Однако конкретного определения этого понятия в законодательстве не было. Впервые определение понятия "жилищный фонд" было дано в Основах. ЖК установил, что жилищный фонд образуют жилые дома, а также жилые помещения в других строениях. В ст. 7 Кодекса указывается, что жилые дома и жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в качестве служебных жилых помещений и общежитий, т.е. и для временного проживания граждан.

В отличие от ЖК РФ Основы включают в жилищный фонд практически любое пригодное для проживания жилое помещение, в том числе гостиницы - приюты, дома маневренного фонда и т.п. Согласно ст. 1 Основ жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы - приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких и престарелых, дома - интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. В данном случае следует руководствоваться понятием Основ, а не ЖК РФ.

2. Здесь уместно определиться и с понятием "жилое помещение", поскольку жилищный фонд состоит из жилых помещений. Для этого следует обратиться к ст. 673 ГК РФ, где говорится, что жилым помещением может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома). При этом, как следует из ст. 52 ЖК РФ, не являются самостоятельным предметом договора найма и, следовательно, жилым помещением, подсобные помещения (кухня, коридор и т.п.). Запись "пригодное для постоянного проживания" означает, что жилое помещение должно отвечать требованиям, предусмотренным жилищным законодательством (ст. 38, 40, 41 ЖК РФ), т.е. соответствовать установленным санитарным и техническим требованиям, быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта и т.п.

В создании обществ совладельцев многоквартирных домов заинтересованы, прежде всего, жильцы. Причина проста: объединившись, совладельцы получают возможность самостоятельно управлять своей собственностью, отстаивать свои права и защищать интересы каждого жильца. Создать обществ совладельцев многоквартирных домов можно в доме любой формы собственности силами людей, которые приватизировали, купили квартиру, владеют нежилой площадью либо домом.

Одна из основных целей образования кондоминимумов - получая качественные услуги, сделать дома комфортными для проживания. Важно и то, что после создания объединения первый капитальный ремонт дома в соответствии с законом должен выполнить его предыдущий владелец.

Высший орган кондоминиума - общее собрание жильцов. Деятельность общества регламентируется уставом организации. После регистрации сообщество владельцев жилья открывает свой счет в банке, на который будет поступать квартплата от всех его членов. Данные средства могут расходоваться исключительно по усмотрению жильцов дома. Государственные дотации на содержание и обслуживание приватизированных зданий также по закону не отменяются. Какая организация будет обслуживать дом, решает общее собрание жильцов: можно заключить договор с частными предприятиями по бытовому обслуживанию жилого фонда, можно с любым ЖЭКом. С организациями, которые поставляют газ, воду и тепло, занимаются вывозом мусора, кондоминиуму необходимо заключить прямые договоры.

Кондоминиум - неприбыльная организация, поэтому квартплата членов общества совладельцев многоквартирных домов, поступающая на банковский счет, не облагается налогом на прибыль и добавленную стоимость. У собственников дома появляется чувство хозяина, и им уже становится небезразлично, в каком состоянии находится их дом и как он обслуживается.

За малообеспеченными гражданами остаются права на государственные субсидии по оплате коммунальных услуг и квартплаты. Владельцы жилья сами определяют и принимают решение, на какие нужды и сколько тратить средств. Они могут контролировать качество выполненных по обслуживанию дома работ, использование квартплаты, расходов на содержание дома, дотаций и субсидий.

Члены кондоминиума получают право по своему усмотрению использовать нежилые, вспомогательные помещения дома, техническое оборудование, придомовую территорию и получать с этого доход в пользу кондоминиума. Кроме того, за ними остается право продавать, сдавать в наем, завещать свое имущество наследникам.

По согласию участников кондоминиума малоимущим его членам может быть отменена квартплата, либо они могут отрабатывать ее своим трудом на благо общества совладельцев дома.

Через кондоминиум легче и эффективнее защищать права жильцов в суде.

Серьезный ремонт дома (крыш, подъездов, систем отопления, водоснабжения и канализации, электросетей) - дорогое удовольствие, и выполнять его придется за счет жильцов. Качественное обслуживание профессионалов также стоит недешево.

Увеличение расходов на содержание дома может привести к тому, что квартплату придется повышать.

Объединение вправе обратиться в суд с иском о взыскании имущества собственников помещений, которые отказываются возместить причиненные убытки, своевременно и в полном объеме уплачивать все установленные законом и уставом кондоминиума платежи, сборы и взносы, а также отчислять средства в резервный и ремонтный фонд. При этом у всех членов общества права и обязанности одинаковые, владеют ли они жилыми или нежилыми помещениями.

Создание кондоминиума. Инициативная группа в составе не менее трех собственников жилья проводит агитационную работу, составляет списки жильцов, готовит документы, проект устава, учредительное собрание, подыскивает кандидатов в правление общества совладельцев многоквартирных домов.

Учредительное собрание. Не позднее, чем за 14 дней до проведения учредительного собрания всех его участников письменно под расписку или рекомендованным письмом необходимо уведомить о дате, месте, времени его проведения и повестке дня. Решение о создании общества совладельцев многоквартирных домов считается принятым, если на собрании присутствовало более 50% владельцев жилья и за него проголосовали не менее двух третей присутствующих. На первом собрании утверждается устав организации, в котором прописаны все нюансы деятельности объединения.

Государственная регистрация (проводится бесплатно в районной государственной администрации)

В течение одного месяца чиновники обязаны зарегистрировать общество совладельцев многоквартирных домов и выдать свидетельство. С этого момента организация обретает статус юридического лица.

Изготовление печатей. Разрешение на их изготовление в течение 5 дней выдает районный отдел внутренних дел.

Открытие счета в банке, на который будет перечисляться квартплата жильцов.

Передача дома на баланс. Передаваться может весь жилкой комплекс или его часть, как самому объединению, так и иному юридическому лицу, имеющему право на такой род деятельности. Специальная комиссия определяет техническое состояние дома и составляет акт приема-передачи.

Составление договоров по содержанию дома, придомовой территории, предоставлению коммунальных услуг его жильцам.

Участие в первом капитальном ремонте. Вклад его определяется по договоренности сторон. Если предыдущий домовладелец отказывается, общество совладельцев многоквартирных домов вправе обратиться в суд с иском.

Итак, при желании граждан и поддержке городских властей можно успешно решить проблему эффективного совместного управления, эксплуатации и обслуживания общего имущества.

Глава 2. Российская реформа системы жилищного хозяйства

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса было обусловлено неэффективной системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительными финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью конкретной среды и высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.¹

В то же время сегодня очевидно, что главная цель жилищно-коммунальной реформы - повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг осталась не достигнутой. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. В сегодняшних условиях жилищно-коммунальный комплекс является, по сути, продолжением административного аппарата, а не сферой бизнеса. Причем, изменения возможны только при принятии политического решения о признании и реструктуризации бюджетных долгов и при обеспечении дисциплины текущих платежей, в том числе, со стороны бюджета. На начало 2003 года кредиторская задолженность предприятий ЖКХ превысила 270 млрд. руб. В свою очередь, накопленная задолженность бюджета перед предприятиями сектора оценивается в 100 млрд. руб. Образовался порочный круг: бюджет недополучает денег, потому что не оплачивает предоставленные услуги. Субсидии населению на оплату жилищно-коммунальных в 2002 году были возмещены на 75%, а льготы были профинансированы на 60%.

Действующий сегодня механизм предоставления субсидий привел к такой ситуации, когда самые бедные семьи несут бремя платежей по оплате жилищно-коммунальных услуг в размере 22% от совокупного дохода (если иное не установлено на местном уровне), а у всех остальных получателей субсидий бремя жилищных платежей тем ниже, чем больше их доход. Тем самым, нарушается принцип социальной справедливости, и резко увеличиваются расходы бюджета на предоставление субсидий.

В связи с этим совершенно очевидно, что существующее федеральное законодательство в сфере предоставления гражданам субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг, тормозит осуществление преобразований в жилищно-коммунальном комплексе и нуждается в совершенствовании.

Вопросы совершенствования оплаты жилья и коммунальных услуг в новой редакции закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"

9 апреля 2003 года Государственная Дума РФ приняла в третьем чтении проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", внесенный Правительством РФ в мае 2002 г. Несмотря на то, что данный закон касается лишь небольшой, но крайне необходимой части жилищно-коммунальной реформы, связанной с политикой оплаты жилья и коммунальных услуг, депутаты называли его законом о реформе ЖКХ.

В принятом законе определяется четкий порядок установления оплаты жилья и коммунальных услуг, предусматривающий, что:

· Правительство Российской Федерации устанавливает основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства и ежегодно федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг для расчета необходимой финансовой помощи регионам из федерального бюджета;

· Субъекты федерации в соответствии с федеральными стандартами вправе устанавливать региональные стандарты, предусматривая при этом необходимый объем финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюджета;

· Органы местного самоуправления устанавливают ставки и тарифы по оплате жилья и коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных услуг. В законе установлено, что пересмотр или изменение цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях может осуществляться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием решения об утверждении бюджета на очередной финансовый год и только на основании результатов независимой экспертизы фактических затрат на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг. Не допускается изменение этих цен и тарифов в течение финансового года без одновременного внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты о бюджете на текущий финансовый год.

В законе исключена норма о сроках перехода к 100%-ной оплате жилья и коммунальных услуг. На протяжении последних 10 лет шла постоянная дискуссия о сроках перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг. Многими политическими лидерами эта особо актуальная тема использовалась в борьбе за голоса избирателей. Таким образом, вопрос об оплате жилищно-коммунальных услуг уходит из сферы политических дискуссий и переходит в разряд текущих экономических задач. Закон закрепляет принцип постепенного перехода от обезличенного дотирования предприятий ЖКХ к предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Если ранее получение предприятиями ЖКХ этих средств никак не зависело от качества и эффективности их работы, удовлетворенности потребителей, то новая редакция закона делает механизм предоставления субсидий более понятным и прозрачным. Так, закон предписывает осуществлять "постепенную замену финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в настоящем Законе мер социальной защиты граждан". Без данного важнейшего положения закона невозможно уйти от дотационного характера отрасли. В таком случае принципиально меняется и механизм предоставления субсидий. Они будут поступать не организациям ЖКХ, а непосредственно - нуждающимся гражданам. Адресное использование этих бюджетных средств поможет ускорить решение социальных проблем малообеспеченных слоев населения, позволит повысить эффективность использования бюджетных ресурсов, будет способствовать развитию конкуренции в ЖКХ и повышению качества жилищно-коммунального обслуживания населения.

Закон установил перечень категорий граждан, которые имеют право на субсидии. Величина субсидии определяется как разница между установленным на данный период времени размером оплаты жилья и коммунальных услуг с учетом социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг и максимально допустимой долей расходов граждан в совокупном доходе семьи. При этом для семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума расчет субсидий претерпел значительные изменения. Новая редакция закона предусматривает расчет субсидий для семей со среднедушевым доходом ниже установленного минимума (в соответствии с законодательством о прожиточном минимуме) с учетом федерального стандарта максимально допустимой доли расходов граждан в совокупном доходе семьи, умноженного на поправочный коэффициент, равный отношению среднедушевого дохода в семье к прожиточному минимуму.

Несмотря на явное усиление социальной направленности новой программы субсидий, повышение ее адресности, законодатели не смогли сразу отказаться от так называемого второго основания предоставления субсидий. В соответствии со ст.4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" в течение двенадцати месяцев со дня вступления в силу закона увеличение расходов на оплату жилья и коммунальных услуг соответственно в пределах социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг для отдельных граждан, имеющих доход ниже установленного законодательством прожиточного минимума, не может превышать пятьдесят процентов от указанных расходов на день вступления в силу этого закона. Таким образом, закон вносит кардинальные изменения в процедуру предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Они касаются, главным образом, установления четкого перечня категорий граждан, имеющих право на получение субсидий, усиления зависимости размера субсидий от доходов граждан при сохранении на переходный период особого порядка предоставления субсидий отдельным категориям граждан.

Принятый закон также разграничивает полномочия между федерацией, регионом и муниципальным образованием по финансированию льгот. Ведь сейчас одни уровни власти устанавливают льготы, другие должны найти источники финансирования, третьи - обеспечить предоставление льгот. В законе четко определены категории граждан, выплаты на предоставление льгот которым должны быть предусмотрены из средств

Что касается роста оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, то сегодня совершенно очевидно следующее.

Во-первых, бюджетное дотирование жилищно-коммунального комплекса - это помощь богатым, потому что эта помощь осуществляется исходя из того, каким количеством квадратных метров жилья владеет гражданин.

Во-вторых, в настоящее время создана и эффективная система адресной защиты бедных семей по оплате жилищно-коммунальных услуг: в 2002 году жилищные субсидии получало около 10% населения страны. Более того, сегодня это наиболее формализованная процедура социальной защиты в стране.

В-третьих, Правительством начата работа по переводу бюджетных средств (по жилищным субсидиям) на персонифицированные социальные счета граждан. Логическое завершение этой работы вообще снимет вопрос о 100% оплате.

В-четвертых, бюджетное финансирование отрасли - основной фактор роста долгов ЖКХ, в отличие от населения, которое является относительно исправным и прогнозируемым плательщиком, бюджеты или задерживают платежи или не перечисляют их вообще. В 2001 году долги по населению составили около 15%, а по бюджетам всех уровней - около 40%.

Таким образом, законодатель дифференцировал максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату ЖКУ для семей со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума исходя из того, что максимальная социальная поддержка должна быть предоставлена наиболее нуждающимся.

2.2 Социальные последствия и перспективы жилищно-коммунальной реформы

В 1997 году была принята Концепция реформирования ЖКХ. Планировалось провести реформы в три этапа и перейти в 2003 году на полную оплату населением коммунальных услуг и внедрение обязательного страхования жилья.

На основании Концепции Правительство РФ Постановлением от 17 ноября 2001 г. № 797 утвердило подпрограмму "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации", являющуюся частью федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы.

Одной из стратегических задач принятой подпрограммы является улучшение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с адресной при переходе к 100%-ой оплате жилья и коммунальных услуг населением в период 2002-2010 г.г. около 10 млн. домохозяйств с наиболее низкими доходами будут иметь право на получение субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с существующими стандартами социальной нормы площади жилья и потребления коммунальных услуг, а также исходя из максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном семейном доходе установленной в размере 25 процентов.

Жилье является важнейшим элементом семейной собственности, определяющим фактором имущественного статуса семьи. В настоящий момент в нашей стране в условиях обесценивания сбережений, жилье для многих семей осталось единственно-ценным имуществом, стоимость которого тесно связана с уровнем комфортности и наличием коммунальных удобств. По программе социальной ипотеки Государственным жилищным фондом при Президенте Республики Татарстан запланирован ввод 709 тыс. кв. метров, пока введено всего 8,8 тыс. кв. метров жилья по состоянию на 1 мая, что составляет 1,2 % от запланированного. Исходя из расчета:

Таким образом, имеется дефицит жилья. Актуальность проблемы обеспечения семей жильем связана, прежде всего:

- со значительным сокращением ввода нового жилья и его бесплатным предоставлением;

- низким уровнем доходов основной массы семей;

- ростом тарифов на жилье и жилищно-коммунальные услуги;

- необходимостью капитального ремонта жилищ и его проведением в условиях обесценивания накопленных для этого фондов;

- необходимостью срочного решения жилищных проблем семей, оказавшихся в экстремальных условиях (беженцы, вынужденные переселенцы, бомжи, военнослужащие и их семьи).

Характерной особенностью современного социально-экономического положения в России является глубокое расслоение населения по уровню доходов и, соответственно, по потреблению материальных благ, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере.

Жилище - позиция, которая раньше была слабо дифференцирующим фактором. В начале 90-х материальная обеспеченность людей была не так жестко связана с тем, какая у них жилищная ситуация. Исследователи говорили, что специфика бедных в России заключается в том, что они живут в жилище примерно такого же качества, как более благополучные слои населения. Этот период уже закончился. И сейчас, по мнению некоторых исследователей, наступило время, когда российские бедные, как и во всем мире, живут гораздо чаще в жилище плохого качества, имеют гораздо меньший метраж на человека, чем более благополучные слои населения. Причем, под последними надо понимать не только высокообеспеченные слои, которые могут покупать это жилье, но и среднеобеспеченных, которые составляют примерно 45% населения.

Сокращение жилищного строительства и бесплатного предоставления жилья, падение уровня жизни значительной части семей привели к тому, что часть домохозяйств была вынуждена пойти на ухудшение своих жилищных условий.

Важной проблемой остается недостаточная оснащенность жилья, его качество.

Коммунальные удобства потребляются недостаточно эффективно. В среднем по стране только 86% сточных вод проходят через очистные сооружения, это означает, что 14% сбрасывается непосредственно в водоемы без очистки. Мощность очистных сооружений используется на 69% от общей установленной производственной мощности.

Проблема дефицита жилья и недостаточной оснащенности удобствами усугубляется необходимостью переселения людей из ветхого и аварийного жилья.

По расчетам Госкомстата России, численность малоимущих составляет 27% от общей численн ости населения, то есть практически третью часть. Переход на стопроцентную оплату жилья и коммунальных услуг для населения с уровнем среднедушевых денежных доходов свыше прожиточного минимума приведет, во-первых, к существенному падению уровня жизни малообеспеченных и средних слоев населения, составляющих примерно 51 процент. С учетом того, что меры социальной защиты предполагается распространить только на те домохозяйства, личные доходы в которых не превышают величины прожиточного минимума, падение уровня жизни населения, по прогнозам некоторых экспертов, в целом составит не менее 30%. Во-вторых, увеличится доля домохозяйств с доходами, не превышающими прожиточного минимума, поскольку после уплаты стоимости жилья и стоимости коммунальных услуг доходы определенной части населения уже не превысят указанного показателя. Высокодоходных домохозяйств, на жизни которых повышение цен в жилищно-коммунальной сфере никак не отразится, всего 7 процентов. В результате реформа, центральным элементом которой является переход на 100% оплату жилья и услуг, энергично отторгается населением при современном уровне жизни населения.

Преобразование жилищно-коммунальной отрасли - важнейшая составляющая всего комплекса проводимых в стране реформ. Главной особенностью реформы ЖКХ является то, что их технические, экономические, политические и, наконец, социальные аспекты затрагивают интересы каждого человека. Более того, жилищно-коммунальные услуги относятся к разряду важнейших в жизнеобеспечении.

Анализ остроты широкого круга вопросов реформирования жилищно-коммунального комплекса, а это и обеспечение должного качества жилищно-коммунальных услуг, и приемлемость расценок на них в соответствии с уровнем дохода населения, и экономия тепло-энергоресурсов и сохранение жилищного фонда в нормальном состоянии, и обновление технической базы ЖКХ, показывает, что все они оказываются первоочередными, значит необходим комплексный подход, основанный на финансовом обеспечении и развитой нормативной базе.

Введение 100% оплаты населением услуг ЖКХ -- мера весьма ответственная, учитывая сложившееся положения с наличием огромных издержек в отрасли и невозможностью предоставления стопроцентного качества услуг в силу слабой технической базы ЖКХ. Темпы роста доли платежей населения в оплате жилья и коммунальных услуг необходимо жестко увязать с доходами и уровнем жизни населения. Тарифы должны сочетать интересы всех взаимодействующих сторон и производителей услуг и получателей. Реформа ЖКХ оценивается населением, прежде всего, через тарифы, что обязывает сделать их максимально обоснованными.

Необходимо обеспечить безопасную и безаварийную работу жилищно-коммунального сектора и повысить ответственность работников ЖКХ и руководителей за соблюдение технологий и своевременность подготовки комплекса к зимним условиям. Недопустимо переносить все накопившиеся противоречия реформирования на уровень местной власти и муниципальных предприятий ЖКХ, с одной стороны и неоднородного по уровню доходов населения, с другой. Нужна активная поддержка государственной власти и в регионах, и в центре с их финансово-правовыми возможностями.

Одной из важных задач является ускорение формирования рынка коммунальных услуг, создание конкурентной среды. Большое значение имеет кадровая политика, квалификация и подготовка специалистов, для работы и управления в жилищно-коммунальной сфере. Привлечение малого предпринимательства в сферу жилищно-коммунального хозяйства может стать одним из путей решения этой задачи.

Необходимо провести инвентаризацию технического состояния жилого фонда и объектов инженерной инфраструктуры для выработки мер по подготовке к следующей зиме. А также поставить перспективную задачу паспортизации подземных коммуникаций и создание в населенных пунктах информационно-справочных систем теплосетей, для предотвращения аварийности и оптимизации работ по плановому ремонту сетей.

Необходимо создать банк данных позитивного опыта в области энергосбережения, тарифообразования, сбора платежей, схемы разработки и финансирования проектов, формы договоров на предоставление коммунальных услуг. Это позволит муниципалитетам подобрать оптимальный для каждого вариант с учетом местных условий.

Необходимость одновременного решения двух задач: создания условий устойчивого функционирования предприятий жилищно-коммунального хозяйства, и сохранение социально ориентированной политики государства обусловлена важностью которую имеет жилище для каждой семьи и каждого гражданина. Жилищно-коммунальное хозяйство является одним из важнейших структурных элементов, обеспечивающих функционирование народного хозяйства и качество жизни населения России.

Снижение социальных издержек жилищно-коммунальной реформы в Российской Федерации, как и в любой другой стране обеспечивается прежде всего решением двух крупных проблем:

а) балансировкой (увязкой) изменения тарифов оплаты жилья и коммунальных услуг с динамикой номинальных денежных доходов населения и

б) организацией системы социальной поддержки семей (домохозяйств), которые имеют недостаточный уровень доходов для оплаты жилищно-коммунальных услуг в пределах занимаемого социального минимума площади жилья.