Размещено на http://www.allbest.ru/

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»

Северо-Западный институт управления

Факультет государственного и муниципального управления

Контрольная работа

Представительные и исполнительные органы местного самоуправления: категории, цели, функционал

Литовченко Сергея Дмитриевича

Санкт-Петербург 2018



Одним из инструментов, позволяющих населению Российской Федерации осуществлять конституционное право на местное самоуправление являются органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Эти органы осуществляют два типа функций, объективно присущих каждому муниципальному образованию: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается в их выявлении и разработке проекта развития муниципального образования, а также в принятии необходимых решений, создающих правовую базу для реализации проекта.

Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления, направленной на осуществление проекта.

Этим двум функциям и соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Ниже будет показано, что возможны совмещение функций представительного и исполнительного органов в одном органе, «сужение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей муниципального образования (сход) и другие модификации систем органов местного самоуправления.

Прежде чем приступить к раскрытию темы, считаю, что необходимо сказать несколько слов о том, что же такое местное самоуправление, каковы его принципы, функции.

В статье 3 пункта 1 «Европейской Хартии местного самоуправления» сказано, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Согласно статье 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Таким образом, «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (статья 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 30.10.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации")

Объектом данного исследования являются различные категории органов местного самоуправления.

При этом, предметом исследования являются цели и функционал различных органов местного самоуправления.

Цель работы: проанализировать практическую деятельность представительных и исполнительных органов местного самоуправления и их функционал.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Проанализировав литературные и электронные источники, дать общую характеристику органам местного самоуправления в Российской Федерации;

2. Рассмотреть полномочия представительного и исполнительного органов местного самоуправления;

3. Проанализировать порядок формирования указанных органов;

4. Охарактеризовать правовые основы взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления;

Органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Конституционные основы местного самоуправления.

Местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, в Российской Федерации существуют две разновидности публичной власти - государственная и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти занимаются вопросами государственного значения, органы местного самоуправления вопросами местного значения.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению, они обладают наиболее тесной связью с населением. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения в решении различных вопросов.

Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать свою компетенцию, то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Безусловно, органы местного самоуправления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера, но они не относятся к законам и по своей природе являются подзаконными актами.

Конституция закрепляет местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а также содержит специальную главу о местном самоуправлении.

В качестве конституционных основ местного самоуправления можно выделить следующие конституционные положения:

· - в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;

· - местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

· - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

· - местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

· - местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

· - местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций;

· - структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

· - изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий;

· - органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

· - органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

· - местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.

На основе указанных конституционных положений детальное правовое регулирование организации местного самоуправления осуществлено Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Взаимоотношение государственной и муниципальной власти.

Чтобы лучше разобраться в вопросе, следует затронуть тему взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью. Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий.

Детальность органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципах:

* законности,

* добровольности;

* учета совместных интересов и взаимной ответственности;

* сохранения независимости муниципальной власти.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников.

При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном решении задач и функций.

В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные интересы и права каждого из участников, а также юридическая ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном решении вопросов органами государственной власти и органами местного самоуправления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и федеральными законами самостоятельность местного самоуправления и нарушать уставы и положения муниципальных образований.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органом государственной власти и представительным органом местного самоуправления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муниципальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компетенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджетных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров и соглашений органы государственной власти и органы местного самоуправления создают совместные координационные, консультативные, совещательные и иные постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых актов и проверяют условия, обязательные для включения в договоры и соглашения, вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов, готовят предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим взаимный интерес.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

· разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

· выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных) и муниципальных органов;

· решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

· координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);

· обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;

· создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;

· формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

· создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:

1) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективном социально-экономическом развитии территории;

2) правовое обеспечение;

3) финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием, формирование регионального фонда поддержки муниципальных образований;

4) формирование муниципальной собственности (разграничение собственности на территории муниципальных образований, передача земли, объектов общегородского и общехозяйственного значения);

5) организация непрерывной системы обучения муниципальных служащих.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

· во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

· во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

· в-третьих, для решения вопросов, требующих постоянного взаимодействия, создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

· в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования: понятие, значение и порядок формирования.

Представительный орган муниципального образования - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Это основной орган представительной демократии в системе местного самоуправления. Его ведущая роль обусловлена тем, что он выражает волю всего населения муниципального образования и придаёт ей общеобязательный характер посредством принятия муниципальных правовых актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с актами других органов местного самоуправления. Им подотчётна и подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, включая главу муниципального образования и местной администрации.

Состав, полномочия и порядок формирования представительного органа устанавливается статьёй 35 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Представительный орган в силу прямых выборов депутатов (если именно такой способ его формирования предусмотрен уставом муниципального образования) и своей коллегиальности выступает единственным представительным органом муниципального образования. Избрание главы муниципального образования непосредственно населением не делает его представительным органом. Свойство представительности может иметь только коллегиальный орган, когда его члены в совокупности представляют интересы различных групп и слоёв населения.

Перейдём к рассмотрению порядка формирования представительного органа местного самоуправления. При формировании представительного органа муниципального образования следует исходить из следующих основных правил:

· представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

· представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательных правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан;

· представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительные органы муниципальных районов состоят из представителей муниципальных образований, входящих в состав района. Существует два способа формирования представительных органов муниципальных районов:

· они могут состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства. Данный порядок действует в том случае, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не мене чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Соответствующая инициатива оформляется решением представительного органа поселения, расположенного в границах муниципального района. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительным органом муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в ходе муниципальных выборов. Новый порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в его уставе в течение одного месяца со дня начала работы;

· депутаты представительных органов муниципальных районов могут избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности депутатов представительного органа муниципального района. Данный порядок может быть изменён не ранее, чем через два года со дня начала работы представительного органа, избранного в результате муниципальных выборов. Для примера, органы местного самоуправления Саратовской области используют только этот способ формирования представительных органов муниципального района. Первый способ не практикуется ни в одном муниципальном районе области.

Функционирование представительных органов местного самоуправления строится на основе соблюдения определённых принципов и правил. Основными принципами функционирования являются:

· принцип обязательности представительных органов в системе местного самоуправления;

· принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления - представительный орган наделен правом и обязанностью представлять и учитывать интересы населения муниципального образования;

· принцип самостоятельности - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения;

· принцип ответственности представительного органа местного самоуправления. Ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа;

· принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления. В соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления;

· принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления. Представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.

· принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке.

Наименования представительных органов местного самоуправления могут быть различными и определяются они уставами муниципальных образований.

Численный состав депутатов представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 18.07.2017). Численность депутатского корпуса зависит, прежде всего, от численности жителей муниципального образования и не может быть меньше:

· 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

· 10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;

· 15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек;

· 20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;

· 25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;

· 35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть меньше 15 человек2.

Организационной формой работы представительных органов являются заседания. Они проходят как в форме заседания всего депутатского корпуса, так и в форме заседаний комиссий (комитетов, секторов, отделов), входящих в состав представительного органа. Они создаются на срок действия полномочий представительного органа. Депутатские комиссии (комитеты, сектора, отделы) могут быть постоянными и временными. Компетенция комиссий и их число устанавливаются представительным органом муниципального района.

Перейдём к рассмотрению полномочий представительного органа местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом, в исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований находятся:

· принятие устава муниципального образования и внесение изменений и дополнений в устав;

· утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

· установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

· принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении и т.д.

В компетенции представительных органов муниципальных районов также находятся:

· принятие правовых актов, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;

· толкование правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

· осуществление права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;

· назначение выборов в представительный орган муниципального образования;

· назначение местного референдума, а также, иные полномочия, предусмотренные уставами муниципальных образований.

Таким образом, представительный орган местного самоуправления является основным органом представительной демократии в системе местного самоуправления. Порядок его формирования и деятельности определяется, как Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и уставами муниципальных образований. Список полномочий представительного органа достаточно объёмен. Он включает в себя обширный перечень вопросов, решение которых возможно только на местном уровне. Каждое муниципальное образование самостоятельно определяет структуру своего представительного органа, которая будет наиболее подходящей для успешного решения этих вопросов.

Полномочия и структура исполнительного органа местного самоуправления. местный самоуправление муниципальный власть

В законодательстве присутствуют основания для определения степени соотношения, а также разграничения деятельности между представительными органами - органами муниципальной власти, и их исполнительными органами - органами муниципального управления. Представительные органы не могут функционировать как органы власти без подчинённого им исполнительного аппарата. Это вытекает из их функционального предназначения.

Основное значение аппарата управления состоит в умении практически организовать необходимую для населения муниципального образования деятельность. В этих целях на территории муниципального образования наряду с выборными представительными органами образуется аппарат муниципального управления.

Вопрос об исполнительном органе местного самоуправления и о системе органов, которые составляют в своей совокупности исполнительный аппарат муниципального управления, недостаточно изучен современной юридической наукой. Однако можно отметить, по крайней мере, два основных признака, характеризующие исполнительные органы как органы управления:

· их властность;

· специфичность формы деятельности по осуществлению функций местного самоуправления - её исполнительно-распорядительный характер.

В качестве исполнительного органа на муниципальном уровне выступает местная администрация. Местная администрация - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит его глава на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. По официальным данным, в 20092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту.

Полномочия исполнительного органа местного самоуправления определяются статьёй 132 Конституции РФ. В ней говорится, что:

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены:

1) владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

2) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3) охрана общественного порядка;

4) комплексное социально-экономическое развитие на своей территории;

5) жилищно-коммунальный комплекс;

6) муниципальное здравоохранение;

7) образование и т.д.

Помимо решения вопросов местного значения исполнительный орган также может наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (часть 2 статьи 132 Конституции РФ). Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах, выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности (т.е. все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции РФ, законам и другим нормативно- правовым актам Российской Федерации, субъектов РФ, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления) и гласности, а также на принципах коллегиальности или единоначалия. В законах о местном самоуправлении многих субъектов РФ содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов представительным органам местного самоуправления. Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов местного самоуправления. Однако институт прекращения полномочий предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций. Согласно 131 Федеральному закону, полномочия главы местной администрации прекращаются досрочно в случае его смерти, отставки по собственному желанию, расторжения контракта, отрешения от должности и так далее.

Местные администрации, во многих случаях, не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским управляющим, мэром и т.п.), который и осуществляет функции местной исполнительной власти. Администрация же при этом - аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация принимает решения в коллегиальном порядке, есть основания отнести ее к исполнительным органам местного самоуправления.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Её структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, в чём явно проявляется взаимоотношение и взаимовлияние этих органов муниципальной власти. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. По мнению специалистов, структура местной администрации должна определяться с учётом определённых принципов, апробированных на практике. К ним относятся:

· ограничение номенклатуры возможных структурных подразделений и должностей;

· оптимальные с учётом функций размеры подразделений и число заместителей руководителя организации;

· оптимальное с учётом функций число работников структурных подразделений, при которых вводится должность заместителя начальника;

· целесообразное соотношение отдельных должностей муниципальных служащих, а также муниципальных служащих и иных работников;

· достижение главной цели органа управления - наиболее полное удовлетворение интересов населения на основе комплексного развития муниципального образования;

· обеспечение рационального разделения и кооперации труда;

· минимум уровней иерархии;

· соответствие количества подразделений объёму осуществляемых полномочий;

· специализация структурных подразделений на выполнение определённого круга функций;

· централизация выполнения однородных и взаимосвязанных функций;

· объединение структурных подразделений, деятельность которых направлена на удовлетворение определённых потребностей граждан и государства в целом;

· недопустимость существования подразделений, не создающих и не перерабатывающих информацию, а лишь транслирующих её сверху вниз, снизу-вверх или по горизонтали.

Как правило, к числу наиболее распространённых просчётов при формировании структуры местной администрации относится: слабая проработка вопросов предпроектного обследования и неудовлетворительный анализ функционирующих организационных структур, их недооценка, связанная с некачественным выбором методов анализа, организационного обеспечения всей работы по совершенствованию структур. Это может быть недостаточная точность определения количественных характеристик организационной структуры, особенно их основополагающих значений: численности руководителей, специалистов и других работников, норм управляемости и другое.

Сохраняются методы формирования структур местных администраций без учёта комплекса факторов, влияющих на её экономичность и эффективность. Так, не учитывается определённая зависимость между показателями численности аппарата и показателями сложности управления территории, а также влияние на первый из них, таких факторов, как: численность населения и площадь муниципального образования, объёмы промышленного производства и другое. Эти серьёзные недостатки объясняются отсутствием примерных научно-обоснованных организационных структур органов местного самоуправления и часто неудовлетворительной методологией их формирования. Подразделения, занимающиеся совершенствованием организационной структуры конкретного органа муниципального управления, как правило, не предусматриваются.

Таким образом, представительный и исполнительный органы местного самоуправления являются основными органами местной власти. На их плечи возложена основная масса проблем и вопросов, требующих решения на местном уровне. Именно они, в первую очередь, ответственны за решение этих вопросов и за уровень благосостояния жителей муниципального образования. И такую серьёзную ответственность гораздо проще нести совместно, гораздо проще принимать совместные решения и реализовывать их на практике. Поэтому большое значение на местном уровне имеет не только наличие и функционирование представительного и исполнительного органа, но и их взаимоотношение и взаимодействие.

Взаимоотношение и взаимодействие представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.

Основой эффективного муниципального управления является взаимодействие органов местной власти, и прежде всего представительных и исполнительных органов. Ведь без такого симбиоза принятие решений и последующее их исполнение практически невозможно.

Следует отметить, что ни Конституция Российской Федерации, ни 131-й Федеральный закон не уделили должного внимания этой проблеме, а точнее вообще не затронули её, что, возможно, и является одной из главных причин неэффективности всей системы местного самоуправления в целом. Решение вопроса взаимодействия органов местной власти полностью было передано на муниципальный уровень. В частности, пункт 3 статьи 34 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчётность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования». Помимо этого, в статье 10 Конституции РФ закрепляется принцип разделения властей только по отношению к органам государственной власти. Ни в Конституции, ни в Федеральном законе №131, ни в иных нормативных актах не говорится о необходимости или обязательности использования принципа разделения власти на уровне местного самоуправления. Наоборот, Конституция РФ в статье 12 определяет самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий5.

Для правильного и эффективного функционирования системы органов местного самоуправления необходимо разделение их труда.

Разделение власти у муниципального уровня может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения. В основе же разграничения полномочий лежит разграничение функций. На функциональном различии построена и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов.

Власть на местах одна и едина (статья 3 Конституции РФ), но выражается в различных функциях органов управления. Так, функция представительного органа состоит в том, чтобы выражать волю населения местного сообщества, предавать ей общеобязательный характер, осуществлять от его имени власть.

Функция исполнительных органов состоит в осуществлении повседневной оперативной управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно населением муниципального образования на местных референдумах или его представительным органом.

При этом и представительные органы, и исполнительные органы местного самоуправления должны в соответствии с законодательством наделяться собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Из этого следует, что и органы местного самоуправления, наделённые в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований указанными функциями, должны быть в той же мере взаимосвязаны, что и данные функции. Именно такое разделение гарантирует, во-первых, единство управления в муниципальном образовании и, во-вторых, господство права.

Подобное положение было закреплено и в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., в пункте 5-ом которого было зафиксировано, что «к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей относится… представительная по своему характеру форма правления, при которой исполнительная власть подотчётна избранным законодательным органам или избирателям».

Таким образом, в соответствии с общепринятым во многих странах эталоном местного самоуправления как демократического института, исполнительный орган местного самоуправления должен быть подотчётен и подконтролен представительному органу. Подобная модель взаимодействия устанавливается в настоящий период и в российском законодательстве.

Конституция РФ в нормах об органах местного самоуправления не даёт возможности понять, какие конкретно органы имеются в виду - представительные или исполнительные. Тем самым подразумевается возможность участия и исполнительных, и представительных органов во всех муниципально-правовых общественных отношениях за исключение решения вопросов исключительного ведения представительных органов местного самоуправления. В процессе правотворчества законодатели многих субъектов РФ исходят из аналогичной позиции.

Можно сделать вывод, что даже при более или менее явном разделении органов местного самоуправления на представительные и исполнительные практически невозможно в чистом виде выделить «абсолютно представительные» и «абсолютно исполнительные» органы; органы, ведающие только вопросами местного значения или исполняющие только государственные полномочия; органы полностью самостоятельные в принятии каких-либо решений или только обеспечивающие деятельность других органов и должностных лиц. В то же время, главы муниципальных образований в своей деятельности, как правило, соединяют и представительные и исполнительные функции.

Таким образом, взаимоотношения между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в первую очередь определяются структурой органов местного самоуправления, а сама структура определяется население муниципального образования путём принятия такого документа, как устав.



Вывод

Местное самоуправление является неотъемлемой частью становления гражданского общества, обеспечивающей более полное выражение интересов социальных групп и слоёв населения. Эти интересы выражаются как населением непосредственно (в виде форм волеизъявления как местный референдум, выборы, конференции граждан и так далее), так и через органы местного самоуправления. Залогом эффективного выражения интересов населения является слаженная работа этих органов, построенная на принципах взаимодействия и взаимовлияния.

Правовой основой во взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления выступают Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство о местном самоуправлении, законодательство субъекта Федерации, а также правовые акты муниципальных образований, которым отводится совершенно особая роль.

Во-первых, в главном правовом документе любого муниципального образования - уставе, определяется структура органов местного самоуправления, принципы их формирования и взаимодействия. Таким образом, закладываются основные нормы взаимоотношений между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Во-вторых, муниципальные образования создают правовые акты, которые более подробным образом регламентируют эти взаимоотношения.

Правовые основы взаимоотношений между представительным и исполнительным органами местного самоуправления определяются населением в момент утверждения структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Поэтому при разработке структуры органов местного самоуправления муниципального образования необходимо учитывать специфику муниципального образования: площадь его территории, численность населения, объем предметов ведения, количество имеющихся муниципальных предприятий, другие факторы.

Таким образом, работа представительного и исполнительного органов местного самоуправления должна строиться не только на основе определённых принципов (законности, гласности, обязательности существования и т.д.), но и на основе чёткого взаимодействия друг с другом.



Список литературы

1. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г.

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учётом поправок, внесённых Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ).

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ.

4. Актуальные вопросы развития муниципальных образований / Под общ. ред. проф. И.Н.Барцица, проф. В.В.Бакушева. - М.: Изд-во РАГС, 2013. - 300 с.

5. Бабун Р.В. Роль представительных органов на современном этапе реформы местного самоуправления // Городское управление. - 2013. - №4. - с. 60 - 65.

6. Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления. Учебное пособие. 5-е изд. Стандарт третьего поколения. Издательский дом ""Питер""", 29 янв. 2015 г. - Всего страниц: 416

7. Воронин А.Г, Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. - М.: Дело, 2014.

8. Масловская М.В. К вопросу о статусе представительного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №23. - с. 21 - 26.

9. Милышин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. - М.: Издательство - торговая корпорация «Дашков и Ко», 2016. - 404 с.

10. Муниципальное право: учеб. пособие / под ред. С.Е.Чаннова. - М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2017. - 288 с.

Размещено на Allbest.ru

...