История развития кадастровой деятельности в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ КАДАСТРОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ

Костылёва О.С., Петрищев В.П., д-р геогр. наук,

заведующий кафедрой городского кадастра ОГУ

Оренбургский государственный университет

На протяжении всей истории развития человек, так или иначе, был неразрывно связан с землей. Земля была необходима не только как поверхность, по которой было возможно передвижение, но также являлась и его основным источником жизни: на ней росли и развивались растения и животные; из неё добывали необходимые материалы для создания орудий труда; на ней возводили жилище. Результатом непрерывного взаимодействия человека с землей, а также прямая зависимость человека от земельных ресурсов, привела к возникновению и развитию систем кадастра земель в зарубежных странах, а также кадастра недвижимости в России.

Для проведения анализа современного состояния кадастра недвижимости, а также выявления актуальных проблем в профессиональной подготовке кадастровых инженеров, необходимо подробное рассмотрение истории становления кадастра в нашей стране.

Впервые упоминание об описании земель в Древней Руси мы встречаем в летописях IX века. Потому как церковь то время являлась одной из главных частей государства, а также именно церковники обладали достаточной грамотностью, чтобы документировать различные события, описанию подвергались в первую очередь церковные и монастырские земли. Данные записи подтверждали принадлежность описываемых земель духовенству.

Первая система налогообложения, которая существовала в Древней Руси, была введена, как инструмент наказания древлян. Эту систему сборов и податей ввела княгиня Ольга в X веке. Она установила размеры повинностей с каждого плуга как единицы земельной меры и обложения [1].

Свод законов «Русская правда», введенный в действие на Руси в XI веке предусматривала разделение земель по видам угодий, а именно существовали дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья, но различия в типе почв, конечно, не указывались. Первая перепись земель, целью которой было не только описание количественных характеристик, но и их качества, была проведена в XII веке. Достаточно полное описание земель встречается и в уставных грамотах новгородского князя Святослава и смоленского князя Ростислава.

Нашествие татаро-монгольского ига на Русь затормозила ее развитее в целом, но именно с данного периода до нас дошли документы, содержащие перепись земель. Впервые татарская перепись киевских земель была проведена в XIII веке. Вслед за захватчиками, перепись своих земель начали вести и русские князья. Писцовые книги того периода позволяли следить за доходами с данных земель, а также рассчитать размер необходимой для уплаты дани.

Первая земельная реформа, которая включала в себя формирование системы писцового межевания, начала свое существование в Московском княжестве. Эта реформа имела большое значение не только как предпосылка к развитию земельного кадастра, но и последующего развития Российского государства. Вследствие, Московское княжество постепенно начинает расширяться, занимать обширные владения. Основной формой землевладения становится вотчина, то есть земли, предаваемые по наследству. Вотчинами могли владеть князья, бояре, дружинники, монастыри и высшее духовенство.

С возникновением и развитием централизованного государства, а также в период ликвидации феодальной раздробленности, в России было проведено наиболее подробное описание землевладений. Эти описания содержали информацию о количестве земельных участков, а качественная оценка характеристик земель была проведена в специальных условных единицах [2].

К началу XVI века появилось учреждение, объединяющее все виды описательных и учетных работ, связанных с землей, которое получило название Поместный приказ. Описательные работы в данной структуре производили писцы, дозорщики и мерщики. Писцовый наказ, написанный в 1622 году, четко определил функции писцов: они должны были производить измерение всех видов сельскохозяйственных угодий. Измерения производились приблизительно. Все сведения, полученные писцами, заносили в писцовые книги. Писцовые книги составляли в двух экземплярах: один из них отправлялся в Москву в Поместный приказ, а второй использовался непосредственно в месте расположения земель.

Во время царствования Ивана Грозного в обязанности писцов входило установление границ земельных участков, а также решение спорных вопросов, возникающих в результате установления этих границ. Но именно во время правления Алексея Михайловича было принято решение о проведении повсеместного размежевания. В первую очередь размежёвывались именно намежёванные ранее земли. Эти действия были возложены на плечи валовых писцов. Уже к 1681 году пришло понимание необходимости проведения таких работ. Валовые писцы также были обязаны проверять права на землевладения, а также выявлять неправомерно прирезанные к владениям территории. Но к 1683 году стало ясно, что все необъятные территории государства размежевать единовременно невозможно. И через пять лет все работы по размежеванию земель были приостановлены.

Великий реформатор император Петр Великий не обошел и земельный вопрос. Период его преобразований стал также новым этапом развития системы кадастра в Российской Империи. Петр I ликвидировал поместную систему, присвоил поместьям и вотчине одинаковый статус, а также ввел подушную подать. Последствием данных преобразований стала утрата смысла в проведении оценки земель. Зато именно при Петре полевые измерения стали проводить с использованием геодезических инструментов, а как следствие это послужило повышению точности выполнения данных работ. Но идеям Петра Великого о проведении генерального межевания не суждено было исполниться, а первое генеральное межевание увидело свет только в 1754 году. Основанием для проведения генерального межевание был писцовый наказ 1684 года. Целью генерального межевания было не только учет земель, но и лишения права владения землей, если характеристики землевладений не соответствовали описаниям их в документах. Это решение привело лишь к массовым беспокойствам и беспорядкам. Поверхностный подход к проведению генерального межевания, а также негативное отношение землевладельцев, заранее предопределило его неудачный исход. В1731 году был подписан новый указ, последствиями которого стало появление первых картографов и геодезистов [3].

Генеральное межевание стало продолжением писцовых межеваний. К XVIII веку появились новые способы межевания земель, а именно, стал использоваться геометрический способ определения площадей. Это способ позволил намного увеличить точность измерений и свести ошибки к минимуму. Началом генерального межевания стоит считать выход Манифеста о генеральном размежевании земель всей Империи, который был подписан 19 сентября 1765 года. Также вместе с Манифестом были изданы Генеральные правила [4].

Основной целью данного генерального межевания была регистрация землевладений и государственных земель. По результатам проведения межевания составлялись межевые книги и планы, в которых указывались собственники земли, описывалось местоположение участка, указывалась площадь, описывалось распределение по угодьям. Также составляли перечень угодий по провинциям и губерниям. В состав плана также включали алфавитные реестры, в которых кратко описывали основные характеристики размежеванных землевладений и заносили результаты измерений.

Отмена крепостного права должна была в максимально короткие сроки преобразовать существующую систему учета земельных ресурсов. Наделение крестьян землей повлекло бы за собой и необходимость проведения новых межевых и описательных работ. И хотя в результате проведения реформы крестьяне получили мнимую свободу, цели реформы не были достигнуты, а значит и система земельного учета и межевания не претерпела глобальных изменений.

В период активного развития хозяйственных отношений в России межевание преследовало юридическую, сельскохозяйственную и финансовую цели. То есть оно должно было способствовать правовому закреплению границ земельных участков, устранению недостатков землепользования, оценку угодий и последующего начислению налогов.

Автором следующей важной реформы для развития кадастра выступил председатель Совета Министров, выдающийся политический деятель России, Пётр Аркадьевич Столыпин.

До начала реформы в России в начале ХХ века существовало широкое разнообразие различных форм собственности. Наличие нескольких форм землевладения связано, в первую очередь, с неодинаковыми климатическими условиями нашего государства, а также с различием культур народов, населяющих обширные территории. Соотношение форм собственности практически повторяло сословно-феодальное расслоение государства. Больше третьей части собственности находилось в руках государства.

К началу ХХ века стала активно возрастать доля земель, находящихся во владении крестьян. Этому способствовало создание в 1882 году Крестьянского банка. Вплоть до 1905 года банк стимулировал общинные займы для покупки земель, но к 1910 году резко сократилась продажа земель общинам и товариществам. Законодательством того времени был предусмотрен полный переход от общинного строя к частному владению крестьянами землёй. Крестьяне автоматически становились собственниками земельных наделов, если в общине за последние 24 года не было земельных переделов. Но большая часть крестьянства была против разрушения общинного строя. Они препятствовали выходу из общин стоим товарищам[5].

Именно идеи Петра Аркадьевича Столыпина привели к распространению мелкой частной собственности. Мелкая частная собственность, в понимании Столыпина, была основой экономического развития государства. Столыпин предполагал, что появление у крестьян именно мелкой частной собственности должно привести к повышению эффективности использования земельных ресурсов. Поэтому в подтверждение своей теории он предлагал наделять крестьян частной землей на временных правах. Предполагалась продажа земельных участков, а не безвозмездная их выдача, потому как это дополнительно стимулировало крестьян к трудовой деятельности.

Столыпин считал, что необходимо ограничить земельный оборот. Следовательно, крестьянин мог продавать свой земельный участок в частную собственность лишь такому же крестьянину, состоящему с ним в одной общине. Также можно было заложить свой участок в Крестьянский банк.

Для земельной реформы, которая была проведена в рамках аграрной реформы, основной особенностью стали согласованные и целенаправленные землеустроительные действия. Землеустроительные операции могли выполнять, как государственные служащие, так и созданные для этого компании и частные специалисты, действовали они на основании заключенного договора, в котором четко прописывались основные требования и действия.

Основной целью реформы П.А. Столыпин ставил создание института землевладения, но эта цель так и не была притворена в жизнь. Так и не были окончательно сформированы и узаконены права частных владельцев [6].

В период после завершения аграрной реформы П.А. Столыпина и до преобразования Российской Империи в Советский Союз одним из важнейших решений в сфере землеустройства стало принятие 29 мая 1911 года «Положения о землеустройстве», которое регулировала все отношения, возникающие в результате землеустроительных действий. Положение четко определяла перечень тех земель, которые могли быть разверстаны без согласия владельцев, а также кто мог требовать проведения землеустроительных процедур.

Великая Октябрьская революция кардинально изменила не только государственное устройство нашей страны, но и затронула такие узкоспециализированные направления деятельности как землеустройство. Особое влияние на формирование землеустроительной науки, а также государственного кадастра недвижимости в последствие, оказал, так называемый, Декрет «О земле» 1917 года. Декрет устанавливал, что вся земля теперь принадлежит всему народу, а формы землепользования должны быть свободны. Решение о форме землепользования принималось на месте в селениях и посёлках. Понятно, что с освобождением от частной собственности потребности в учете земель не возникало, но всё ещё оставалась необходимость в проведении землеустроительных работ. Поэтому государство принимало новые нормативно-правовые акты, которые были направлены на развитие землеустройства [7].

В середине декабря 1919 года было введено «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», которое было утверждено Всесоюзным центральным исполнительным комитетом. Основной целью утверждения данного положения было повсеместное распространение и создание коллективных хозяйств.

Именно данное положение утвердило общественный статус земель: теперь все земли являлись государственным фондом.

Принятый 30 октября 1922 года Земельный кодекс РСФСР стал основным документом, регулирующим земельные вопросы. Земельный кодекс также определил основные направления землеустроительной деятельности. Теперь землеустройство было направлено на упорядочение существующих и образование новых землевладений.

Уже к середине пятидесятых годов был введён государственный учёт земель, а также учёт их распределения по различным сельскохозяйственным угодьям. Производилась также государственная регистрация землепользований, которая осуществлялась по единой общесоюзной системе.

С середины шестидесятых и заканчивая серединой восьмидесятых годов, широкое распространение получило внутрихозяйственное и межхозяйственное землеустройство, которое было направленно на разработку землеустроительных проектов для обеспечения эффективного использования сельскохозяйственных угодий. После принятия в 1970 году Земельного кодекса РСФСР появилось понятие «государственное землеустройство». Теперь под ним понимали систему государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области землепользования. Основными задачами данного землеустройства являлись организация наиболее эффективного и рационального использования земельных ресурсов, а также охрана земель от вредных последствий[8].

В период советской власти появились три основных вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Кадастровые документы того времени принимали вид государственных актов на владение землёй, также имели место списки землепользователей и земельно-кадастровые книги. Графическую часть кадастровых и землеустроительных документов составляли планово-топографические схемы и карты. Они создавались вручную и имели достаточно низкую точность, например, для определения координат поворотных точек границ земельных участков колхозов использовали точность определения от 1 до 5 м.

В 1976 году была введена новая Конституция РСФСР, которая закрепила отсутствие частной собственности. Вплоть до 1990 года, когда были внесены поправки, население страны могло получить земли в бессрочное пользование.

На протяжении существования СССР Правительство неоднократно принимало решение о создании государственного кадастра. Это подтверждают решения и постановления от 1962, 1968, 1977 годов. В основном учёт осуществлялся по планово-топографическим основам, на которые наносили границы земель колхозов. Необходимо отметить, что кадастр носил условный характер, потому как в нем практически не было необходимости. Основную роль в советские времена играла землеустроительная деятельность, которая носила сельскохозяйственную направленность.

К 1993 году, когда была принята Конституция Российской Федерации, которая узаконила частную собственность на землю, на территории страны уже сформировался подпольный земельный рынок: к этому времени повсеместно была распространена частная собственность, которую осталось лишь подтвердить официально.

После 1990 года был сформирован земельный кадастр. Целью его создания стали идеи рационального использования и охраны земельных ресурсов на территории государства. А также именно земельный кадастр мог обеспечить необходимую правовую защиту вновь появившихся собственников.

К началу 2005 года была подготовлена новая подпрограмма, которая подразумевала создание единого государственного кадастра недвижимости, который удовлетворял бы всем современным требованиям того времени. Единый государственный кадастр недвижимости должен был объединить в цельную базу данных сведения об учтённых земельных участках и об объектах капитального строительства, занесенных в систему технической инвентаризации. С 1 марта 2008 года вступил в силу Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «О государственном кадастре недвижимости», который регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности, обеспечении информационного взаимодействия при проведении государственного кадастрового учета. В результате действия данного федерального закона были объединены две крупнейшие единицы учёта объектов недвижимости.

Вплоть до 1 января 2013 года в государственный кадастр недвижимости вносили сведения лишь о земельных участках, а для объектов капитального строительства был назначен, так называемый, переходный период, который продолжался с 2011 по 2013 год. В середине 2011 года был подписан Федеральный закон N 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 7 и 8 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», который регулировал государственный учёт объектов капитального строительства. И лишь в 2013 году Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» вступил в действие в отношении объектов капитального строительства[26].

В течение переходного периода основной деятельностью государственного кадастра недвижимости стало внесение сведений о ранее учтенных объектах капитального строения, а именно о зданиях, сооружениях, помещениях и объектах незавершенного строительства. Эти сведения содержались в технических паспортах на соответствующие объекты. Потому как паспорта создавались на бумажных носителях, к моменту внесения сведений в государственный кадастр недвижимости многие из них были уже нечитабельны[9].

В дальнейшем основные полномочия на проведение кадастрового учёта и внесение сведений в государственный кадастр недвижимости и Единый государственный реестр прав (ЕГРП) на объекты капитального строительства были переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, а также Федеральному государственному бюджетному учреждению «Земельная кадастровая палата». Таким решением Правительство Российской Федерации осуществило объединение реестров всех видов объектов недвижимости, а также систематизировала все содержащиеся в нем сведения.

Современные преобразования в сфере государственного кадастра недвижимости направлены, в первую очередь, на повышение качества и скорости проводимых работ. Разрабатываются новые законодательные акты, направленные на повышение уровня профессионализма среди лиц, осуществляющих подготовку документации для последующего кадастрового учета, то есть кадастровых инженеров. Например, с утверждением Федерального закона от 30.12.2015 N 452-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»» и статью 76 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» появились новые требования к образованию будущего кадастрового инженера, а также было введено понятие «стажировка»[10]. Также были введены требования к действующим кадастровым инженерам. Теперь для контроля и регулирования кадастровой деятельности каждый кадастровый инженер обязан стать членом саморегулируемой организации.

Государственный кадастр недвижимости стал открытой системой, сведения которого может получить каждый гражданин. Для этого создаются такие проекты, как публичная кадастровая карта или справочная информация по объектам недвижимости, доступ к которой можно получить в режиме «online».

С 1 января 2017 года вступил в силу Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 N 218-ФЗ, который объединил процедуры кадастрового учёта и регистрации прав[29]. Теперь в Российской Федерации существует Единый государственный реестр недвижимости, который включает в себя достоверные сведения об учтённом недвижимом имуществе, а также правах на него, правообладателях и основаниях возникновения таких прав.

Необходимо отметить, что развитие государственного кадастра недвижимости в нашей стране имеет синусоидальный характер. В зависимости от государственного строя менялась и потребность в кадастровом учете. В периоды отсутствия частной собственности и развития сельского хозяйства на первое место выходила землеустроительная наука, потому как она являлась инструментом оценки качества земель. Напротив, с появлением частной собственности и развития городских поселений государство больше нуждалось именно в кадастровом учёте, для создания чёткой системы налогообложения.

Список литературы

1 Воронин, В. В. Формирование кадастровых систем в Древнерусском государстве / В. В. Воронин, Н. В. Ершова. // Молодежный вектор развития аграрной науки. - 2015. - Материалы 66-й студенческой научной конференции. - С. 186-190.

2 Илюшина, Т. В. Особенности формирования земельного права в России / Т. В. Илюшина. // Известия высших учебных заведений. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2010. - №4. - С. 3-8.

3 Шишов, Д. А. Историческое наследие земельно-кадастрового учета в России (Петровский период) / Д. А. Шишов, К. Т. Оганесян, Е. В. Козырева. // Юридическая мысль. - 2015. - 5(91). - С. 76-82.

4 Котовой, А. В. Генеральное межевание земель России / А. В. Котовой, Д. А. Шишов. // Вестник студенческого научного общества. - 2010. - 1. - С. 246-249.

6 Муравьева, Л. А. Отмена крепостного права в России: Причины, механизм реализации, значение / Л. А. Муравьева. // Гуманитарные науки. Вестник финансового университета. - 2012. - 2(6). - С. 42-53.

7 Свистунова, Ю. А. К вопросу об аграрной реформе П.А. Столыпина / Ю. А. Свистунова, Е. В. Туфанов. // НаукаПарк. - 2016. - 7(48). - С. 40-42.

8 Крупейников, К. В. Функции государства в истории развития земельных правоотношений в России / К. В. Крупейников. // Право и государство: теория и практика. - 2016. - 10 (142). - С. 20-26.

9 Липски, С. А. Землеустройство в России: историко-правовой аспект / С. А. Липски. // Аграрное и земельное право. - 2013. - 8 (104). - С. 32-37.

10 Швалёва, Е. С. От государственного земельного кадастра к единому государственному кадастру недвижимости / Е. С. Швалёва. // Аграрное и земельное право. - 2008. - 1. - С. 98-102.

11 Гальченко, С. А. Формирование государственного кадастра недвижимости России на современном этапе / С. А. Гальченко. // Имущественные отношения в РФ. - 2010. - 7 (106). - С. 44-53.

Размещено на Allbest.ru