Демократические основы правового статуса образовательного учреждения и его преобразование в автономное учреждение

Размещено на http://www.allbest.ru/

п. Черноголовка, МО

2010

Демократические основы правового статуса образовательного учреждения и его преобразование в автономное учреждение

Грудцына Л.Ю.

Как отметил Президент РФ в своем вступительном слове на VIII съезде Российского союза ректоров вузов 8 июня 2006 г., «общим принципом развития образования должно оставаться повышение самостоятельности учебных заведений -- самостоятельности, которая дает простор и педагогическим, и управленческим инициативам. Однако большая хозяйственная самостоятельность требует и большей ответственности, и современных -- во всех смыслах этого слова -- форм управления».

Провозглашение принципов гуманизма образования, защиты прав человека при получении им образования, введение свободы творчества и преподавания, закрепление единства федерального культурного и образовательного пространства, провозглашение самостоятельности систем образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства привели к тому, что в области государственной политики в сфере образования был закреплен принцип государственно-общественного характера управления системой образования. В программе совершенствования образования в качестве цели организации управления в сфере образования названо формирование системы демократического, государственно-общественного управления образованием. При рассмотрении модели управления в сфере образования было показано, что Российская Федерация не относится к государствам с жесткой государственно-административной моделью управления.

В сфере образования должна оставаться возможность саморегулирования и самоуправления как на межвузовском уровне, так и на уровне конкретного высшего учебного заведения (автономия высших учебных заведений). «Мы все признаем важность укрепления государственного влияния, в первую очередь государственного контроля за деятельностью вузов. Это вполне нормально и необходимо. Однако при этом важно иметь в виду, чтобы государственный контроль не ослаблял, а усиливал потенциал самоконтроля вуза, и не превращался бы в дополнительную бюрократическую процедуру».

Международной тенденцией стала трансформация вузов из жестко иерархических замкнутых структур, являющихся частью государственной машины, в открытые и динамичные институты, действующие на основе принципа разделения функций управления, укрепления самостоятельности высших учебных заведений и других организаций системы образования в осуществлении их уставной деятельности. В условиях многолетнего кризиса российской образовательной системы международная интеграция не только возможна, но и необходима именно для преодоления проблем. Первые шаги к этому уже сделаны, о чем свидетельствует участие России в Болонском процессе, направленном на создание общеевропейского пространства высшего образования с целью усиления мобильности граждан на рынке труда и повышения конкурентоспособности европейского высшего образования.

Автономия вузов является формой взаимосвязи между высшим учебными заведениями и органами власти всех уровней, а также обществом во всем многообразии представляющих его структур. «Автономия, -- гласит Лимская декларация, -- означает независимость высших учебных заведений от государства, прочих общественных или политических сил в принятии решения об их внутреннем администрировании, финансовом управлении и независимость в осуществлении своей образовательной политики, научных исследованиях и иных родственных видов деятельности».

Легальное понятие автономии дано в ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», под которой понимается самостоятельность в подборе и расстановке кадров, в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности. Несколько иначе (по форме, но не по существу) определяется автономия высшего учебного заведения в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264. В пункте 50 данного документа сказано, что высшее учебное заведение обладает автономией и несет ответственность за свою деятельность перед каждым обучающимся, обществом и государством.

Принцип автономии высшего учебного заведения, как правило, находит отражение в уставе высшего учебного заведения. Так, например, в п. 1.7 Устава Государственного университета -- Высшей школы экономики, автономность Университета трактуется следующим образом: «Университет обладает автономностью в соответствии с законодательством Российской Федерации, самостоятелен в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из настоящего Устава». Принцип автономии высшего учебного заведения может закрепляться не только нормами внутреннего (национального) законодательства, но и международно-правовыми нормами. Например, в ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики об условиях учреждения и деятельности в городе Бишкеке кыргызско-российского Славянского университета (Бишкек, 9 сентября 1993 г.) предусмотрено, что «деятельность Университета регламентируется его Уставом с предоставлением максимальных академических свобод, предусматриваемых законодательством Сторон».

На взгляд автора, основные вопросы жизнедеятельности вузов должны решать центральные органы управления образованием -- Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки); но есть немало таких вопросов (например, установление новых специальностей и специализаций, получение прав на определенную образовательную деятельность), которые можно передать на усмотрение самим высшим учебным заведениям.

Автономия высшего учебного заведения проявляется в самых разных сферах. В рамках действующего законодательства Российской Федерации высшее учебное заведение разрабатывает и принимает устав, в котором закрепляются основные положения, регулирующие его жизнедеятельность. Значительными полномочиями обладает вуз в сфере организационно-кадровой политики, например, он самостоятельно определяет структуру управления, распределяет должностные обязанности, устанавливает штатное расписание, ведет подбор, прием на работу, ведает расстановкой кадров.

В настоящее время вопросы развития вузовской автономии активно дебатируются как самим вузовским сообществом, так и за его пределами. Актуализация этих проблем обусловлена целым рядом факторов, создающих предпосылки для развития самостоятельности вузов, а именно:

-- вузы во все времена и эпохи традиционно обладали значительной автономией, обусловленной в первую очередь невозможностью жесткого контроля и регулирования интеллектуального труда;

-- высокий уровень динамики социальной среды требует от вузов оперативно и гибко взаимодействовать с экономическим, социальным и культурным окружением;

-- возрастание неопределенности как ключевая характеристика современной рыночной среды диктует повышение самостоятельности всех субъектов общественной жизни, в том числе вузов;

-- общая тенденция развития университетов -- их укрупнение -- привела к превращению вузов в крупные полиструктурные комплексы, управление которыми неэффективно без широкого делегирования полномочий и ответственности;

-- разнообразные траектории развития вузов и предоставление им возможности искать собственные пути достижения национальных целей приводят к накоплению опыта самостоятельности в высшей школе и повышению эффективности ее деятельности;

-- возрастание региональной роли вузов неизбежно ведет к необходимости расширения их полномочий для наиболее адекватного отражения специфических особенностей региона, его географического положения, социальных и демографических условий;

-- включение вузов в рыночные отношения диктует повышение их самостоятельности в условиях конкурентной среды.

По вопросу автономии высшего учебного заведения начинает формироваться судебная практика. В этой связи особого внимания заслуживает решение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2002 г. № ГКПИ 02-1254. Рассматривая гражданское дело по жалобе Г.П. Юдина об отмене п. 8 постановления Правительства РФ от 28 апреля 1994 г. № 407 «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России», в части разрешения государственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования самостоятельно устанавливать размеры платы за проживание в общежитиях и коммунальные услуги, Верховный Суд РФ решил оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь, помимо прочего, на норму Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», закрепившую принцип автономии высшего учебного заведения.

Российская высшая школа за довольно короткое время прошла большой путь от жестко централизованного управления высшей школой со стороны государства к зрелым формам автономии вузов. По данным международного исследования 20 стран с точки зрения степени правового вмешательства властей в дела вузов, Россия занимает средние позиции, не входя ни в группу стран с наименьшими полномочиями государственных органов (Канада, Великобритания, США и др.), ни в группу стран с максимальным государственным контролем высшей школы (Шри-Ланка, Малайзия, Франция, Индонезия).

Однако в последнее время можно говорить об определенных законодательных тенденциях, направленных на снижение автономии вузов. Дело в том, что, согласно Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в образовательную систему Российской Федерации введена новая фигура -- президент вуза, а также изменен порядок замещения должности ректора государственного или муниципального высшего учебного заведения.

Стоит отметить, что не только тенденцией, но и практикой в болынин-стве стран стало разделение властей на высшем уровне управления вузом. Принцип разделения властей в данном случае базируется на разделении академического и административного начал в университетском управлении. Принцип разделения власти означает, что во главе управляющего совета стоит президент (или председатель управляющего совета) университета, а во главе ученого совета -- ректор университета. В различных странах эти должности называются по-разному (например, в десятках англоязычных стран это -- Chancelor и Vice-Chancelor), но имеется в виду, что главным администратором, главой исполнительной власти в вузе, является ректор.

Сам факт законодательной легитимации новой должности президента высшего учебного заведения (порядок представления уполномоченным государственным органом его кандидатуры и избрания ученым советом вуза), а также изменение порядка (процедуры) избрания ректора неизбежно порождает у научной общественности множество вопросов, в частности: для чего необходимо это нововведение, какие цели преследует законодатель и как на практике будут реализовываться новые нормы ст. 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»? На взгляд автора, логика данных поправок вполне позволяет соотнести их с глобальной проблемой перманентного усиления административно-правового управления вузами и контроля над их административно-распорядительной деятельностью со стороны государства, о чем и пойдет речь ниже.

Итак, проанализируем основные нововведения, предусмотренные Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ. Согласно абз. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры, а также президент, если такая должность предусмотрена уставом (выделено нами. -- Л.Г.). Итак, п. 3 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» изложен в новой редакции: непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляет ректор. Кандидатуры на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных органов городских округов {выделено нами. -- Л.Г.). Согласно новым п. 4-8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», положения о таких аттестационных комиссиях и их состав утверждаются этими же органами.

Согласно уставу государственного или муниципального высшего учебного заведения, его ректор избирается из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией уполномоченного органа исполнительной власти или исполнительно-распорядительного органа городского округа, тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет. После избрания ректора между ним и органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до пяти лет.

Министерство образования и науки РФ уже опробовало новую процедуру избрания ректоров вузов. Впервые кандидатуры ректоров рассматривала созданная при ведомстве аттестационная комиссия, на треть состоящая из чиновников министерства и на треть -- из представителей ректорского сообщества; остальные места занимают представители общественных объединений. В жюри вошли глава комитета по образованию Государственной Думы Н. Булаев, ректоры МГУ В. Садовничий и МГТУ им. Баумана И. Федоров, глава Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин и глава Торгово-промышленной палаты Е. Примаков. Возглавил комиссию Министр образования и науки А. Фурсенко. Члены комиссии оценивали 57 кандидатов в ректоры 11 вузов, среди которых три московских (Индустриальный госуниверситет, Госуниверситет инженерной экологии, Госуниверситет приборостроения и информатики) и два петербургских (Госуниверситет экономики и финансов и Госуниверситет технологии и дизайна). По результатам пятиминутного собеседования жюри отсеяло 19 кандидатов (в том числе сенатора от Ленинградской области С. Васильева и президента Ассоциации рекламных агентств В. Евстафьева).

Нововведения, касающиеся порядка избрания ректора вуза, вызывают отрицательные отклики заслуженных ученых и управленцев в области образовательной деятельности. Так, по мнению ректора МГУ им. М.В. Ломоносова ВА. Садовничего, новый порядок избрания ректора и введения должности президента вуза нуждаются в изменениях и дополнениях: «Первое. Необходимо точно сформулировать, что имеется в виду, когда речь идет об аттестации кандидата на должность ректора. Ведь этот человек уже много раз аттестован и как ученый, и как руководитель. Поэтому нужно четко сказать, по каким параметрам будет проводиться аттестация кандидата на должность ректора. Эти критерии не должны быть тайной, скрытой от вузовской общественности. <...> Второе. Безусловно, президентом вуза, в тех случаях, когда эту должность необходимо вводить, должен быть избранный ученым советом вуза один из бывших ректоров этого вуза, наиболее подготовленный к этой работе, а не человек, рекомендованный извне, -- к примеру, неудавшийся политик. Наконец, третье. Полномочия ректора и президента должны быть разделены законодательно, а не на основе их обоюдного соглашения. Такая определенность особенно важна для коллектива, поскольку это дело новое, во многом искусственное, потенциально чреватое разбродом и шатаниями в коллективе».

Согласно Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в ст. 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в государственном или муниципальном высшем учебном заведении по решению его ученого совета, согласованному с органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, может учреждаться должность президента высшего учебного заведения. При этом в устав высшего учебного заведения в установленном порядке вносятся соответствующие изменения. Лицо, замещающее должность президента высшего учебного заведения, как правило, должно иметь опыт работы в должности ректора высшего учебного заведения. Совмещение должностей ректора и президента государственного или муниципального высшего учебного заведения не допускается. Кандидатура президента государственного или муниципального высшего учебного заведения представляется в ученый совет такого высшего учебного заведения органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение.

Президент высшего учебного заведения избирается на заседании ученого совета тайным голосованием простым большинством голосов на срок до пяти лет. После избрания президента между ним и органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до пяти лет. Прекращение трудового договора с президентом высшего учебного заведения осуществляется по основаниям, установленным трудовым законодательством Российской Федерации, в том числе по причине прекращения трудового договора с руководителем организации (п. 3.1 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

Президент высшего учебного заведения по согласованию с его ректором имеет следующие полномочия:

1) участвует в деятельности попечительского совета и иных органов самоуправления высшего учебного заведения;

2) участвует в разработке концепции развития высшего учебного заведения; образование автономия правовой самостоятельность

3) представляет высшее учебное заведение в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями;

4) участвует в решении вопросов совершенствования учебной, научной, воспитательной, организационной и управленческой деятельности высшего учебного заведения (п. 3.2 ст. 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

В связи с введением должности президента вуза законодательно разграничиваются полномочия ректора и президента вуза, вследствие чего можно говорить об укреплении в вузовской управленческой системе совокупности «сдержек и противовесов», в соответствии с которой строится управленческо-административный и образовательный процесс в вузе, принявшем поправки в устав, предусматривающие введение должности президента. Однако возможен и другой сценарий: ректор и президент вуза (которые, по сути, являются наиболее видными (влиятельными) фигурами) могут войти в управленческий конфликт, при котором, например, позиция ректора вуза может не совпадать с взглядами его президента на представление вуза в отношениях с государственными органами.

Многие страны с переходной экономикой столкнулись с проблемой определения правового статуса университетов в условиях рыночной экономики и общей тенденции ухода от тотального огосударствления. Некоторые приняли законы, по которым университеты действуют как специализированные некоммерческие организации, принадлежащие государству. Если говорить о странах с переходной экономикой, то надо сказать, что в последнюю декаду двадцатого века большинству стран Центральной и Восточной Европы, а также Монголии удалось модернизировать управление в вузах, расширив автономию и утвердив принцип «разделения властей». Законодательно определены значительные полномочия управляющих советов в вузах.

Глобальная картина по-прежнему весьма разнообразна, как показывают результаты двух крупных исследований масштабов государственного контроля, проведенных в 1997 и 1998 гг. В одном из них изучалась степень законодательного и процедурного контроля в 70 вузах Британского содружества. Второе исследование, проведенное для Министерства образования Австралии группой местных специалистов, было посвящено изучению аналогичных вопросов в 20 странах, в том числе в России. В этом исследовании отмечается интересное сближение тенденций в странах ОЭСР: «В англо-американских системах вузы традиционно пользовались значительной институциональной автономией, однако, в течение последнего десятилетия правительства стали требовать от них большей степени подотчетности. С другой стороны, в европейских странах, где вузы традиционно действовали в жестких рамках законодательства, осуществляются реформы, направленные на децентрализацию полномочий». Обе эти тенденции продолжались с 1998 г., и, помимо двух типов, упомянутых в работе Neave and van Vught, появилась новая категория -- вуз, «находящийся под давлением государства», когда Совет и высшее руководство вуза, получив практически полную автономию, постоянно ощущают надзор сверху, выполняя многочисленные требования по представлению специальных отчетов и статистических данных. Это не очень опасно в странах с большой традицией автономии. Однако традиция «соблюдения требований», предполагающая постоянное реагирование на указания и рекомендации из центра, может подавить инициативы вузов. Введение чрезмерной отчетности может рассматриваться как реакция центра на утрату предварительного контроля над планами и бюджетами вузов, однако, аналогичная ситуация наблюдается и в частном секторе, откуда все чаще поступают жалобы на чрезмерные требования отчетности перед государством».

Размещено на Allbest.ru