Административная реформа в Российской Федерации и современные подходы к качеству подготовки государственных служащих

Размещено на http://www.allbest.ru/

16

Административная реформа в Российской Федерации и современные подходы к качеству подготовки государственных служащих

Савченко Т.Ю.

Задачи повышения темпов роста экономики, уровня жизни населения, выход России на новые горизонты научно-технического развития невозможно успешно решить без реформирования системы государственного управления на разных уровнях его осуществления - одного из важных условий ускорения социально-экономического развития страны и роста уровня благосостояния граждан.

Показателями актуальности реализации основных направлений Административной реформы явились необходимость:

· повышения уровня оценки гражданами деятельности государственных служащих, качества оказываемых государственных услуг и изменение имиджа государственного служащего;

· снижения издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и коррупцию и развитие экономической активности населения;

· повышения эффективности государственного управления и качества выполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Именно поэтому, в соответствии с принятой Концепцией Административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, определены цели реформы - повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей необходимо решить и организационно-управленчески, институционально обеспечить реализацию следующих задач: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам, разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, модернизация систем информационного обеспечения органов исполнительной власти, формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Для повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти необходимо определиться с пониманием того, какие функции должны они выполнять, в какой форме, каков регламент выполнения функций и оказания государственных услуг, оценка результатов их выполнения. Именно качество выполнения государственных функций и оказания государственных услуг в наибольшей степени влияет на оценку деятельности государственных органов со стороны населения.

Государственная функция - порученные государству обществом сферы деятельности и закрепленные законодательно условия, требования и ответственность в отношении полномочий органов исполнительной власти, границы использования властных действий по определению правил поведения и принятию решений в данных сферах.

Под услугой в теории и практике управления понимаются действия, направленные непосредственно на потребителя, виды деятельности, в процессе выполнения которых не создается новый материально-вещественный продукт, но изменяется качество имеющегося продукта, блага, предоставляемые в форме деятельности.

Под государственной услугой понимается деятельность органа исполнительной власти, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Таким образом, под государственной услугой понимается реализованная потребность гражданина или организации по их инициативе. Для того чтобы реализовать равное право получателя данного вида услуги в соответствии с принципами их оказания, должен быть разработан ее стандарт, а также стандарт оказания самой услуги.

Равное право на получение государственной услуги вне зависимости от места жительства, пола, возраста и т.п. требует большой организационной работы по ее оказанию.

В Челябинской области произведена оптимизация структуры органов исполнительной власти, разработаны и внедряются первые административные регламенты в оказании социально важных государственных услуг (в области реализации социальных прав, медицинского обслуживания). Подготовка таких регламентов осуществляется постоянно в соответствии с разработанным планом мероприятий по реализации административной реформы. Идет работа по созданию информационного сопровождения реформы, многофункциональных центров в муниципальных образованиях.

Практика реализации шагов административной реформы показала, что ни одна реформа не может быть успешно реализована без подготовленных специалистов.

Реализация основных направлений реформы предъявляет иные требования к государственным служащим. На смену чиновнику, действующему в рамках требований бюрократических структур (административному человеку, как его определил Г. Саймон), приходит профессионал - государственный гражданский служащий с широким кругозором, специально подготовленный для реализации государственных функций и качественного оказания государственных услуг.

Управление развитием требует применения следующих основных технологий: прогнозирования и стратегического планирования; составления сценариев; организационного развития; малых творческих групп; менеджмента знаний; обучения персонала; развития культуры организации и др. Команды составляют основу высокоэффективных организаций. Командный подход к управлению, безусловно, изменяет структуру органа управления.

Во многом различие между такими организациями - это различие между механистическими и органическими структурами, которые предполагают различную степень централизации и децентрализации.

Централизованное управление означает концентрацию решающих полномочий на верхних уровнях управления (вплоть до высшей формы проявления - автократизма). Централизация - реакция организованной системы, направленная на предотвращение искажения информации при передаче ее через большое количество уровней, а также следствие высокой степени разделения труда и его специализации, небольшого масштаба работ и низкой профессиональной глубины, что требует сложной организационной структуры и высокой степени формализации.

Централизация имеет ряд преимуществ: экономия на административных издержках, так как в организациях используются единые системы, уменьшается риск нарушений требований менеджерами и операционным персоналом, соблюдаются единые стандарты, что способствует формированию имиджа организации, ограниченность дублирования позволяет экономить ресурсы и использовать их для удовлетворения других потребностей. Централизация - самое сильное средство координации процесса принятия решений в организации.

Однако централизации присущи и недостатки: из-за большого числа уровней управления происходит замедление реакции на изменения внешней среды, что снижает адаптивность, увеличивается риск в принятии управленческих решений, а следовательно - дублирование информации.

При децентрализованном управлении на высших уровнях сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации, а следовательно - уменьшения формализации деятельности работников. Один человек не в состоянии решить все проблемы. Кроме того, децентрализация позволяет организации оперативно реагировать на изменения внешней среды и обеспечивает мотивацию сотрудников.

Различают вертикальную и горизонтальную децентрализацию.

Вертикальная децентрализация означает делегирование полномочий вниз по цепочке. Организация, селективно децентрализованная по вертикали, координирует свои решения преимущественно посредством согласований. Дивизионализация представляет собой параллельную вертикальную децентрализацию. Горизонтальная децентрализация предполагает передачу части полномочий за рамки линейной структуры. Выбор формы организационной структуры зависит от вида организации.

Централизация и децентрализация дополняют друг друга, так как являются разными формами эффективного управления организациями. Проблема выбора между централизацией и децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры управления, которая позволяет обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.

Степень централизации или децентрализации может быть измерена с помощью следующих переменных:

· число решений, принимаемых на каждом уровне управления;

· унификация политики;

· важность решения для организации в целом;

· степень контроля за исполнением принятого решения;

· обязательства персонала и ответственность [3].

Децентрализация увеличивает скорость и повышает рациональность принимаемых решений, делает организацию более гибкой, то есть адаптивной к изменениям внешней среды и т.п. Однако при этом необходимо, чтобы такие организации сами контролировали свою целенаправленность.

Социальные системы имеют свои цели, содержат части (другие общественные системы или одушевленные организмы), которые тоже имеют свои цели и обычно являются частями больших социальных систем. Социальные системы часто моделируются в виде организмов. Этот подход к моделированию социальных систем применим, если цели частей ограничены или не учитываются при выработке управленческого решения - существует только общая цель. В этом случае субъект управления - вершина иерерхической системы, части которой выполняют функцию органов. Каждый из них организму необходим, но сам по себе ни одной функции он выполнить не может.

Хотя, с точки зрения системного подхода, такие организмы должны показывать примеры высокоэффективной и слаженной работы, но практически этот потенциал рационализма не может быть реализован, так как управляющее воздействие направлено не только на процессы и системы в организации, но и на людей, которые реально воздействуют на эти объекты с разной степенью интенсивности, заинтересованности, личной компетентности. Это еще раз подтверждает, что система управления должна дополняться системой менеджмента, имеющего объектом управления именно такие социальные системы.

Организация - это целенаправленная система, содержащая, по крайней мере, два целенаправленных элемента, имеющих общую цель, по отношению к которым, система осуществляет функциональное разделение труда; ее подмножества с четкой функциональностью способны откликаться на свойства друг друга путем наблюдения и связи; и, по крайней мере, одно подмножество выполняет функцию контроля над системой [4]. В этом отличие организаций от организмов: в последних отсутствуют целенаправленные элементы. Элементы организма могут быть элементами, поддерживающими состояние, элементами поиска цели, многоцелевыми или целевыми элементами, но не целенаправленными элементами. Это создает препятствия при проведении реструктуризации органов государственного управления и местного самоуправления.

Для определения характера централизации управления в организации можно применить диагностику по координационному механизму континуума горизонтальной интеграции (рис. 2).

Рис. 2. Координационные механизмы континуума горизонтальной интеграции

Координационные механизмы образуют континуум, на полюсах которого прямой контроль, характерный для наибольшей горизонтальной централизации, и взаимное согласование, присущее наименьшей горизонтальной централизации. Промежуточное значение принимают три формы стандартизации: рабочих процессов, выпуска, навыков и знаний.

В организациях с прямым контролем и со стандартизацией рабочих процессов предоставляется большая власть аналитикам для разработки стандартов, что означает вертикальную централизацию с ограниченной горизонтальной интеграцией, отмечает Г. Минцберг.

По этому можно определить степень бюрократизации системы государственного и муниципального управления, которая определяется использованием для координации действий операционного персонала различного уровня профессиональной подготовки стандартизации рабочих процессов, а не знаний и навыков [5].

Степень и формы сочетания централизации и децентрализации управления зависят не только от внутренних переменных организации, но и от характера внешней среды, которая может быть определенной, неопределенной и турбулентной.

Чем нестабильнее внешняя среда, тем меньше должна бюрократизироваться организация, она вынуждена быть более адаптивной.

При сложной среде организации необходимо децентрализоваться: высшему руководителю целесообразно уступить значительную власть другим менеджерам, функциональным специалистам. Если сложная среда стабильна, то эффективна структура, использующая для координации стандартизацию, для чего необходимо найти такой координационный механизм, который позволяет совмещать стандартизацию и децентрализацию - это стандартизация знаний и навыков. Если сложная среда динамична, то подойдет система координации на основе взаимного согласования, то есть происходит совмещение децентрализации и органичности.

Это означает, по Г. Минцбергу, что существует два вида бюрократических и два вида органических структур. В простом окружении они централизованные, а в сложной среде - децентрализованы [6].

Таким образом, развитие структуры органов государственного управления и местного самоуправления требуют профессионализации управления.

Основные факторы профессионализации управления:

· искусство менеджера (осознание опыта, коммуникативность, интуиция, культура);

· профессионализм менеджера (структура знаний, исследовательский подход, перспективность мышления, стиль управления);

· профессионализм персонала (базовое образование, соответствие функциональной специализации, динамика квалификации, корпоративные установки);

· организация управления, ориентированная на профессионализм (приоритет мотивации профессионализма, децентрализация управления, гибкость организации, инновационность, технологии инноваций).

Таким образом, в результате приобретения опыта реализации основных направлений реформирования государственной гражданской службы, ввода в государственное управление эффективных методов и форм современного менеджмента происходит процесс профессионализации государственного управления.

Это рождает иной подход к подготовке, профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих. Кроме освоения, безусловно, важных нормативных документов в сфере профессиональных интересов, необходимо обращать внимание на практическое освоение современных коммуникационных технологий, технологий выработки и принятия управленческих решений, приобретения навыков делового общения, умения конструктивно разрешать конфликты, эффективно взаимодействовать в рамках команды, обеспечивать развитие потенциала своего и своих организаций и повышать уровень его использования и т.п.

Это требует, в свою очередь, иного подхода к подготовке преподавательского состава, который должен разумно сочетать как теоретические знания, так и практический опыт реализации государственных функций. Именно поэтому так важно взаимообогащение вузовской практики и практики государственного управления, необходимо организовывать совместное обучение, все больше применять такой метод повышения квалификации, как стажировки преподавателей в органах государственного управления, различные тренинги по развитию педагогического мастерства для специалистов в области государственного управления в образовательных учреждениях.

Проблема подготовки государственных служащих имеет много аспектов, среди них можно выделить следующие:

· государственная служба имеет главенствующее значение в управлении всеми процессами в обществе, следовательно, особое значение принимает организационно-функциональная подсистема государственного управления: организационная структура управления, классификация государственных должностей, требования к ним, процедура аттестации и кадровая политика соответствующих органов государственного управления;

· насущной является проблема определения компетенции и развития компетентности государственных служащих, которая определяется такими характеристиками, как наличие базового образования соответствующего уровня, стаж и опыт работы, обучаемость и др.;

· необходимость повышения престижа государственной службы и авторитета государственных служащих.

В систему государственного и муниципального управления все в большей степени проникают концепции современного менеджмента. Связано это с тем, что в основе современного менеджмента - человек, с его интересами, потребностями. Именно поэтому менеджмент - это не только наука, вид деятельности, но и искусство выбора таких средств, рычагов воздействия на человека, чтобы он в системе взаимодействия с другими людьми выполнял свои функции самым эффективным способом и при этом реализовывал свои интересы в сочетании с интересами всех других членов социальной организации. Развитие менеджмента чаще всего связывается с предпринимательской средой, но подходы и технологии, отработанные в коммерческих фирмах, должны активно внедряться в практику управления государственными и муниципальными организациями (табл.1).

Таблица 1

Трансформация менеджмента в государственной и муниципальной службе [1]

Решающей характеристикой успешного менеджмента является инновативность, требующая создания команд, формирования инновационного потенциала: осуществление инвестиций не только в развитие производства, но и в человека, в его обучение, разработка сценариев и стратегий развития организаций.

Процесс обучения можно представить в виде постоянно вращающегося колеса обучения (рис.1).

Рис. 1. Колесо обучения [2]

В этой концепции работники сами являются носителями правил и процедур и легко их воспроизводят самостоятельно, используя для этого систему формальных и неформальных коммуникаций. В таких организациях создается культура, способствующая обучению. Такая культура предполагает установление баланса интересов всех сторон.

Базовые ценности организации не могут быть реализованы без подготовленных людей с высоким уровнем обучаемости, что создает возможность адаптации к изменениям внешней среды. Управление в таких организациях сосредоточено не только на системах и структурах, но и на персонале, что создает у людей уверенность в том, что они могут изменить свою среду, обеспечивает целостный подход к проблемам, основывается на вере в групповую работу. Адаптивность в таких организациях определяется возможностью самого персонала принимать решения по проблемам своей деятельности без согласования. В таких организациях создаются новые возможности имманентно, что значительно повышает их конкурентоспособность.

Организация, препятствующая обучению, проводит различие между «жесткими» и «мягкими» проблемами, сосредоточена на системах, а не на персонале, что позволяет людям изменяться только тогда, когда это необходимо (часто с запаздыванием из-за ожидания управляющего воздействия), держит сотрудников в «черном теле», расчленяет решение проблем, ограничивает поток информации, основывается на вере в индивидуальную конкурентоспособность, требует властных, контролирующих действие персонала, руководителей.

В теории и практике управления под качеством продукта понимается его свойство (способность) удовлетворять потребности и ожидания конкретного потребителя, что применительно к подготовке государственного и муниципального служащего можно рассматривать как его полезность как специалиста, призванного выполнять конкретные функциональные обязанности, и на этой основе - удовлетворение потребностей населения.

Следовательно, для оценки эффективности подготовки специалистов необходимо соотнести качественные характеристики их компетенции с характеристиками нормативной модели специалиста (по областям профессиональной компетенции). Отсюда все более насущными являются проблемы формирования таких профессиональных моделей. Это позволит обеспечить качество подготовки специалистов на основе стандартизации процесса обучения и подготовки в соответствии с моделью, предложенной специалистами РАГС [7].

К подготовке специалистов любого уровня применим маркетинговый подход - ориентация управляющей подсистемы при решении любых задач на потребителя (клиента).

При применении маркетингового подхода приоритетами выбора критериев менеджмента являются:

· повышение качества самого образовательного процесса, так и качества знаний и объема навыков специалистов в соответствии с потребностями руководителей конкретных органов государственного управления и местного самоуправления;

· повышение эффективности управления за счет не только высокой компетенции специалистов, но и приобретенных ими навыков обучения и самообучения.

Маркетинговый подход в организации процесса подготовки специалистов должен дополняться логистическим подходом. Без логистического подхода, который может быть адаптирован к системе подготовке специалистов, ориентированных на самые современные технологии менеджмента, не могут быть реализованы преимущества маркетингового подхода.

При логистическом подходе приоритетной задачей становится управление сквозными потоками ресурсов (материальными, финансовыми, информационными), которые поступают извне, проходят через организацию и затем уходят к потребителю. В результате показатели потока ресурсов на выходе становятся управляемыми.

Логистический подход позволяет повысить адаптивность любого многоэтапного процесса к изменению внешней среды, прежде всего спроса, за счет изменения резерва потенциальной мощности, который характеризуется наличием качественной и количественной гибкости производственных (в нашем случае - обучающих) систем.

Качественная гибкость обеспечивается за счет наличия универсального обслуживающего персонала и гибкого производства. Количественная гибкость может обеспечиваться резервом использования оборудования и рабочей силы [4].

Ориентация на интересы населения заставляет переходить с традиционной («выталкивающей») модели на логистическую - «тянущую». В системе подготовки специалистов логистический подход означает, что следовать надо не столько от знаний к навыкам, сколько от недостатка навыков к приобретению новых знаний. Для чего следует использовать постановку и обсуждение деловых ситуаций, проведение таких активных форм обучения, как модерация и т.п.

Логистический подход, прежде всего, требует рассматривать как целое процесс подготовки и профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих (в системе высшего и дополнительного профессионального образования). Требуется разработка блочных (модульных) программ, подбирая которые, в системе можно осуществлять различные формы комплексной переподготовки специалистов государственных и муниципальных органов управления, осуществлять работу тематических семинаров, тренингов и т.п. Такой подход соответствует глобальной логистической парадигме.

Он требует, с одной стороны, повышения квалификации менеджеров таких программ и преподавателей, с другой - осознания самими специалистами необходимости профессиональной переподготовки не реже, чем один раз в 3-4 года, ежегодного подкрепления навыков через систему краткосрочной переподготовки.

Кроме того, логистический подход заставляет по-иному рассматривать наполнение регионального и вузовского компонента при разработке учебных планов подготовки менеджеров для системы государственного и муниципального управления. Требуют большего внимания такие дисциплины, как стратегический, инновационный, сравнительный менеджмент, муниципальный маркетинг, экономика общественного сектора, институциональная экономика, организационное поведение и ряд других.

Очень важно для обеспечения качества подготовки государственных и муниципальных служащих, чтобы образовательный процесс осуществлялся на основе упреждающего развития компетентности преподавателей и консультантов, тренеров, обеспечивающих этот процесс. Иначе можно готовить только специалистов «вчерашнего дня».

Это требует изменения подготовки и переподготовки профессорско-преподавательского состава обучающих организаций, внедрения новых форм обучения, которые активно используются в бизнес-образовании: все большего использования деловых ситуаций не только в курсах управленческого блока, проведение тренингов, обучение основам консалтинга и т.п. Сохраняя общие требования государственного образовательного стандарта, все больше использовать возможности самостоятельной работы обучающихся с помощью электронных учебников и т.п. Привлекать к таким формам обучения специалистов системы государственного и муниципального управления.

Таким образом, можно утверждать, что использование современных подходов к образовательному процессу позволит повысить качество подготовки государственных и муниципальных служащих, а значит - и эффективность их работы.

государственная функция квалификация специалист реформа

Литература

1.Общий и специальный менеджмент / Общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. М., 2000. С. 31.

2.Бойет Дж. Г., Бойет Дж. Т. Путеводитель по царству мудрости: лучшие идеи мастеров управления / Пер. с англ. М., 2001. С. 97.

3.Виханский О.С., Наумов А.И.Менеджмент. М.: Гардарика, 2002. С. 324-325.

4.Акофф Р.Акофф о менеджменте/ Пер. с англ./Под ред. Л.А. Волковой. СПб.: Питер, 2002. С. 83.

5.Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации / Пер. с англ. / Под ред. Ю.Н. Каптуревского. СПб.: Питер, 2001. С. 195.

6.Там же. С. 245-246.

7.Управление качеством профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих: Информационные, методические, аналитические материалы. Выпуск 1: Основные положения и подходы / Под общ. ред. Ф.Д. Демидова, М.Ф. Королева. М.: РАГС, 2002. С. 21.

Размещено на Allbest.ru