Мониторинг реформирования финансово-экономических основ местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Мониторинг реформирования финансово-экономических основ местного самоуправления

Целищева Е.Ф.

В данной работе рассматриваются и анализируются подходы, применяемые для мониторинга реформы финансово-экономических основ местного самоуправления федеральными органами исполнительной власти. Также на основе рассмотренных подходов автор формулирует промежуточные результаты реформы и оценивает эффективность проводимых мониторинговых мероприятий. В статье приведены основные показатели формы № 1-администрация «Сведения о ходе реформы местного самоуправления», используемой в работе Федеральной службы государственной статистики. Даются рекомендации по использованию при проведении мониторинга реформирования местного самоуправления индикаторов «Унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования». На основе анализа подходов к мониторингу реформы местного самоуправления, показателей, используемых в формах наблюдения, а также результатов этих наблюдений автором делаются выводы о несовершенстве система мониторинга хода реформирования финансово-экономических основ местного самоуправления в России и даются предложения по ее доработке.

Ключевые слова: индикаторы, местное самоуправление, мониторинг, реформирование, статистика.

мониторинг финансы исполнительная власть

Развитие демократического государства и становление гражданского общества неразрывно связаны с поощрением инициативы, исходящей непосредственно от граждан. Символом публичной власти, наиболее приближенной к населению и отражающей его потребности, обусловленные спецификой территории проживания, и обеспечивающей защиту его интересов, является местное самоуправление. Проводимые в стране реформы, и в частности административная реформа, направленная на повышение качества и доступности государственных услуг, сокращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, не могут не затрагивать муниципальный уровень власти.

Реформирование местного самоуправления началось после принятия ФЗ-131 от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Преобразования направлены прежде всего на устранение проблем, препятствующих эффективной реализации конституционных полномочий местного самоуправления, а также на формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований. Указанный закон вступает в полную силу с 01.01.09, и об итогах реформы местного самоуправления в России речь вести рано, однако в настоящий момент очень важно отслеживать и оценивать промежуточные результаты.

В данной работе была поставлена задача рассмотреть и проанализировать подходы, применяемые для мониторинга реформы финансово-экономических основ местного самоуправления федеральными органами исполнительной власти. Также на основе рассмотренных подходов мы попытаемся сформулировать промежуточные результаты реформы и оценить эффективность проводимых мониторинговых мероприятий.

Мониторинг реализации реформы финансово-экономических основ местного самоуправления проводится сразу несколькими ведомствами с использованием различных форм наблюдения.

Во-первых, во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.97 № 1045 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 11.07.97 № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» была разработана форма № 1-администрация «Сведения о ходе реформы местного самоуправления» [1]. Она используется в работе Федеральной службы государственной статистики, -- данное ведомство на основании указанной формы составляет годовой статистический бюллетень «Формирование местного самоуправления в России». Основные показатели формы № 1-администрация представлены в табл. 1.

В связи с постановлением Росстата от 16.12.06 № 72 «Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за муниципальными образованиями на 2007 год» форма получила другое название -- «Сведения о муниципальных образованиях», однако ее показатели существенно не изменились. Сведения, получаемые на основании формы № 1-администрация, могут быть использованы для описания динамики числа муниципальных образований, муниципальных предприятий и учреждений социальной сферы, размеров недвижимости, однако их сложно использовать для оценки достижения ожидаемых результатов реформы местного самоуправления. Например, при использовании показателя «количество вновь образованных муниципальных образований» невозможно выявить тот регион, который больше других преуспел в реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для оценки как промежуточных, так и итоговых результатов реформирования местного самоуправления в отдельных регионах и по России в целом необходимо определить цели и задачи реформы.

В качестве главной задачи регионы зачастую рассматривают реализацию Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако данный нормативно-правовой акт находится в состоянии постоянной корректировки и на момент написания данной статьи претерпел более 20 редакций.

Можно выделить два основных документа, определяющих основные цели и задачи государственной политики в области развития местного самоуправления:

Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» (от 15 октября 1999 г. № 1370 -- далее Указ);

Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (утв. постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 -- далее Программа).

Оба документа были приняты практически в одно и то же время, но цели государственной политики, обозначенные в них, несколько различаются. Так, в Указе целью государственной политики в области развития местного самоуправления является: «обеспечение дальнейшего развития и повышение эффективности деятельности местного самоуправления». Цель далее не детализируется, не уточнено, что понимается под развитием и эффективностью деятельности местного самоуправления (например, идет ли речь об экономической или о социальной эффективности). В данном документе содержится описание роли местного самоуправления, его конституционной модели и современного состояния.

В теории управления считается, что любая цель должна быть конкретной, измеримой, достижимой, актуальной, определена по срокам реализации. Цель, обозначенная в Программе, -- «формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, эффективной реализации конституционных полномочий местного самоуправления», -- детализирована задачами, сформулированы ожидаемые конечные результаты, определены сроки реализации программы. В указанном документе содержатся список мероприятий и показатели реализации мероприятий программы. Авторы предполагают, что цели, задачи реформирования местного самоуправления, которые необходимо взять за основу при разработке показателей для мониторинга, изложены в данной Программе.

Контроль над выполнением Программы, а значит и реформой местного самоуправления, возложен на Министерство регионального развития Российской Федерации (далее Минрегион РФ). На Интернет-сайте Минрегиона РФ содержатся четыре формы, используемые для отчетности о ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления...», заполняемые субъектами РФ [4]. Индикаторы, используемые в указанных формах, приведены в табл. 1.

Первая форма Минрегиона РФ для мониторинга реализации ФЗ № 131 содержит показатели, характеризующие объемы и структуру доходов и расходов местных бюджетов. Вторая форма содержит показатели количества поселений, имеющих собственный бюджет, контрольный орган, а также показатели, отражающие межбюджетные отношения в регионе. Третья форма посвящена вопросам сбалансированности местных бюджетов. В ней представлены показатели количества муниципальных образований, бюджет которых был исполнен с профицитом, с дефицитом, количество муниципальных образований, получивших бюджетные кредиты, и т.д.

При заполнении формы № 4 органам субъектов РФ предлагается обозначить проблемы, возникшие в муниципальных образованиях при реализации Федерального закона № 131 в области финансирования как собственных полномочий, так и отдельных государственных полномочий, переданных для исполнения на муниципальный уровень. При формировании отчетности о результатах реформы местного самоуправления органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается также внести свои предложения по усовершенствованию налогового и бюджетного законодательства.

На основе показателей четырех описанных форм можно сделать вывод: Министерство регионального развития делает акцент на мониторинге финансового направления реформы. Однако контроль за соответствием организации работы органов местного самоуправления по формированию и исполнению местных бюджетов требованиям, предусмотренным Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом № 131, возложен на Департамент межбюджетных отношений Министерства финансов РФ. Он осуществляется на основании совокупности показателей, сформулированных в письме Минфина РФ от 23.04.07 № 06-04-08/01-146 «О порядке проведения мониторинга местных бюджетов». Таким образом, работа, проводимая Министерством регионального развития, дублирует работу Министерства финансов.

Так как целью федеральной целевой программы государственной поддержки развития местного самоуправления является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, то мы рекомендуем Министерству регионального развития РФ осуществлять контроль за реализацией Федерального закона № 131 на основе показателей социально-экономического развития территории. Мы считаем, что необходимо оценивать динамику демографических показателей, показателей уровня жизни населения, производственной деятельности, сельского хозяйства, социальной инфраструктуры, строительства.

При проведении мониторинга реформирования местного самоуправления мы рекомендуем Министерству регионального развития РФ воспользоваться индикаторами «Унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования» [5]. Указанная форма была разработана и утверждена Госкомстатом России еще в 1998 г. во исполнение Постановления Правительства РФ от 28.10.95 «О развитии системы муниципальной статистики» и требует некоторой корректировки, так как отражает предметы ведения муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Социально-экономическое положение территорий муниципальных образований в результате успешной реализации Федерального закона № 131 должно улучшиться, следовательно, ухудшение социально-экономического положения муниципальных образований должно стать сигналом о неудовлетворительной оценке реформы.

Одним из важнейших направлений реформирования местного самоуправления в России является повышение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Именно поэтому, кроме Министерства регионального развития, государственным заказчиком и ведомством, оценивающим реализацию Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований, является Министерство экономического развития и торговли РФ. Начиная с 2003 г., ежегодно на основе формы № 2-муниципальной, разработанной МЭРиТ, проводится анализ и составляется прогноз развития муниципального сектора экономики [6].

Понятие муниципального сектора экономики классически предполагает совокупность предприятий и организаций муниципальной формы собственности, тем не менее, форма № 2-муниципальная, разработанная МЭРиТ для анализа муниципального сектора, содержит показатели, затрагивающие не только деятельность муниципальных организаций, но также размеры муниципального имущества, муниципальные финансы и отдельные показатели социально-экономического положения муниципальных образований.

Структура плана развития муниципального сектора экономики включает следующие разделы: институциональная структура муниципальных образований; бюджет муниципальных образований; производственная сфера муниципальных образований; эффективность использования муниципальной собственности; денежные доходы и расходы населения муниципальных образований; потребительский рынок муниципальных образований; рынок труда муниципальных образований; социальная сфера муниципальных образований (жилищный фонд и коммунальное хозяйство); закупки продукции для муниципальных нужд за счет средств местных бюджетов.

План развития муниципального сектора экономики (форма № 2-муниципальная) по сравнению с формой «Сведения о ходе реформы местного самоуправления» (№ 1-администрация) содержит большее количество показателей, однако некоторые из них МЭРиТ обобщает и получает такие сведения, как, например, средний уровень доходов населения муниципальных образований, средний уровень безработицы. На наш взгляд, эта информация повторяет сведения, публикуемые Росстатом в статистических ежегодниках. Гораздо важнее было бы анализировать степень разброса (дифференциации) подобных показателей социально-экономического развития муниципальных образований как внутри отдельных регионов, так и в целом по России.

Для анализа реализации финансового направления реформы Росстат использует форму статистического наблюдения № 1-МБ «Сведения об исполнении бюджета муниципального образования (местного бюджета)» [7]. В ней содержатся показатели, характеризующие объем и структуру доходов и расходов местных бюджетов, детализированные в соответствии с Единой бюджетной классификацией. В связи с изменениями, внесенными в бюджетное законодательство Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, в частности в связи с прекращением действия Единой бюджетной классификации, содержание показателей формы № 1-МБ потребует в дальнейшем пересмотра.

В результате реформы местного самоуправления в Российской Федерации число муниципальных образований возросло почти в два раза. Однако увеличение количества муниципальных образований -- еще не свидетельство успеха в области реформы. Многим из них не хватает самостоятельности, проявлениями которой являются, в частности, наличие самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

О том, что становление и развитие самоуправления населения возможно только при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности, говорилось еще в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ 27 декабря 1995 г. № 1251. Проблема обеспечения муниципальных образований достаточными финансовыми и материальными ресурсами актуальна и по сей день. Восемь из пятнадцати задач, детализирующих и раскрывающих цель Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1394, так или иначе касаются финансово-экономического обеспечения местного самоуправления.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Сведения о размерах муниципального имущества, представляемые в рамках мониторинга реформы, очень скудные, в то время как муниципальная собственность - понятие многосложное, включающее в себя предприятия и организации муниципальной формы собственности, жилой и нежилой недвижимый фонд, а также муниципальные земли и природные ресурсы. Так, показатели, характеризующие объем и структуру муниципальной земли и недвижимости, практически не встречаются ни в одной из форм, рассмотренных выше (см. табл. 1), что, по нашему мнению, является серьезным упущением.

Следует учитывать, что до сих пор в ряде субъектов РФ действует переходный период, в течение которого ведутся работы по разграничению имущества, регистрации прав собственности на имущество и приведению в соответствие всех норм федерального законодательства.

Что касается муниципальных финансов, то Министерство регионального развития сообщает, что число муниципальных образований, участвующих в межбюджетных отношениях, значительно увеличилось по сравнению с дореформенным периодом -- в 5,7 раза. В целом по стране только в 5 регионах число субъектов межбюджетных отношений осталось на дореформенном уровне, в 6 -- возросло менее чем в 3 раза. В остальных 73 регионах, включенных в анализ, этот показатель вырос более чем в 3 раза, в том числе в 30 регионах число субъектов межбюджетных отношений выросло более чем в 10 раз.

В связи с ростом числа муниципальных образований и требованием обеспечения их финансовой независимости возникла необходимость правового регулирования бюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. До начала реформ для межбюджетных отношения субъектов Федерации и муниципальных образований была характерна непрозрачность и неурегулированность, что снижало эффективность управления муниципальными финансами. В связи с этим Министерством финансов РФ были разработаны модельные нормативные правовые акты, которые региональные и муниципальные органы власти могли использовать для регулирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Пик работ органов местного самоуправления по нормативному обеспечению составления проектов местных бюджетов пришелся на 2005 г. В этот период осуществлялось приведение нормативной правовой базы в сфере бюджетных отношений в соответствие с требованиями Федерального закона от 06.10.03 года № 131 и Бюджетного кодекса РФ. Были разработаны проекты и приняты положения о бюджетном процессе, об установлении налога на имущество физических лиц, об установлении земельного налога, о порядке ведения реестра расходных обязательств и другие. Данные Министерства финансов свидетельствуют о том, что работа по нормативному обеспечению составления проектов местных бюджетов продолжилась и в 2006 г.

В ходе анализа подходов к мониторингу реформы местного самоуправления, показателей, используемых в формах наблюдения Министерством регионального развития, Министерством финансов, Федеральной службой государственной статистики и Министерством экономического развития и торговли, а также результатов этих наблюдений были получены следующие выводы.

Во-первых, система мониторинга хода реформирования финансово-экономических основ местного самоуправления в России является несовершенной. Мы считаем, что показатели форм мониторинга должны отражать цели реформы. Так как не существует нормативного правового акта, закрепляющего концепцию реформирования местного самоуправления в России, то можно исходить из целей и задач Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394.

Во-вторых, указанную Программу необходимо дополнить целевыми индикаторами достижения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Полномочие проводить оценку достижения целевых индикаторов возложить на Министерство регионального развития как главного контролера Программы.

В-третьих, в используемых Министерством регионального развития формах наблюдения не хватает показателей, отражающих размеры и состояние муниципального имущественного комплекса. Поэтому формы необходимо дополнить показателями обеспечения местного самоуправления материальными ресурсами.

В-четвертых, необходимо разграничить полномочия в области мониторинга различных направлений реформы местного самоуправления. Данная проблема связана, в частности, с тем, что показатели формы № 1-МБ «Сведения об исполнении муниципального (местного) бюджета» по объему доходов и расходов дублируют показатели формы, разработанной Министерством финансов для сбора информации об исполнении бюджета муниципального образования. Эти же показатели встречаются в форме № 1-администрация «Сведения о ходе реформы местного самоуправления», а также в форме № 2-муниципальная Министерства экономического развития и торговли.

В-пятых, в связи с тем, что целью реформирования местного самоуправления является формирование устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, необходимо проводить оценку уровня социально-экономического развития на основе демографических показателей, показателей уровня жизни населения, производственной деятельности, сельского хозяйства, социальной инфраструктуры, строительства.

В-шестых, необходимо избегать обобщения информации о социально-экономическом развитии муниципальных образований на федеральном уровне, чтобы избежать дублирования данных Российского статистического ежегодника, формируемого Росстатом. Вместо этого необходимо анализировать уровень разброса показателей среди муниципальных образований различных типов, определив пороговые значения, выход за пределы которых будет свидетельствовать о потере стабильности социально-экономического развития и необходимости территориальных преобразований.

В-седьмых, результаты ежегодных мониторингов реформирования местного самоуправления необходимо дополнять результатами социологических исследований, посвященных вопросам оценки эффективности работы муниципальных органов власти.

Литература

1.Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за муниципальными образованиями на 2007 год: Постановленное Росстата РФ от 16.12.06 № 72.

2.Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370.

3.Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления: Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 года № 1394.

4.Формы отчетности субъектов РФ по реализации 131-ФЗ для предоставления в Министерство регионального развития Российской Федерации // www.minregion.ru.

5.Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое развитие муниципальных образований: Постановление Госкомстата РФ от 30.05.2002.

6.Методические рекомендации для разработки плана развития муниицпального сектора экономики Российской Федерации на 2007 год // www.economy.gov.ru.

7.Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за ценами и финансами на 2007 год: Постановление Федеральной службы государственной статистики от 28.06.06 № 30.

8.Порядок проведения мониторинга местных бюджетов в 2007 году: Письмо Министерства финансов РФ от 23.04.07 № 06-04-08/01-146.

Размещено на Allbest.ru