Сравнительный анализ стимулирования государственных служащих: актуальный зарубежный опыт для российской практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Сравнительный анализ стимулирования государственных служащих: актуальный зарубежный опыт для российской практики

Васильева Е.И.

В статье Васильевой Е.И. «Сравнительный анализ стимулирования государственных служащих: актуальный зарубежный опыт для российской практики» рассматриваются актуальные тенденции в стимулировании государственных служащих в различных странах мира и в России. Формы стимулирования рассматриваются per se, так как невозможно найти единого исследования или провести собственное для сравнительного анализа влияния тех или иных механизмом на эффективность деятельности служащих. Тем не менее данный обзор формирует широкое представление о практической работе различных стран в данном направлении.

Ключевые слова: мотивация, нормализация, оплата по результатам, стимулирование.

материальное стимулирование эффективность государственный служащий

Во многих странах, особенно в тех, где с 1980-х годов резко критиковали государственную службу, можно увидеть попытки пересмотреть работу государственных служащих в целях улучшения качества и эффективности деятельности государственных служб. В США подобные инициативы периодически всплывают в различных вариантах, объяснениях и доктринах следующих друг за другом администраций. Например, в середине 1970-х основные мероприятия были направлены на сокращение бюрократизма и документации; в течение 1980-х - на снижение доли государства, расширение некоммерческого волонтерского сектора и импорт методов бизнес-школ в «новое государственное управление»; в течение 1990-х основным стало «переизобретение правительства», которое «работает лучше и стоит меньше»; а после событий 11 сентября была предложена программа радикальной реорганизации агентств при содействии Департамента национальной безопасности [1].

Заботясь о повышении эффективности работы государственных служащих, некоторые страны ушли даже дальше США благодаря процессам приватизации, маркетологизации и импорта методов бизнес-управления. Посткоммунистические и латиноамериканские общества часто испытывали радикальную «шоковую терапию», предназначенную для того, чтобы сократить влияние государства, в то время как административные реформы в намного более бедных африканских государствах придавали большое значение инвестициям в человеческий капитал чиновников, включая обучение, улучшение навыков работы, оплаты труда и условий жизни государственных служащих.

Привлечение к работе «правильных» людей, мотивированных работать эффективно для достижения всех целей организации, и поощрение их за хорошее выполнение работы во многих странах расценивается как жизненная часть любой длительной реформы государственной службы и, возможно, гораздо более эффективная и долгосрочная стратегия, чем структурные изменения.

Поход к мотивации как процессу поднимает вопрос о том, как, каким образом можно повлиять на поведение человека на рабочем месте для приведения его в соответствие с поставленной субъектом управления целью. В литературе выделяют следующие основные средства такого воздействия: мотивирование и стимулирование. По противоречивости суждений, высказываемых учеными по поводу того, что представляют эти феномены и каково их соотношение между собой, они не уступают понятиям «мотив» и «мотивация». В.А. Костин отмечает, что «в отечественной и зарубежной литературе широко представлены редукционистские позиции в отношении отмеченных понятий: либо мотивация растворяется в стимулировании, либо стимулирование в мотивации» [2; с. 133].

В буквальном значении «стимул» - это специальная палка, которой подгоняли домашних животных. В современной теории управления персоналом под стимулами понимают предлагаемые руководством организации блага, ради достижения, сохранения которых человек готов затрачивать свой труд. Стимулирование как функция управления - воздействие на мотивацию (процесс формирования мотива) человека с помощью вознаграждения; «обмен благ со стороны руководства на необходимый труд работника» [2; с. 165].

Таким образом, мы рассматриваем стимулирование как воздействие на мотивацию (процесс формирования мотива) человека с помощью вознаграждения. Предпочтение той или иной модели, объясняющей поведение человека (государственного служащего) на практике ведет к использованию соответствующих форм стимулирования. Эти формы лишь в редких случаях относятся непосредственно и исключительно к государственной службе (например, пенсия за выслугу лет), но в той или иной степени (иногда даже очень незначительной) всегда несут отпечаток особого социально-правового статуса государственного служащего.

«Наиболее острой проблемой государственной службы России является крайне низкий уровень оплаты и система ее формирования, не ориентированная на результаты служебной деятельности. Система оплаты фактически является механизмом негативного отбора, способствующим ухудшению возрастной и квалификационной структуры государственных служащих, снижению этических стандартов» [3]. Необходимо отметить, что такое положение не является исключительной проблемой для российской государственной службы. По всему миру прокатилась волна реформ, связанных с оплатой труда. Первыми попытками построения новой системы оплаты труда государственных служащих были реформы в Дании, Италии, Нидерландах, Новой Зеландии, Испании, Швеции, Великобритании и Соединенных Штатах. Вторая волна 1991 - 2005 годов затронула Германию, Францию, Швейцарию и несколько восточно-европейских стран (Чехия, Венгрия, Польша, Россия).

Причины реформ разнообразны, однако общими являются следующие:

1. Пополнение штата высококвалифицированными работниками и их сохранение (существовавшая длительное время структура оплаты труда на государственной службе приводила к тому, что зарплата наименее и среднеквалифицированного персонала на госслужбе, как правило, была выше, чем в частном секторе. Но для старших государственных служащих и в течение 90-х годов заработная плата составляла примерно треть зарплаты в частном секторе);

2. Потеря роли индексации при снижении инфляции;

3. Желание мотивировать персонал в условиях критики системы старшинства и бюрократии. Ранее основным для определения размеров оплаты выступала система старшинства и уровень полученного образования. Реформы же проходили под лозунгом большего внимания к выполнению работы, меньшему автоматизму в применении старых принципов, большей децентрализации при определении размеров оплаты [4].

Основываясь на степени автономии органов исполнительной власти в определении заработной платы своих сотрудников, обычно выделяют централизованные (Германия, Франция, Испания, Португалия), децентрализованные (Великобритания) и смешанные системы (Италия, Нидерланды, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция, Канада, США). Хотя во всех странах министерство финансов продолжает контролировать заработную плату, но степень децентрализации расширяется.

Конкретные детали и размеры вознаграждений могут устанавливаться президентом (Ботсвана), министром (Доминиканская Республика), специальной комиссией (Эквадор). В Шри-Ланке размер жалования в рамках, определенных Минфином, устанавливает руководитель конкретного органа [5].

Во Франции существует одна шкала заработной платы (с субшкалами), где каждый уровень заработной платы определен эквивалентным образовательным уровнем и обязанностями безотносительно занятия или сектора действий. Субшкала А - для менеджеров и других государственных служащих высокого уровня, субшкала B - для специалистов и субшкала C - для работников с низким уровнем квалификации или обязанностей.

В Германии единая шкала А управляет вознаграждением государственных служащих и военных, кроме старших позиций (шкала B). Централизованная система имеет следующие достоинства: снижет неравенство, усиливает солидарность служащих, приводит к последовательной политике в области оплаты труда и отсутствию переманивания.

Великобритания является наиболее децентрализованной системой из всех, рассмотренных нами. В данной системе руководитель становится ответственным за проведение политики в отношении персонала, а заработная плата в значительной степени зависит от сектора и обязанностей. Аналогичная Британской модели система существует и в Австралии. Public Service Act 1999 года предусматривает, что он подчиняется Workplace Relations Act 1996 года, согласно которому представители рабочих и предприниматели могут заключить соглашение, которые должны передаваться соответствующему ведомству для проверки или же работники могут непосредственно заключить т.н. «соглашение рабочего места» на индивидуальном уровне, которое должно быть заверено Комиссией по промышленным отношениям [5].

В Соединенных Штатах и Италии степень децентрализации ниже. В Италии закон 1983 г. определил 8 субсекторов (министерства, университеты, армия, и т.д.). Каждый может приспосабливать его шкалу в зависимости от трудовых рыночных ограничений.

Независимо от системы одностороннее определение размеров жалования законодательным путем является довольно редким (Эфиопия, Зимбабве). Страны с британским наследием предпочитают способ, когда размер оплаты определяется исполнительным органом по рекомендациям специальных комиссий (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, Судан) [5].

Оплата труда государственных служащих в России в первую очередь зависит от занимаемой должности, так как все надбавки и оклад за классный чин исчисляются для определенной должности от устанавливаемого указом президента РФ по представлению правительства РФ оклада. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ расширил переменную часть денежного содержания федеральных гражданских государственных служащих, но доля стимулирующих выплат осталась небольшой. Все остальные виды выплат устанавливаются руководителем конкретного органа. Таким образом, сложившаяся в России система относится к смешанным.

Наряду с децентрализацией во многих странах была внедрена оплата по результатам. Данная система была введена законом в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), кроме Дании и Финляндии, где оплата по результатам была внедрена соглашением между предпринимателями и профсоюзами об условиях труда. Но лишь некоторые страны реализовали эту систему: Дания, Финляндия, Корея, Новая Зеландия, Швейцария и Великобритания. Одна из причин - содержание работы и перспектива развития карьеры являются более сильными стимулами для государственных служащих, чем оплата по результатам. Именно поэтому многие страны предпочитают карьеру в качестве основной мотивации.

Сегодня оплата по результатам не рассматривается как механизм стимулирования, скорее, как некое средство оптимизации внутренних процессов (при постановке цели, разъяснении задач, развитии навыков, улучшении диалога служащих и менеджеров, для командной работы, для гибкости при выполнении работы)[6].

За оплатой по результату сохраняется стимулирующая роль для найма новых, высококвалифицированных работников, а система с начала 1990-х годов претерпела значительные изменения. Например, в Германии система более субъективна и менее формализована, чем 10 лет назад. Размер премии был уменьшен до 10 % для служащих и до 20 % для менеджеров, практикуется преимущественно коллективное премирование [7]. В России № 79-ФЗ впервые предусматривает по отдельным должностям гражданской службы введение особого порядка оплаты труда, при котором она производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.

Необходимо отдельно уделить внимание специальным пособиям, которые могут иметь как денежную форму, так и натуральное выражение. Интересными примерами особых выплат являются: оплата жилья в Кении и Мали; специальное пособие многодетным семьям в Бразилии и Мали; обязательная 13 заработная плата в декабре, выплаты за магистерскую степень и за проживание в сложных географических условиях в Коста-Рике, поощрение за ученую степень в Болгарии. Занимающие высокие посты получают и представительские расходы (Бенин, Кения, Нигерия, Пакистан, Судан) [10], пособие для начинающих работников в Германии (в том случае, если есть проблемы с подбором штата, то может выплачиваться пособие в размере 10 % основного заработка, но оно не может превышать заключительных размеров основного заработка) [7].

Непривычными для России являются надбавки на рост стоимости жизни, как правило, для тех, у кого есть семья. По состоянию на 2001 год, поженившимся и некоторым другим категориям в Германии выплачивали по 96 евро до уровня А9 и по 100 евро выше уровня А9.

Несмотря на наличие числа расхождений, можно выделить и некоторые общие черты в подходе к оплате труда государственных служащих в России и в других странах. Прежде всего необходимо обратить внимание на то, чем является заработная плата для служащих. Оплата труда гражданского служащего является основным средством его материального обеспечения и стимулирования результатов профессиональной служебной деятельности [8; ст. 50, п. 1]. Таким образом, денежное содержание должно гарантировать финансовую независимость государственной службы. Подобный подход реализуется в большинстве современных государств.

Сравним его реализацию в России и Германии. В Германии считается, что оплата труда для государственных служащих не является прямой платой за индивидуально проделанную работу, но компенсацией за их службу в целом. В связи с этим структура заработка очень простая - основой заработок + специальные пособия + премии. Основной заработок постепенно увеличивается по законодательно определенным шагам. Если служащий выполняет функцию, которая относится к более высокому уровню, ему полагается надбавка до 30 %. Пособие за сложные условия работы не учитывается при расчете пенсии и при болезни, а за сверхурочную работу могут получать лишь определенные категории работников. В целом в 2001 году на пособия тратится всего 4 % от общих сумм на оплату труда государственных служащих. Премия по результатам выполнения выплачивается только 10 % служащих, как правило, за выдающиеся результаты в работе и может достигать 1 ежемесячного заработка. Есть также пособие по выполнению, которое может доходить лишь до 7 % ежемесячного заработка, и выплачиваться лишь в течение 1 года и может быть снято, хотя существует намерение пересмотреть эти показатели [7]. Начальники отделов и более высокопоставленные должностные лица, как правило, вообще имеют фиксированную заработную плату.

В России государственным служащим Законом № 79-ФЗ гарантируются равные условия оплаты труда и сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности [8; ст. 52, п. 1, пп. 1]. Однако существующая в целом в России система оплаты труда является сложной и непредсказуемой. Наличие значительного числа дополнительных выплат не позволяет заранее определить, каким будет денежное содержание для конкретной должности. Таким образом, система оплаты труда в Германии более централизованная, прозрачная, чем в России, а следовательно, менее демотивирующая по классификации Деси ceteris paribus.

Длительное время в рамках института гарантий и компенсаций, основной целью которого является обеспечение социальной защищенности этой категории трудящихся, существовало убеждение в необходимости возмещения и восполнения существующих на госслужбе законодательных ограничений. Социальные компенсации и гарантии являются в настоящее время важным фактором привлекательности службы для части государственных служащих, особенно старших возрастов. Подобные гарантии существуют практически во всех странах и обеспечивают дополнительную страховку, обучение, повышение квалификации, бесплатное предоставление (Китай) или льготные займы (Малайзия) на жилье [3].

Вместе с тем общемировая тенденция - снижение роли подобных гарантий, депривилегизация государственной службы. Так, например, в Новой Зеландии и Австралии предусмотрено прямое распространение действия законов о труде на государственных служащих в вопросах отставки. В Новой Зеландии были отменены все достигнутые соглашения о неэкономических льготах на государственной службе, руководитель ведомства рассматривается как работодатель для штата данного органа [9]. В тоже время в Германии, Франции, Бельгии государственные служащие остаются особой категорией.

Наиболее активно используемые гарантии для государственных служащих во всем мире - это гарантии занятости, пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание. Как сказано выше, англо-саксонские государства предоставляют минимальные или меньшие гарантии занятости по сравнению со странами континентальной Европы, Бразилией, Коста-Рикой, Эквадором, Иорданией и многими другими странами мира [5]. Если рассматривать гарантии занятости в России, то закрепленные в законах механизмы, как и в случае карьеры служащих, нивелируются повседневностью. Не останавливаясь подробно, согласимся со следующей позицией: «Всякий, кто знаком с нашей административной практикой, знает, что «сокращение аппарата» сродни пресловутой «перманентной революции»: одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа - дело тоже вполне обычное, когда, например, при замене руководителя, «старое» учреждение упраздняется и тут же образуется «новое». Каждый раз служащие проходят ритуальное «очищение»: выведение за штат в связи с ликвидацией должности, собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятому закону в такой ситуации служащему должно быть предложено другое место «с учетом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности», но тут же предусмотрен и случай «непредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией» (тогда еще в течение года он числится в резерве). Формулировка «с учетом» слишком расплывчата и необязательна; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую работу, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела». [10].

Что касается медицинского страхования, мотивационный потенциал этой формы стимулирования в России гораздо ниже, чем в других странах, например, в Германии покрывается от 50 % затрат на лечение государственного служащего, его родственников, детей. В России значение приобретает полная оплата детского отдыха для государственных служащих, возможность санаторно-курортного обслуживания и пр.

При анализе гарантии пенсионного обеспечения можно отметить привилегированное положение государственных служащих по сравнению с другими категориями работников, так как к обычной пенсии по старости государственным служащим устанавливается дополнительная пенсия за выслугу лет. В итоге пенсия достигает 75 % денежного содержания, включающего значительный список надбавок. Право на максимальный размер пенсии получают служащие, проработавшие 25 лет на государственной службе [11; ст. 14, п. 1]. Для сравнения в Германии с 2010 года пенсия с 75 % заработной платы сократится до 71,75 %, при ее расчете многие выплаты государственному служащему не включаются (например, за тяжелые условия), и право на максимальный размер имеют служащие, проработавшие на госслужбе 40 и более лет [7].

Новое положение в системе гарантий для российских государственных служащих, способствующее долговременной и эффективной работе на государственной службе, - это предоставление единовременной субсидии на приобретение жилой площади. Реализация данной возможности (размер субсидии, очередность выплаты, источник финансирования и так далее) должна быть предусмотрена постановлением правительства РФ, но на сегодняшний день такой акт отсутствует для федеральных государственных гражданских служащих.

Таким образом, при использовании нефинансовых форм экономического стимулирования в России сохраняется ориентация на чиновничество как особую, привилегированную профессиональную группу, хотя на государственных служащих в значительной степени распространено трудовое законодательство. Использование методов стимулирования, характерных в большей степени для частного сектора, таких как гибкий график работы, ограничено.

Широкое распространение на государственной службе в зарубежных странах получили и так называемые организационные формы стимулирования, которые предполагают прежде всего привлечение работников к участию в делах организации, а также расширение содержания труда.

Госаппарат не остался в стороне от процессов демократизации общественных структур и отношений, развернувшихся в развитых странах после Второй мировой войны. Конвенция Международной организации труда (МОТ) 1958 г. о дискриминации закрепила принцип равных возможностей и подхода в отношении найма и работы. Объединенный комитет МОТ по государственной службе сосредоточил внимание и усилия на применении этого принципа во всех вопросах, касающихся найма, обучения и служебного роста в госучреждениях, подчеркивая в своих рекомендациях, что государство есть крупнейший работодатель почти во всех странах и что государственная служба должна быть образцом правильной работы с персоналом. На госслужащих распространялась и конвенция 1948 г. о свободе объединений, в которой было определено, что рабочие и служащие без каких-либо различий имеют право учреждать организации по собственному выбору. Но понадобилась специальная конвенция 1978 г. по трудовым отношениям на государственной службе, чтобы распространить на всех государственных служащих меры защиты от антипрофсоюзной дискриминации, предусмотренные конвенцией 1949 г. [12].

В последние десятилетия в ряде стран было принято специальное законодательство об участии государственных служащих при заключении коллективных договоров. Широкими правами по созданию и участию в профсоюзных организациях наделены чиновники во Франции и ФРГ. Во Франции профсоюзные функционеры могут даже обжаловать в судебном порядке регламентирующие акты о статусе персонала.

В ФРГ с 1974 г. действует закон о представительстве персонала федеральных органах; в федеральных землях имеются собственные законодательства о представительстве аппарата. В Великобритании на гражданскую службу распространяется действие системы паритетных постоянных советов (советов Уитли). Во Франции система представительства и самоуправления работников госаппарата включает генеральный и территориальные советы государственной службы, паритетные административные комитеты при каждом органе государственного управления. Паритетный комитет обязан выразить свое мнение руководителям при решении вопросов назначения, аттестации, продвижения по службе, дисциплинарных наказаний, перевода на другое место работы и увольнения сотрудников, причем невостребованность такого мнения делает решение руководителя недействительным. Генеральный совет, состоящий из представителей государственного руководства и трех наиболее влиятельных среди госслужащих, профсоюзов представителей, является (помимо других его задач) форумом апелляции [10].

В России при значительной децентрализации в кадровых вопросах государственной службы, отсутствия процедурных аспектов реализации прав служащих и традиций диалога между подчиненными и начальством, на наш взгляд, нельзя однозначно говорить о наличии каких бы то ни было формальных, легальных и, главное, результативных способах влияния на принимаемые решения, касающиеся работников. Это подтверждает М.Н. Афанасьев: «В российском законе ни о каких формах консультации и/или участия сотрудников в принятии кадровых решений нет речи» [10].

К организационным формам стимулирования относится и обеспечение возможностей для развития карьеры, что предусматривает наряду с продвижением по службе улучшение профессиональных знаний и навыков, то есть и профессиональное развитие, и должностной рост. На заседании МОТ в 1998 г. было уделено особое внимание связям между обучением и развитием человеческих ресурсов, один из пунктов заключения по результатам заседания гласил: «Обучение должно идти дальше простого повышения квалификации, оно должно также стремиться развивать ценности государственной службы» [13].

Отношение к обучению государственных служащих колеблется от «дело самих служащих», как, например, в США, до отношения к обучению как неотъемлемой части службы (Германия, чуть в меньшей степени Великобритания, Франция, Япония). В России, сначала оправдываясь переходом к новым социально-экономическим условиям, а затем прямыми указаниями закона, была развернута активная деятельность по обучению/переобучению служащих. Сегодня в России обучение государственных служащих может проводиться в двух случаях. Во-первых, это сохранение имеющегося правового положения гражданского служащего. С этой целью гражданский служащий осуществляет повышение квалификации по мере необходимости, но не реже одного раза в три года. Кроме того, продолжение замещения должности гражданской службы может требовать как повышения квалификации, так и профессиональной переподготовки, если это предусмотрено решением аттестационной комиссии. В чем-то такой подход близок к японскому - обучение в течение всей жизни (интересно, что в целом ежегодно учится каждый девятый японский государственный служащий). Во-вторых, основанием для дополнительного образования является изменение правового положения гражданского служащего, связанное с его служебным ростом. В этом случае закон связывает направление гражданского служащего на дополнительное профессиональное образование с назначением гражданского служащего на иную должность гражданской службы в порядке должностного роста на конкурсной основе либо с включением гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе [8; ст. 62]. Такой подход гораздо чаще встречается в мировой практике - introducing и vocational training в Великобритании, подобные системы в Германии, Франции и т.д.

Вместе с тем в России обращает на себя внимание отсутствие механизмов, обеспечивающих качество подобного обучения - нет опекунских советов при центрах обучения, в управлении учебными заведениями не принимают участие союзы работодателей, профессиональные союзы и ассоциации.

Вторым направлением развития карьеры выступает должностной рост, который является комплексной формой стимулирования. Исторически основой продвижения на государственной службе были принцип старшинства и квалификации, сейчас же критериями выступают результаты и ответственность, часто связанные с выполнением требуемых результатов, закрепленных в ежегодном соглашении [9; p. 78]. В тоже время прежние критерии продолжают использоваться. Например, с 1997 года в Германии реализуется следующий поход: если у госслужащего высокий уровень выполнения работы, он двигается к следующему шагу в два раза быстрее, а если уровень выполнения ниже необходимых, то продвижения не будет до тех пор, пока уровень не будет соответствовать требованиям. Но подобная схема не может быть применена к служащим во время испытательного срока. Таким образом, фактически происходит определенного рода сближение между европейской системой карьеры и должностной системой в англо-американских странах.

Федеральный закон № 79-ФЗ предусматривает право государственного служащего на должностной рост на конкурсной основе [8; ст. 14, п. 1, пп. 10]. Карьера гражданского служащего в России имеет две формы: продвижение по должности и продвижение по классным чинам. В первом случае должностной рост связан с изменением должности - позиции в организационной структуре государственного органа, в результате второй - меняются классные чины гражданской службы в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы без перевода на иную должность гражданской службы, но с увеличением денежного содержания (подобная система существует во Франции, похожи и немецкие «шаги»).

Для продвижения по службе гражданский служащий может принять участие в конкурсе. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы [8; ст. 22, п. 1].

Гражданский служащий может быть назначен на должность гражданской службы и без конкурса, если он состоит в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

Указанный федеральный закон устанавливает, что вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве. При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу [8; ст. 64, п. 7]. Таким образом, в соответствии с законом основным механизмом повышения по службе является включение в кадровый резерв по итогам аттестации или конкурса на замещение должности гражданской службы. Продвижение по службе возможно либо в пределах одной классификационной группы должностей, либо на должности вышестоящих групп.

Таким образом, должностной рост служащего в России зависит от уровня его образования, соответствия квалификационным требованиям, от результатов аттестации (так, например, при решении аттестационной комиссии о рекомендации к включению служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста) [8; ст. 22, 48, 49, 64] и в очень незначительной степени от результатов работы, поскольку просто отсутствует форма фиксирования подобных результатов. Так, оценка служебной деятельности федерального государственного служащего основывается на соответствии его служебной деятельности положениям должностного регламента. Закон устанавливает, что средством оценки результатов служебной деятельности может быть только аттестация или квалификационный экзамен [8; Ст. 60, п. 2, пп. 5]. В результате практическая реализация положений закона, касающихся карьеры государственных служащих, возможна только при разработке перечня конкретных условий для продвижения по службе. В таких условиях управление продвижением по службе оказывается в значительной степени децентрализованным, но централизация возрастает при назначении на высшие должности.

Таким образом, «нормализация» государственной службы, в части отвоевания дополнительных благ и льгот, - важная часть стратегии реформирования государственной службы в мире, особенно в странах, где реформирование в значительной степени является «самореформированием», то есть там, где государственные служащие имеют возможность участвовать в принятии решений относительно их будущего и где широко приняты идеи нового государственного управления.

Проведенный ограниченный доступной литературой и рамками статьи сравнительный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. Основы государственной службы в современных плюралистических демократиях ушли в значительной степени от традиционной веберовской модели, хотя нельзя сказать, что ей была предложена какая бы то ни было серьезная концептуально обоснованная альтернатива, речь, скорее, идет о дополнении веберовского подхода идеями нормализации, децентрализации, демократизации государственной службы.

2. Стимулирование государственных служащих в значительной степени схоже, оно испытывает сильное влияние модных международных тенденций, но в тоже время нельзя сказать, что сложилось универсальное видение того, как следует побуждать служащих, как нет и универсального представления об «омеге» государственной службы, за исключением «работать лучше, стоить меньше».

3. Использование тех или иных форм стимулирования в значительной степени влияет на мотивацию служащих, задавая критерии выбора этого поведения, поскольку они определяют то, как в данных условиях может быть реализована конкретная потребность.

4. Крозье доказывал, что «одни люди обладают властью над другими в той степени, в которой поведение последних ограничено узкими рамками правил, тогда как их собственное - нет... В этом контексте власть А над В основывается на способности А прогнозировать поведение В и на неуверенности В относительно поведения А» [1]. Поэтому российский вариант децентрализации в вопросах оплаты труда, карьеры служащего, получения льгот при отсутствии легального характера влияния государственных служащих на принимаемые властным субъектом решения может обернуться служением начальству, начальственным интересам, а не целям. Расхождение начальственных интересов и целей хорошо знакомо государственным служащим из практики и обусловлено отсутствием или фрагментарностью существующей системы государственного контроля. Отсутствие объективных критериев оценки может изменять эффект некоторых форм стимулирования до демотивирующих воздействий;

5. Российской государственной службой была заимствована только идея децентрализации стимулирования государственных служащих, которая оказалась нежизнеспособной без других - нормализации и демократизации.

6. При сравнительном анализе опыта России и других стран неминуемо возникает проблема отсутствия в отечественной традиции экономического обоснования использования различных форм стимулирования, что изначально устраняет возможность оценки эффективности их использования.

7. На институциональном уровне требуется сформировать механизм унификации оплаты труда служащих в вопросах, касающихся структуры денежного содержания, доли премий в общем объеме заработной платы, места системы оплаты по результатам с указанием конкретных должностей, индикаторов, условий контракта; необходимо институционализировать карьерную динамику, реализацию требований к служебному поведению, консультации и участие служащих в определении кадровой политики, принятия коллективных соглашений.

Литература

1.Norris P.Is there still a public service ethos? Work values, experience, and job satisfaction among government workers. http://ksghome.harvard.edu/~pnorris/Acrobat/Public%20Service.pdf/ (проверено 16.02.2008).

2.Костин В.А.Теория управления. Учебное пособие для вузов / В.А. Костин. - М.: Гардарика, 2004. - 222 с.

3.Клименко А.Оплата труда российских федеральных государственных гражданских служащих. http://www.thec.ru/dismat/Klimenko/Klimenko_r.rtf. (проверено 16.01.2008).

4.Eyraud, F.(2005) Notes on pay in the civil service in industrialised countries. http://www.ilo.org/public/ english/protection/condtrav/pdf/w-fe-05.pdf/ (про¬ве¬рено 16.02.2008).

5.Aeberhard, J. H.(2001) Comparative study of contents of civil service statutes. RL: http://www.ilo.org/public/ english/dialogue/ifpdial/downloads/gllad/cs.pdf/ (проверено 16.02.2008).

6.Политика в области оплаты труда по результатам для служащих правительства: основные направления в странах, состоящих в ОЭСР. http://www.thec.ru/ проверено 16.02.2008).

7.The public service in Germany. http://www.staat-modern.de/Anlage/original_548865/The-public-service-in-Germany.pdf/ (проверено 16.02.2008).

8.Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 29.03.2008) «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»./ М. Ось-89, 2005.

9.Public Management Reform: a comparative analysis / C. Pollit, G. Bouckaert. - 2th. ed. . - Oxford: University Press, 2004. - 345 p.

10.Афанасьев М.Н.Клиентелизм и российская государственность: исследования клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России / М.Н. Афанасьев. - М.: МОНФ, 2000. - 317 с.

11.Федеральный закон от 15декабря 2001 г. № 166-ФЗ (в ред. от 09.04.2007) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». / М.: Проспект, 2004.

12.Конвенция о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе от 27 июня 1978 г. № 151. http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_33431.html (проверено 16.02.2008).

13.International Labour Office. Human resource development in the public service in the context of structural adjustment and transition. / Report for discussion at the Joint Meeting on Human Resource Development in the Public Service in the Context of Structural Adjustment and Transition. - Geneva: International Labour Office, 1998.

Размещено на Allbest.ru