Законодательство в сфере административной юстиции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность и становление административной юстиции в России

1.1 Понятие административной юстиции

1.2 Развитие административной юстиции в России

Глава 2. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции

2.1 Положительные черты КАС РФ, касающиеся деятельности органов административной юстиции

2.2 Некоторые проблемные вопросы норм КАС РФ, регулирующих деятельность органов административной юстиции в России

Заключение

Библиографический список



Введение

Реформирование основ конституционного строя Российской Федерации требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации.

Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, который является эффективным средством защиты прав и свобод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия и решения администрации.

Понятие «административная юстиция» имеет два основных значения. В широком смысле под административной юстицией понимается деятельность как обычные судов, так и специальных административных судов и (коллегиальных) «квазисудебных» органов по разрешению административных споров, возникающих в связи с обжалованием частными лицами неправомерных действий и решений органов исполнительной власти, нарушающих их права, свободы и законные интересы.

Административная юстиция в узком смысле слова - это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном порядке споров. Споры, которые возникли между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.

Административная юстиция, являющаяся необходимым атрибутом (признаком) современного правового государства, может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления.

Изложенным выше обоснована актуальность выбранной темы исследования.

Цель курсовой работы состоит в исследовании процесса формирования и развития органов административной юстиции в Российской Федерации. Для достижения указанной цели необходимо решить ряд поставленных задач:

1) Рассмотреть понятие административной юстиции,

2) Охарактеризовать процесс развития административной юстиции в России,

3) Выделить положительные черты КАС РФ, касающиеся деятельности органов административной юстиции,

4) Проанализировать некоторые проблемные вопросы норм КАС РФ, регулирующих деятельность органов административной юстиции в России.

Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности органами административной юстиции.

Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности органами административной юстиции.

Теоретическая основа исследования. Источниковая база показана в основном нормативно-правовыми актами, определяющими процесс осуществления органами административной юстиции деятельности, а именно Кодексом административного производства Российской Федерации, Арбитражным процессуальным Кодексом Российской Федерации и др..

Также при написании данной работы были использованы труды таких авторов, как Аврутин Ю.Е., Алымов А.А., Ардашева Д.Ю., Зеленцов А.Б., Руденко А.В., Сойников М.А., Старилов Ю.Н., Яковлев Р.А. и материалы периодической печати по выбранной теме.

Методологической основой исследования является общенаучный системный метод. Все явления и процессы рассмотрены с точки зрения динамических изменений, протекающих как в постоянно обновляющемся законодательстве, так и в практике его применения. Помимо этого при написании работы были использованы более частные методы научных исследований: исторические и логические методы, догматический метод, сравнительно-правовой метод, статистический метод, социологические методы и др.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка, что позволяет в полной мере раскрыть выбранную тему исследования.



Глава 1. Сущность и становление административной юстиции в России

1.1 Понятие административной юстиции

Традиционно в юридической науке понятие «административная юстиция» рассматривается применительно к осуществлению правосудия судом в форме судебного контроля за деятельностью органов государственного управления Кузнецова К.А., Султанов А.А. Институт административной юстиции в современной науке административного права // Экономика и социум. - 2014. - №2-5 (11). - С.97-99. . Однако на противоречие понятия «административная юстиция» применительно к деятельности органов судебной власти указывалось большим количеством авторов Рагозина С.А. Административная юстиция в России: проблемы становления и развития // Право и образование. - 2014. - №4. - С.132-139. .

Термин «административная юстиция» обозначает «справедливое управление». Таким образом, институт административной юстиции следует понимать достаточно широко, а именно как порядок реализации государственного управления, отличный по своей материально-правовой природе от частных правоотношений, охватывающий все формы деятельности государства, направленные на урегулирование социальных процессов в государстве в целях создания справедливого управления в государстве Старостин С.А. Административная юстиция в России: проблемы совершенствования // Встник Омской юридической академии. - 2013. - №2 (21). - С.19-22. .

Сфера действия административной юстиции охватывает все виды публично-правовых отношений, которые складываются по поводу управления, как путем решения вопросов, имеющих значение для государства и отдельных социальных групп, так и путем разрешения индивидуальных публично- правовых споров, затрагивающих субъективные публичные права отдельных субъектов, вовлеченных в сферу действия государственного управления. Административная юстиция охватывает собой как деятельность судебных органов, осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства, так и все формы деятельности органов управления, осуществляющих государственное управление посредством административного производства Старилов Ю.Н. Принцип законности и административная юстиция в «правовом поле» России // Административная юстиция / Под ред. Л.Б. Хван. - М., 2011. - С.69. .

К формам деятельности государственных органов в сфере управления следует относить:

- издание нормативно-правовых актов, устанавливающих обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц, вовлеченных в сферу государственного управления.

В сфере государственного управления нормативно-правовой акт используется в качестве административного средства в случаях, когда государственные органы при воплощении в жизнь формальных законов обязаны в силу своих полномочий единообразно регламентировать не только единичные правоотношения, но и разрешать значительное количество аналогичных дел, не поддающихся точному предписанию.

- издание акта индивидуального характера устанавливает меру воздействия, которая применяется органом управления в сфере публичного права для урегулирования конкретного случая.

К актам индивидуального характера следует относить любое распоряжение, решение или иное властное действие органа публичного управления, направленное на урегулирование единичного случая, которое имеет правовые последствия, акты могут быть выражены в форме: требования, решения, постановления, предписания, письма, т.е. акты, направленные на конкретное правоотношение, обладающее индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

- фактическое действие органа государственной власти.

Под ними следует понимать меры, направленные на достижение фактического результата Ардашева Д.Ю. Административная юстиция России: перспективы развития // Роль права в формировании общества в Российской Федерации. - Самара, 2012. - С.15. .

Как следствие при совершении действий орган государственной власти должен соблюдать установленные законом требования к порядку их совершения, а именно:

- быть производными от полномочий органа государственной власти;

- соответствовать закону, т.е. быть правомерными;

- не нарушать субъективные права граждан и юридических лиц;

- рассмотрение индивидуальных жалоб (досудебный порядок урегулирования споров) граждан и организаций на действия органов управления с вынесением обязывающего решения.

Данный вид деятельности в Российской Федерации не имеет единообразного правового регулирования, т.е. единой правовой основы, несмотря на то, что в юридической науке неоднократно высказывалось мнение о необходимости систематизации и унификации норм, регламентирующих правила досудебного порядка обжалования для всех органов государственного управления Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. - 2012. - №12. - С.5-8. . Как правило, орган управления осуществляет данный вид деятельности на основе Административного регламента, который разрабатывает самостоятельно Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. - 2012. - №12. - С.5-8..

Все перечисленные формы государственного управления могут осуществляться в виде:

- прямого управления, органами государственной власти федерального уровня, субъекта Российской Федерации или местного самоуправления;

- опосредованного управления организациями, которым переданы функции в определенной сфере государственного управления (корпорации, фонды) Зеленцов А.Б. Правовое государство, «правовая» публичная администрация и административная юстиция // Актуальные проблемы административного, финансового и информационного права в России и за рубежом. - М.: Российский университет дружбы народов, 2014. - С.4..

При осуществлении всех форм государственного управления органы, наделенные соответствующими полномочиями, всегда принимают конкретные меры, что является существенным отличительным признаком по сравнению с законодательной деятельностью.

Таким образом, административное производство следует рассматривать как урегулированный процедурными нормами вид деятельности органа государственного управления, выражающий государственные и общественные интересы, путем решения вопросов, имеющих значение для государства, социальных групп, а также и отдельных субъектов (граждан и организаций).

В связи с тем, что органы управления при осуществлении властных полномочий не застрахованы от принятия ошибочных решений, законодательство предусматривает несколько видов контроля:

- внутренний контроль, осуществляемый руководством органа управления;

- внешний контроль, осуществляемый вышестоящим ведомственным органом или должностным лицом на основании жалобы субъекта, в отношении которого принято решение;

- судебный контроль, осуществляемый судебным органом, на основании заявления (административного иска) субъекта Габбасов А.Б. Административная юстиция: история и перспективы // Законодательство. -2015. - №1 (17). - С.74-84. .

Судебный контроль за деятельностью органов государственного управления и возможность обращения за судебной защитой в случае нарушения субъективных публичных прав лица, вовлеченного в публично-правовую сферу, вытекает из конституционного права на обжалование действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, установленного ч.2 ст.46 Конституции РФ Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г., 5 февраля 2014 г., 21 июля 2014 г.) // Российская газета. - 2014. - № 163. - 23 июля.. Именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как государственных правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер Яковлев Р.А. Нововведения и тенденции административной юстиции в России // Актуальные вопросы юридической науки и практики / Отв. ред. Н.С. Ельцов. - Тамбов, 2015. - С.138..

Органы судебной власти в силу Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов наделены полномочиями по осуществлению судебного контроля за деятельностью органов государственного управления при принятии ими юридически значимых решений путем разрешения публично-правовых споров. Публично-правовые споры, подлежащие рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, могут носить как индивидуальный характер, так и иметь значение для широкого круга лиц, в т.ч. и неопределенного круга лиц.

Полномочиями по осуществлению правосудия посредством административного судопроизводства в соответствии с действующим законодательством наделены: система федеральных арбитражных судов и система судов общей юрисдикции.

Федеральные арбитражные суды осуществляют правосудие в соответствии с нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ (с изм. и доп. от 2 марта 2016 г. №47-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2016. - №10. - ст.1321.. Суды общей юрисдикции осуществляют правосудие в соответствии с нормами Кодекса административного судопроизводства РФ Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. №21-ФЗ (с изм. и доп. от 5 апреля 2016 г. №103-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. -2016. - №15. - ст.2065.. Особенности предмета административного судопроизводства (спора о праве между равными в правовом отношении сторонами) в значительной мере связаны с явным фактическим неравенством граждан и публичных органов, что предопределяет потребность в соответствующем административно-процессуальном режиме, призванном обеспечить правовое равенство сторон в административном деле, рассматриваемом судом Рустамов А.А. Роль административной юстиции в защите прав человека // Административное право и процесс. - 2016. - №3. - С.66-69. .

Таким образом, организационная, процедурно-процессуальная, нормативно-правовая составляющая административной юстиции представляется достаточно неоднородной. Организационная составляющая административной юстиции, представляя собой систему органов, наделенных полномочиями по рассмотрению споров в сфере публичного управления, включает в себя как органы исполнительной власти, так и судебные органы. Процедурно-процессуальная составляющая раскрывает порядок рассмотрения управленческих споров уполномоченными органами, его процессуальную форму или административное производство. Нормативно-правовая составляющая устанавливает формы и средства организации и функционирования юрисдикционных органов, наделенных полномочиями по рассмотрению управленческих споров.

Однако, несмотря на различия и специфику осуществляемых функций органов государственного управления и судебных органов, целью административной юстиции является отстаивание общественных интересов, воплощенных в государственной воле, в целях всеобщего блага. Поэтому административная юстиция как способ организации административно-правовой защиты имеет двойственное значение:

- субъективное, т.к., отменяя или признавая незаконным акт госоргана, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации;

- объективное, т.к. суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве.

Значение административной юстиции состоит в урегулировании социальных процессов в обществе посредством выполнения функций, возложенных на органы, образовывающих ее систему.

1.2 Развитие административной юстиции в России

Основным содержательным смыслом российской государственности в постсоветский период выступает провозглашение прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства. Реализация этих конституционных положений требует создания государственно-правового механизма, обеспечивающего защиту прав и свобод человека и гражданина.

В связи с этим важное значение имеет развитие административной юстиции, являющейся одним из неотъемлемых институтов правового государства, в основе которого лежит необходимость правовой защиты гражданского общества и его членов в отношениях с публичной властью Соловых С.Ж. Юсупова А.Н. Понятие администрации юстиции // Вестник Тамбовского университета. - 2016. - №1 (5). - С.48-53.. Помимо всего прочего, для России развитие административной юстиции - это репутационная проблема, так как часто в наш адрес выдвигается обвинение в зависимости правосудия от власти, отсутствии у граждан возможности судиться с властью в предусмотренных законом условиях. В значительной мере из-за отсутствия внятного решения по этой проблеме вот уже 20 лет буксует судебная реформа, хотя официальные лица не раз торжественно заявляли о ее успешном завершении Соловых С.Ж. Юсупова А.Н. Понятие администрации юстиции // Вестник Тамбовского университета. - 2016. - №1 (5). - С.48-53..

Неоднократно о важности развития административной юстиции для защиты прав граждан и организаций и улучшения работы всех органов власти говорилось в посланиях Президента Российской Федерации, речах Председателя Правительства Российской Федерации, выступлениях Председателя Верховного Суда Российской Федерации, председателей других высших судебных органов. Таким образом, представители всех ветвей государственной власти понимают значение института административной юстиции Габбасов А.Б. Административная юстиция: история и перспективы // Законодательство. -2015. - №1 (17). - С.74-84..

Практически нет противников развития административной юстиции в стране также среди ученых, практикующих юристов, судебного корпуса. Однако если в части признания необходимости административной юстиции в стране практически сформировался консенсус, то вокруг понимания административной юстиции и ее организационных форм идет не стихающая, а подчас и разгорающаяся дискуссия, которая тормозит принятие конкретных решений. При этом обращает на себя внимание наличие очевидных исторических параллелей между дискуссиями, ведущимися в России вокруг этого вопроса в конце XIX - начале XX вв. и начале XXI в..

Прежде всего, следует говорить о доминировании как в дореволюционной, так и в современной российской юридической литературе при анализе истории и перспектив развития института административной юстиции сравнительно-правового подхода. В какой-то степени это объяснимо применительно к дореволюционному периоду в условиях практического отсутствия этого опыта.

Среди трудов дореволюционных историков и юристов, посвященных организации системы административной юстиции, преобладали исследования теории и современной им организации этого института в европейских государствах, а также критический анализ российского законодательства. Но уже тогда в своих исследованиях ученые и практики также, исходя из зарубежного опыта, подчеркивали при этом необходимость его адаптации применительно к российским условиям. Можно говорить также о доминировании метода сравнительного правоведения в современной российской юридической литературе при анализе истории и перспектив развития института административной юстиции Рагозина С.А. Административная юстиция в России: проблемы становления и развития // Право и образование. - 2014. - №4. - С.132-139..

Современные исследователи описывают административные суды Франции и Германии, административные трибуналы Англии и США, отмечают их преимущества и недостатки.

Между тем незаслуженно редко используется исторический метод исследования, изучение опыта становления административной юстиции царской России не является приоритетным. Однако в этом опыте кроются, на наш взгляд, ответы на многие вопросы, поднимаемые сейчас.

Идея гармонизации российского законодательства и международного права, интеграции России в мировое сообщество не может проявляться в механической рецепции норм западного права. Простой перенос на российскую почву любого эффективно функционирующего в других странах правового института вряд ли может быть результативным. Он должен быть согласован с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие. В силу этого при обсуждении путей «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему важно, наряду с использованием современного зарубежного опыта, учитывать исторический опыт России в этой части Рагозина С.А. Административная юстиция в России: проблемы становления и развития // Право и образование. - 2014. - №4. - С.132-139..

Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чуждое, пришедшее с Запада, а и как явление, имеющее корни в историческом укладе императорской России, особенно активно развивавшееся в пореформенное время и в начале XX в.

О государственных учреждениях того времени можно сказать, что в области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. - 2012. - №12. - С.5-8.. К таким ценностям, требующим профессионального изучения и оценки, на наш взгляд, следует отнести государственные органы, которые были (или находились в стадии формирования) органами административной юстиции. Функциональное содержание деятельности Правительствующего Сената (его 1-го департамента) и губернских присутствий смешанного состава, также разрешавших споры между органами управления, самоуправления и частными лицами, дает основание считать Сенат и губернские присутствия институтами административной юстиции, в современной терминологии квазисудебными органами Серков П.П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. - 2012. - №12. - С.5-8..

Важное значение имели теоретические дискуссии о сущности и организационно-правовой форме административной юстиции. Обращает на себя внимание, что формирование модели административной юстиции в царской России характеризовалось множеством подходов. Количество мнений было аналогично опыту западноевропейских стран, где также складывались различные системы административной юстиции.

Уже тогда вслед за европейскими административистами русские ученые обозначили два основных подхода в понимании административной юстиции (организационный и функциональный), которые развивают современные исследователь.

Анализируя западные модели административной юстиции, прежде всего германскую и французскую, исследователи пытались выявить в них положительные и отрицательные стороны и на этой основе разработать оптимальную российскую модель судебного контроля за действиями органов управления и чиновниками. При этом следует отметить, что в конце XIX - начале XХ вв. ученые видели в основном два пути развития административной юстиции:

- во-первых, создание обособленной от общих судов системы административных судов;

- во-вторых, образование административных коллегий (отделений) при общих судах.

Большинство русских ученых начала века выступало за выделение административной специализации в общих судах, так как «в нашем отечестве о сколько-нибудь серьезных гарантиях в области внутреннего управления можно говорить только в случае введения судебно-административных учреждений в состав общих судов». Российские условия административной деятельности того времени не обеспечивали полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов.

После революции 1905 г. было создано Особое совещание, которое в течение нескольких лет обсуждало предложения о формировании органов административной юстиции. В 1907 г., в рамках проводимой П.А. Столыпиным административной реформы, также предусматривалось создание административных судов. Однако рeфopма не была проведена, и разрешение административных споров продолжали осуществлять губернские присутствия по крестьянским, земским, городским, воинской повинности, налогам и др. делам, которые представляли собой квазисудебные органы Зеленцов А.Б. Административная юстиция (судебное административное право): учебное пособие: в схемах и с комментариями. - М., 2014. - С.145. .

Перед Февральской революцией 1917 г. было решено возложить на Правительствующий сенат функции высшего административного суда, ввести в судебных округах должности административных судей и возложить на окружные суды обязанности рассмотрения определенных административных исков. В 1917 г. Временным правительством была создана Особая комиссия по составлению проектов основных законов. Одним из них явился проект Закона об административных судах, который был принят в том же году Руденко А.В. Административная юстиция в Российской Федерации: пути развития // XXI век: фундаментальная наука и технологии. - М., 2014. - С.264. .

Постановлением Временного правительства от 30 мая 1917 г. было утверждено Положение о судах по административным делам, введенное в действие с 1 июля 1917 г. Им устанавливалось, что «власть судебная по делам административным принадлежит административным судам, окружным судам и Правительствующему сенату».

В каждый уезд назначался административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями.

Ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты. Новые суды не успели развернуть свою деятельность во всем объеме своих полномочий. Сведения о начавших исполнять свои обязанности административных судьях весьма немногочисленны. Они свидетельствуют о том, что основная масса жалоб частных лиц и протестов комиссаров, поданных на рассмотрение судов административной юстиции, касалась соблюдения законного порядка выборов Старилов Ю.Н. Административная юстиция в условиях модернизации государства, административного и административно-процессуального законодательства // Вестник права республики Казахстан. - 2013. - №1. - С.15-25..

Таким образом, можно констатировать, что система административной юстиции прошла путь от сети отраслевых квазисудебных учреждений административной юстиции («смешанных» присутствий) во главе с первым департаментом Правительствующего Сената до созданной Временным правительством модели, которая не была до конца сформирована. Сложный процесс институциализации административной юстиции, в ходе которого большая часть проектов оказалась не осуществленной, подтверждает характерную черту реформирования системы государственного управления в России: общий прогресс социально-экономического развития, изменение общественных отношений, появление новых сфер общественной жизни, требующих государственного регулирования, возникновение нового содержания и форм государственного управления не сопровождались своевременными институциональными изменениями. В этом может быть самый главный урок, который должны извлечь современная общественная (юридическая) мысль и практика из опыта становления административной юстиции в дореволюционной России.

Советская власть упразднила существовавшие судебные учреждения, в том числе административные суды. Своеобразным продолжением эксперимента Временного правительства по введению административных судов стало восстановление уничтоженных большевиками судебных установлений в Ставрополе, на территории, занятой Добровольческой армией Кузнецова К.А., Султанов А.А. Институт административной юстиции в современной науке административного права // Экономика и социум. - 2014. - №2-5 (11). - С.97-99..

В настоящее время трудно задаваться вопросом была ли оптимальной выбранная модель организации административных судов, учрежденных Временным правительством, в смысле соответствия структуры органов содержанию их деятельности. Мы просто не имеем исторического материала для поиска таких ответов. Однако серьезное значение имеет выяснение существенных предпосылок для становления начал этого института в России. Это важно также и для определения проблем и перспектив развития административной юстиции в современных условиях.

Можно говорить о прямой зависимости состояния института административной юстиции от степени развития механизма государства и зрелости в нем институтов гражданского общества.

Эволюция административной юстиции тесно связана с политическими изменениями в государстве и обществе, развитием конституционной системы, спецификой правового мировоззрения населения. В дореволюционной России предпосылки административной юстиции не совсем сложились.

Россия принадлежала к типу государств, в которых «большинство населения о своих правах ничего не знает, оно, привычное к нарушениям законов, смотрит на это нарушение как на нечто обычное, неизбежное; с другой стороны, органы администрации еще не дошли до сознания того, что и у обывателя могут быть права, неприкосновенные для чиновника» Руденко А.В. Административная юстиция в Российской Федерации: пути развития // XXI век: фундаментальная наука и технологии. - М., 2014. - С.264. . В России не было реализовано ограничение государственной власти на основе принципов конституционализма. Из предпосылок в должной мере развитыми следует назвать состояние науки административного права и теоретическое обоснование моделей административной юстиции.

Тем не менее, повторим наш вывод, органы административной юстиции в дореволюционной России были созданы. Чего не хватает нам? По общему мнению, мы недалеко продвинулись в части преодоления зависимости бизнеса от власти, развития правосознания граждан. Однако можно констатировать создание конституционных и законодательных оснований развития административной юстиции в России. Наряду с этим следует указать на фактор, тормозящий дальнейшее развитие административной юстиции, которого не было в дореволюционной России. Имеется в виду противоборство между судебными системами, отстаивающими свои ведомственные интересы, стремящимися расширить свои юрисдикции и предлагающими свои варианты развития административной юстиции.

Идея создания самостоятельных административных судов в составе судов общей юрисдикции лежит в основе проекта Федерального закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», разработанного Верховным Cудом РФ и принятого Государственной Думой 22 ноября 2000 года в первом чтении Руденко А.В. Административная юстиция в Российской Федерации: пути развития // XXI век: фундаментальная наука и технологии. - М., 2014. - С.267..

Вслед за этим был внесен Кодекс об административном судопроизводстве. Тем не менее решение вопроса об учреждении административных судов было отложено ввиду официально формулируемой затратности проекта. Причина задержки в рассмотрении была не только и не столько в противодействии некоторой части чиновников. Просто административная юстиция - дело затратное Зеленцов А.Б. Административная юстиция (судебное административное право): учебное пособие: в схемах и с комментариями. - М., 2014. - С.145. .

Другой проект развития административной юстиции разрабатывается Высшим Арбитражным судом. В результате его усилий развивается тенденция к расширению компетенции арбитражных судов на фоне сокращения компетенции судов общей юрисдикции в части рассмотрения административных дел. Она проявилась, например, в принятом 27 июня 2010 г. Федеральном законе №228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №228-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 декабря 2012 г. №317-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2012. - №53. (ч.I). - ст.7642. , которым была установлена специальная подведомственность арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов независимо от субъектного состава заявителей.

Оценивая перспективы образования административных судов, многие авторы указывают на ненужность «плодить новые сущности без необходимости…» и предлагают развивать досудебный порядок разрешения административных споров и создавать Федеральную административную службу Старилов Ю.Н. Административная юстиция в условиях модернизации государства, административного и административно-процессуального законодательства // Вестник права республики Казахстан. - 2013. - №1. - С.15-25..

Формулирование различных точек зрения характеризует расширение спектра теоретических обоснований в определении перспектив развития административной юстиции, но отодвигает принятие конкретных решений в этой сфере.

Таким образом, развитие российской государственности в постсоветский период, базирующееся на закрепленных в Конституции РФ принципах, обусловливает необходимость соответствующей эволюции правовой системы нашей страны.



Глава 2. Совершенствование законодательства в сфере административной юстиции

Одним из перспективных направлений совершенствования основ административной юстиции является реформирование административной юстиции, в том числе создание административных судов, целесообразность которых также широко обсуждается научным сообществом Алымов А.А. К вопросу о перспективах создания административных судов и разработке административно-процессуального законодательства в РФ // Российское законодательство: истоки и перспективы: сб. материалов внутривуз. круглого стола, посвященного 50-летию Юго-Западного государственного университета. - Курск, 2014. - С.19..

По мнению большинства авторов, суды административной юстиции - наиболее развитая и современная форма правосудия по административным делам. Такие суды, разрешающие споры из властных отношений и защищающие граждан от незаконных действий администрации, являются лучшей формой организации правосудия по административным делам с точки зрения профессионализма, беспристрастности, компетентности разрешения споров Анохин В.С. Административные суды и административное судопроизводство: теоретико-правовые и правоприменительные обоснования // Вестник Воронежского государственного университета. - 2010. - №2 (9). - С.57-65..

Безусловно, следует признать, что в современных условиях необходима специализация судов и судопроизводства по административным спорам, поскольку их количество неуклонно возрастает. Производство, возникающее из административных и иных публично-правовых отношений, является самостоятельным видом судопроизводства, в связи с этим, административное судопроизводство должно осуществляться административными судами.

На первоначальном этапе, являющемся, на наш взгляд, основополагающим этапом до создания самостоятельных административных судов, следует создать прочную правовую основу, в том числе, путем внесения дополнений и уточнений в нормы принятого Кодекса административного судопроизводства РФ Васильева С.В. Каким быть Кодексу об административном судопроизводстве Российской Федерации? // Российская юстиция. - 2013. - №7. - С.38-41..

Рассмотрим более подробно этот нормативный правовой акт, имеющий фундаментальное значение для обновления правовых основ административной юстиции в России.

законодательство административная юстиция

2.1 Положительные черты КАС РФ, касающиеся деятельности органов административной юстиции

Еще на стадии обсуждения проекта КАС РФ исследователи выделили следующие его достоинства:

- Кодексом регулируется долгожданное для России административное судопроизводство, заложенное в качестве самостоятельно вида в Конституции РФ;

- в Кодексе нашли отражение современные технологии судопроизводства и модели коммуникаций в обществе и государстве;

- в Кодексе содержится много важных понятий, которые дают необходимый инструментарий для работы судей и всех участников процесса;

- в Кодексе преобладает цивилистический (гражданско-правовой) подход в процедуре административного судопроизводства Громошина Н.А. К вопросу об объединении высших судов и Кодексе административного судопроизводства // Российская юстиция. - 2014. - №1. - С.42-44..

Следует отметить, что последний довод является небесспорным. Несмотря на то, что административная юстиция сохраняется в рамках судов общей юрисдикции, административное судопроизводство требует своих подходов к решению многих проблем.

В целом административные правоотношения относятся к сфере публичного права, как и деятельность органов судебной власти. В связи с этим цивилистический подход (гражданско-правовой) в сфере административной юстиции не должен подменять собой публично-правовой (административно-правовой).

К достоинствам КАС РФ может быть также отнесена более активная позиция суда, который не является только лишь арбитром, призванным решить, какая из сторон дела была наиболее убедительной в своей аргументации. В частности, согласно ч.2 ст.14 суд «Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации заслуживают технологии, направленные на быстрое разрешение дел: упрощенное судопроизводство; инновации, позволяющие сторонам и суду получать адекватные доказательства: работа специалиста, комиссии экспертов.

В КАС РФ содержатся «правильные» нормы о разрешении коллизий между правовыми системами. Гуманным можно считать и признание «личного закона» за человеком, который, являясь гражданином иностранного государства с иными порядками, попадает для разрешения спора в российский суд.

Стоит приветствовать выделение в рамках этого вида судопроизводства исков граждан к организациям, которым переданы государственные полномочия. Это задает параметры судопроизводства, его специфику: публичный и частный интерес, публичные правоотношения, публичные полномочия, административные властные требования к гражданам, властное подчинение одной стороны другой.

При этом в КАС РФ нет понятийных деформаций и системных ошибок в разделении частного и публичного права для нужд процесса. Вместе с тем есть в КАС РФ понятия, без пояснения которых невозможно наладить правоприменение: усиленная квалифицированная электронная подпись (ст.47), государственная обязанность (ст.193), тяжелое психическое расстройство (ст.ст.263, 264). Очевидно, что они требуют раскрытия в ст.18, которая посвящена понятиям, или в соответствующих статьях документа их прав, создает условия и принимает предусмотренные Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела Васильева С.В. Каким быть Кодексу об административном судопроизводстве Российской Федерации? // Российская юстиция. - 2013. - №7. - С.38-41..

Наличие такой нормы создает предпосылки для установления истины по делу и более полной защиты интересов граждан - административных истцов. Тем более что, как отмечалось выше, гражданин в споре с государством априори поставлен в неравные условия. Судья, обладающий достаточной правовой грамотностью, может обратить внимание на такие аспекты спора и истребование таких доказательств, которые сам гражданин, не обладающий необходимыми правовыми знаниями, не всегда способен заметить.

Также положительно следует отметить то, что в КАС РФ, по сравнению с ГПК РФ, скорректировали само название института судебного обжалования, конкретизировав его и, по сути, расширив формальный перечень субъектов, решения и действия которых могут быть обжалованы.

Таким образом, КАС РФ дополнил перечень субъектов такими, как «иные государственные органы» и «органы военного управления». Соответственно, КАС РФ формально расширил права граждан на судебное обжалование решений и действий органов и должностных лиц публичной власти.



2.2 Некоторые проблемные вопросы норм КАС РФ, регулирующих деятельность органов административной юстиции в России

Помимо очевидных достоинств, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации имеет и недостатки. Некоторые из недостатков были отмечены исследователями еще на стадии проекта, причем далеко не все из них были в полной мере устранены.

По итогам анализа текста принятого КАС РФ, мы считаем, что он имеет следующие недостатки правового и юридико-технического характера.

1) Вызывает сомнение само название кодекса. Под судопроизводством в теории понимается «установленный законом порядок производства по конституционным, гражданским, уголовным и административным делам».

Статья 23.1. КАС РФ содержит длинный перечень дел об административных правонарушениях, которые рассматриваются судами. Исходя из смысла термина «судопроизводство», рассмотрение судами дел об административных правонарушениях также следует относить к административному судопроизводству. Однако ч.5 ст.1 КАС РФ прямо предусматривает, что «положения настоящего Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях, а также на производство по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Содержанием административного судопроизводства является судебно- процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов или действий органов публичного управления, а не привлечение граждан и организаций к административной ответственности Алымов А.А. К вопросу о перспективах создания административных судов и разработке административно-процессуального законодательства в РФ // Российское законодательство: истоки и перспективы : сб. материалов внутривуз. круглого стола, посвященного 50-летию Юго-Западного государственного университета. - Курск, 2014. - С.77..

Исходя из специфики российского административного права, административный процесс представляет собой деятельность по применению норм материального права не только при разрешении споров, но и при рассмотрении дел об административных правонарушениях. В этой связи, необходимо создание единого КАС РФ, который включал бы процессуальные нормы, регулирующие разбирательство как административных споров, так и дел об административных правонарушениях в форме двух производств - административно-тяжебное (по административным спорам) и административно-деликтное (по делам об административных правонарушениях) Григонис Э.П. Суды, рассматривающие административные дела по кодексу административного производства РФ // Мир экономики и права. - 2015. - №3. - С.85-89. .

Таким образом, фактически название КАС РФ не полностью соответствует предмету его регулирования, оставляя вне его производство по делам об административных правонарушениях, которое, на наш взгляд, следует считать разновидностью административного судопроизводства. Также вызывает сомнение подчиненность слов в названии Кодекса. В российской законодательной практике применяются следующие модели формулировок названия кодексов: - кодекс какой? - кодекс о чем?. Это название отражает, о чем нормы данного кодекса, т.е. опять-таки, к какой сфере правового регулирования они относятся. Однако для КАС РФ выбрана формулировка «кодекс чего?».

Полагаем, что такая формулировка не верна, поскольку на вопрос «кодекс чего?» должен следовать ответ «кодекс норм права» (т.к. кодификация чего? - норм права, а никак не кодификация самого административного судопроизводства, ведь кодифицируются лишь нормы о нем, а не судопроизводство, которое представляет собой деятельность) Аврутин Ю.Е. Достаточно ли КАС РФ для обеспечения надлежащего публичного управления? // Проблемы административного процесса в государственном управлении. -Рязань, 2015. - С.5..

Таким образом, логические закономерности диктуют выбор следующей формулировки для названия Кодекса: «Кодекс об административном судопроизводстве Российской Федерации». Вместе с тем, по всей видимости, изменение названия уже принятого кодекса еще до его вступления в силу или в первое же время после начала его действия является не вполне целесообразным с точки зрения стабильности правовой материи Светличная Т.Б., Слюсарева Т.Г. Пробел в Кодекса административного судопроизводства РФ // Пробелы в российском законодательстве. - 2015. - №3. - С.191-194. .

2) С принятием КАС РФ не до конца устраняется дублирование норм, регулирующих рассмотрение административных дел. Как отмечалось ранее, рассмотрение части споров, вытекающих из административных и иных публичных отношений, остается в компетенции арбитражных судов, поскольку внесение изменений в АПК РФ в связи с принятием КАС РФ не планируется.

Как видится, за образец при создании формулировки кодекса в административно-процессуальной сфере необходимо принимать прежде всего кодексы, принятые в сфере публичного права, особенно процессуальных отраслей. При этом ч.4 ст.1 КАС РФ прямо закрепляет: «Не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции».

Таким образом, будет сохраняться дублирование норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и КАС РФ. По нашему мнению, это нецелесообразно. Интересы кодификации норм права и устранения возможных юридических коллизий требуют сосредоточения в одном кодексе всех норм, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Учитывая изложенное, считаем, что из ч.4 ст.1 КАС РФ должно быть исключено упоминание об арбитражных судах, а из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исключены нормы о производстве по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений с включением их в состав Кодекса - административного судопроизводства Российской Федерации Сойников М.А. О некоторых последствиях принятия Кодекса административного судопроизводства РФ // Молодежь и XXI век / Отв. ред. А.А. Горохов, - Калуга, 2015. - С.20. .

3) Излишне длинные предложения, загроможденные большим количеством деепричастных оборотов и перечислений, что мешает верному восприятию некоторых норм Кодекса.

С точки зрения юридической техники некоторые нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации составлены недостаточно четко и лаконично. Например, ч.1 ст.4 Кодекса закрепляет: «Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами».

При неправильном восприятии текста нормы, создается искаженное впечатление, что на лицо «незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц». Во избежание подобной двусмысленности, текст норм должен быть сформулирован максимально лаконично, а сложные нормы и длинные предложения необходимо разделять на несколько более кратких предложений. Как можно большее число перечислений следует давать не в одном предложении, а с разделением на пункты.

В частности, приведенную норму считаем целесообразным переформулировать, разбив ее на обособленные пункты следующим образом: Ст.4. Право на обращение в суд с административным исковым заявлением «1. Каждому заинтересованному лицу гарантируется: 1) право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая- либо обязанность; 2) право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами» Алымов А.А. К вопросу о перспективах создания административных судов и разработке административно-процессуального законодательства в РФ // Российское законодательство: истоки и перспективы : сб. материалов внутривуз. круглого стола, посвященного 50-летию Юго-Западного государственного университета. - Курск, 2014. - С.79..

4) Неоднозначность и запутанность некоторых формулировок Кодекса.

В качестве примера нормы АС РФ, сформулированной несколько запутанно, приведем ч.4 ст.15, согласно которой «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора».

...