К вопросу о предмете антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

К вопросу о предмете антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов

Будатаров С.М.

Статья посвящена одному из видов экспертиз правовых актов и их проектов - антикоррупционной экспертизе. В этой статье раскрывается предмет антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, ее отличие от других видов экспертиз правовых актов и их проектов.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, борьба с коррупцией, лингвистическая экспертиза, правовая экспертиза, правовой акт.

правовая экспертиза правовой акт

Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов становится одним из главных инструментов борьбы с коррупцией. Ее применяют при оценке проектов правовых актов подразделения Торгово-промышленной палаты РФ [6]. Данный вид экспертизы стали активно внедрять субъекты Российской Федерации [3, 4]. Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов также признана одной из основных мер профилактики коррупции в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Нетрудно заметить, что антикоррупционная экспертиза введена в юридическую практику не так давно и по существу является новеллой. В этой связи не лишены оснований ряд вопросов. Во-первых, что является предметом антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов? Во-вторых, не будет ли данный вид экспертизы дублировать другие виды экспертиз проектов правовых актов?

Как известно, действующее законодательство предусматривает несколько видов экспертиз правовых актов и их проектов. Основными видами экспертиз правовых актов и их проектов являются лингвистическая экспертиза и правовая экспертиза. Эти виды экспертиз осуществляет Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ [5]. Они находят свое применение во всех правовых управлениях аппаратов законодательных органов субъектов РФ. Свое заключение на законопроекты дает Министерство юстиции РФ [2]. Правовая экспертиза предшествует принятию правового акта в других органах власти [1].

Целью правовой экспертизы является соответствие вновь принимаемого правового акта Конституции РФ и действующим нормативным правовым актам. В литературе обоснованно отмечается, что «правовая экспертиза включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики» [15, с. 208]. Нетрудно заметить, что главная функция эксперта, осуществляющего правовую экспертизу проекта правового акта, заключается в сопоставлении вверенного ему проекта правового акта действующему законодательству по юридической форме и юридическому содержанию. Предметом исследования является норма права, правовые категории. Эксперт выносит решение о соответствии или не соответствии проекта правового акта другим правовым актам. Например, соответствие положений проекта федерального закона нормам Конституции РФ, норм проекта ведомственного приказа нормам федерального закона, положений проекта закона субъекта РФ положениям федерального законодательства и т.п.

Лингвистическая экспертиза заключается в проверке соответствия слов (словосочетаний) проекта правового акта нормам современного русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации с учетом функциональных стилистических особенностей правового акта [10, с. 154]. Нельзя не заметить, что основная функция данного специалиста - сопоставление речевых оборотов проекта правового акта правилам орфографии, пунктуации и т.п. языковым предписаниям. Предметом исследования являются нормы русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации, языковые категории. В своем заключении он указывает о соответствии или не соответствии слов (словосочетаний) проекта правового акта правилам русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации.

Казалось бы, качественная правовая и лингвистическая экспертизы проектов правовых актов достаточны для оценки жизнеспособности правового акта. Однако судебная статистика, многочисленные опросы общественного мнения показывают [7, 9, 14], что вновь принимаемый правовой акт, оставаясь безупречным с юридической и лингвистической точек зрения, тем не менее, может создавать условия для взяточничества и других корыстных злоупотреблений властью.

Дело в том, что за рамками предмета правовой и лингвистической экспертизы правовых актов и их проектов находятся «житейские проблемы». Трудно встретить таких граждан, которые не сталкивались бы с тем, что им приходилось часами стоять в очереди для получения государственных номеров на автомобиль, оформления субсидии, получения паспорта и т.п. Каждый, кто пытался попасть на прием к должностному лицу, задавал себе примерно такие вопросы: какие конкретно документы, в какой конкретно форме, в каком количестве и в какие сроки я должен представить для получения государственной услуги? К какому конкретно должностному лицу я могу обратиться за государственной услугой? В течение какого времени я должен стоять «под дверью» и как долго это может продолжаться? В течение какого конкретно времени чиновник обязан принять заявление и его зарегистрировать? В какие конкретно сроки должностное лицо обязано рассмотреть заявление и совершить другие действия по службе? Можно было бы привести и другие вопросы, но, как нам кажется, сказанного достаточно для того, чтобы понять о необходимости детальной регламентации действий чиновников в отношении частных лиц.

Отсутствие ясных, недвусмысленных, четких и однозначных правил поведения должностных лиц по отношению к частным лицам создают многочисленные «административные барьеры», коррупционные «лазейки», которые с «успехом» используют недобросовестные чиновники для личного обогащения. Об этом свидетельствует и правоприменительная практика, которая показывает, что большинство жалоб о взяточничестве и других проявлениях коррупции связаны не с самими нормами федерального закона или иного нормативно-правового акта, а с крайне низким их исполнением. «98 % жалоб, которые мы получаем, - отмечает президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» С.Р. Борисов, - это жалобы на чиновников низшего звена. Это не высокие чиновники в кабинетах министерств, мэриях, администрациях губернаторов, нет, это самое низшее звено» [7]. Очевидно, произвол чиновников, о чем пишут со времен Петра I, вызван отсутствием или крайне низкой степенью бюрократизации (по М. Веберу) действий государственных и муниципальных служащих.

Устранить «административные барьеры» и коррупционные «лазейки» может антикоррупционная экспертиза, предметом которой являются административные процедуры, получившие юридическое закрепление в правовых актах или нашедшие отражение в проектах правовых актах. Под административной процедурой следует понимать официальный порядок действий чиновника по отношению к частному лицу и частного лица по отношению к чиновнику [20, 21]. Другими словами, предметом антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов должны быть не нормы права вообще, не нормы русского языка, а нормы «бюрократического» поведения.

Нормы «бюрократического» поведения в зависимости от глубины исследования можно разделить на две категории. Первая категория - единичная административная процедура, т.е. отдельный официальный этап отношений чиновника с частным лицом и частного лица с чиновником (например, этап подачи заявления, этап рассмотрения заявления).Вторая категория- административные процедуры как единое целое, которые в своей совокупности указывают на официальный стиль и манеру действий служащего по отношению к частным лицам.

Нельзя признать правильным проведение антикоррупционной экспертизы в отношении норм права или норм русского языка и (или) государственного языка субъекта Российской Федерации. К сожалению, этой позиции придерживается большинство специалистов. Так, Э.В. Талапина рассматривает антикоррупционную экспертизу как «вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей» [18]. «Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления положений, создающих предпосылки для коррупционных проявлений», разработанная Минэкономразвития России и Центром стратегических разработок (В.Н. Южаков, Э.В. Талапина) при поддержке Комиссии Госдумы ФС РФ по противодействию коррупции и Минюста России в рамках реализации концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах, по существу, также основывается на предположении о том, что экспертизе на коррупциогенность должны подлежать нормы права [8]. Авторы «Примерного порядка организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» (Южаков В.Н., Талапина Э.В.) прямо указывают, что «анализ на коррупциогенность разрабатываемых норм проектов нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с Методикой в обязательном порядке разрабатывающими их специалистами» (п. 2.2); «результатом анализа на коррупциогенность разрабатываемых норм проекта нормативного правового акта является отсутствие в проекте нормативного правового акта норм, содержащих типичные и иные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности» (п. 2.3) [22]. Тихомиров Ю. к коррупциогенности законодательства относит «необоснованное увлечение отсылочными нормами и принятие множества незаконных и противоречивых правовых актов», «нарушение правил юридической техники (путаные нормативные понятия и термины, ошибочное определение видов органов, правовых актов и др.), порождающее возможность злоупотреблений» [19]. Он же пишет, что «особое внимание следует уделять анализу и правильному применению законов, регулирующих «коррупциогенные сферы повышенной опасности», например, нормы законов о порядке проведения конкурсов на выполнение государственных или муниципальных заказов на оказание публичных услуг» [17, с. 130].

Корякин В.М. пишет, что «одним из серьезных коррупциогенных факторов законодательства является множественность вариантов диспозиций правовых норм, т.е. их отсылочный (отсылка к норме другой статьи или другого нормативного акта) или бланкетный (предоставление органам военного управления самостоятельно устанавливать правила поведения) характер». Взяв за основу этот и еще ряд других критериев, он провел экспертизу на коррупциогенность Федерального закона «О статусе военнослужащих». В результате анализа В.М. Корякин пришел к выводу о том, что «приведенный в настоящей статье далеко не полный анализ некоторых положений Федерального закона «О статусе военнослужащих» и изданных во исполнение его подзаконных актов свидетельствует о достаточно высокой коррупционности его норм (выделено авт. - С.Б.)» [11].

В Методике экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность, утвержденную Распоряжением губернатора Томской области от 15 марта 2007 г. № 133-р указывается, что «коррупциогенным фактором», который должен быть выявлен экспертом, является «нормативно-правовая конструкция (отдельное нормативное предписание или совокупность нормативных предписаний), которая сама по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями создает риск совершения субъектами, реализующими нормативные предписания, коррупционных действий (коррупционные риски)» (п. 1.4).

Как видим, существующие методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, суждения специалистов о предмете антикоррупционной экспертизы сводятся к тому, что предметом исследования должна быть «норма права». Из этого предположения следуют рекомендации экспертам о необходимости поиска «дефектов норм права». Найдя их, они должны уточнять «нормативные предписания», детализировать «нормы права», исключать «бланкетный или отсылочный характер норм права», «множественность вариантов диспозиций правовых норм», «правовые пробелы», «правовые коллизии» и т.п. Вряд ли можно согласиться с подобными суждениями.

Очевидно, что абстрактность нормы права, возможность ее применения к неопределенному кругу лиц является значительным и серьезным достижением юридической науки и законодательной техники. Считать абстрактность нормы права за «коррупционное зло» по существу равнозначно нивелированию современных правил юридической техники.

Нужно согласиться с С.И. Носовым, который в ответ на необходимость антикоррупционной экспертизы норм законов и подзаконных актов осторожно заметил, что «при создании норм законов зачастую невозможно требовать от нормы высокой степени конкретизации, указания исполнителей, сроков исполнения и др.» [17, с. 134].

Конституция РФ, федеральные законы, постановления правительства РФ, указы мрезидента РФ, законы и другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации содержат абстрактные положения, причем степень абстрактности возрастает по мере роста юридической силы правового акта. Соглашаясь со сторонниками антикоррупционной экспертизы норм законов и иных правовых актов можно придти к крайне нежелательному выводу: придется признать самым коррупционным нормативным правовым актом Конституцию РФ, а вслед за ней и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ибо в них в самых общих чертах обозначена компетенция органов власти, сроки принятия решений, порядок совершения действия и т.п.

Итак, предметом антикоррупционной экспертизы должны быть не нормы права как таковые. Предметом антикоррупционной экспертизы должен являться официальный порядок взаимоотношений чиновника с частным лицом и частного лица с чиновником (административные процедуры). Эти отношения еще можно назвать нормами «бюрократического» поведения.

Правовой основой для проведения антикоррупционной экспертизы в отношении административных процедур является п. 18 постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». Согласно этому пункту «при разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг федеральный орган исполнительной власти обеспечивает: 1) устранение избыточных административных процедур, если это не противоречит федеральным законам, актам президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; 2) упрощение действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур».

Справедливости ради нужно сказать, что большинство специалистов обращают внимание на необходимость антикоррупционной оценки тех или иных аспектов административных процедур, предусмотренных в правовых актах. Так, М.А. Краснов, Э.В. Талапина, В.Н. Южаков отмечают необходимость упорядочить осуществление полномочий органов государственной власти путем установления сроков и порядка совершения действия. По их мнению, коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов не является исчерпывающим, «содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме)» [12]. Корякин В.М. пишет, что необходимо сузить до минимума возможность субъективизма и усмотрения воинского должностного лица в установлении сроков принятия решения в условиях (вариантах) принятия решения [11]. Тихомиров Ю.А. относит к коррупциогенным деформациям: широту дискреционных полномочий, отсутствие административных процедур, завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, отсутствие конкурсных (аукционных) процедур [17]. В Примерной методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, разработанной Э.В. Талапиной и В.Н. Южаковым, к коррупциогенным факторам отнесены: определение компетенции по формуле «вправе», завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, выборочное изменение объема прав, отсутствие административных процедур, нарушение режима прозрачности информации [16]. В Методике экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность, утвержденной Распоряжением Губернатора Томской области от 15 марта 2007 г. № 133-р, к коррупциогенным факторам относят: 1) ненадлежащее установление дискреционных полномочий органов публичной администрации и их должностных лиц; 2) завышенные требования к гражданам и организациям, реализующим субъективные права и юридические обязанности во взаимодействии с органами публичной администрации; 3) отсутствие или дефекты административных процедур; 4) отсутствие или дефекты конкурсных (аукционных) процедур; 5) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности гражданских служащих. Как видим, обзор суждений ученых, методик, правоприменительных актов показывает, что в качестве коррупциогенных факторов они называют те или иные аспекты административных процедур. Разница заключается только в их названии.

Литература

1.Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 29 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

2.Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (в ред. от 20 августа 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

3.Методика экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность, утв. распоряжением губернатора Томской области от 15.03.2007 г. № 133-р [Электронный ресурс]: Справ.-правовая система «Гарант». М., 1990 / Доступ из локальной сети Юридического института Том. гос. ун-та.

4.Постановление Администрации Архангельской области от 03.06.2008 № 123-па/15 «Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и в аппарате Администрации Архангельской области» // Волна. 2008. № 22.

5.Распоряжение Председателя Государственной Думы ФС РФ от 20.01.1995 г. «О совершенствовании правового обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы» [Электронный ресурс]: Справ.-правовая система «Гарант». М., 1990 / Доступ из локальной сети Юридического института Том. гос. ун-та.

6.Методические рекомендации по экспертизе проектов правовых актов в системе торгово-промышленных палат (приложение 2 к приказу Торгово-промышленной палаты РФ от 1 февраля 2006 г. № 8) [Электронный ресурс]: Справ.-правовая система «Гарант». М., 1990 / Доступ из локальной сети Юридического института Том. гос. ун-та.

7.Больше всего российский бизнес страдает от налоговых проверок (интервью с С.Р. Борисовым, президентом Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России») // Налоговый учет для бухгалтера. 2005. № 6.

8.Васильева Ю. Лакмусовый документ для взяток // Российская Бизнес-газета. - 2008. - № 15. - С. 7.

9.Казаченко Г.Б., Самойленко Е.В. Некоторые административные барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и судебной практики // Законодательство и экономика. 2007. № 2.

10.Кашанина Т.В. Юридическая техника: учебник. М.: Эксмо, 2007. 512 с.

11.Корякин В.М. Федеральный закон «О статусе военнослужащих»: тест на коррупционность // Право в Вооруженных Силах. 2006. № 9.

12.Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 77-88.

13.Методика первичного анализа (экспертизы) нормативных правовых актов на коррупциогенность / Сост. Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. М.: Центр стратегических разработок, 2007. URL: www.csr.ru (проверено 19.03.2009 г.).

14.Мытарев В. Долгий путь со дна колодца. Алексей Кудрин успокоил инвесторов // Российская газета. - 2009. - 3 марта. - С. 5.

15.Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / Под ред. д-ра юрид. наук Ю.Г. Арзамасова. М.: Академический проект; Трикста, 2007. 560 с.

16.Примерная методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов / Сост. Э.В. Талапина, В.Н. Южаков. М.: Центр стратегических разработок, 2008. URL: www.csr.ru (проверено 19.03.2009 г.).

17.Стенограмма научной конференции «Актуальные вопросы разработки научно-методической базы проведения оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность», организованной 5 ноября 2008 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 129-141.

18.Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. № 5.

19.Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5.

20.Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М. Лазарев. М., 1988.

21.Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58-63.

22.Южаков В.Н., Талапина Э.В. Примерный порядок организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. URL: www.csr.ru (проверено 19.03.2009 г.).

Размещено на Allbest.ru