Понятие и структура механизма административно-правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Понятие и структура механизма административно-правового регулирования

Фатеев П.П.

В статье рассматриваются актуальные проблемы понятия и структуры механизма административно-правового регулирования с точки зрения предмета, метода и системы административного права.

Ключевые слова: метод административного права, механизм административно-правового регулирования, предмет административного права, система административного права.

административное регулирование система права

В юридической науке понятие «механизм правового регулирования» активно используется с 1960 года. Его введение явилось следствием того, что разработка отдельных правовых явлений (актов, норм, правоотношений и т. п.) и исследование их влияния на общественные отношения не всегда давали желаемый результат. В реальной действительности данные явления не существуют изолированно друг от друга, они постоянно взаимодействуют и именно во взаимодействии оказывают регулирующее воздействие на общественные отношения.

Природа механизма правового регулирования, его структура и т. д. в целом достаточно глубоко и всесторонне проанализированы в общетеоретической литературе.

Вместе с тем значение этого понятия, безусловно, не сводится к оперированию им в общей теории права. Наибольшую практическую значимость использование этого понятия могло бы дать при разработке конкретных отраслевых проблем.

Предлагаемое исследование направлено на разработку проблемы механизма правового регулирования в рамках административного права.

Многогранность проблемы механизма административно-правового регулирования следует рассматривать с уяснения его понятие и структуры.

Впервые в юридическую литературу термин «механизм правового регулирования» ввел и раскрыл его содержание С. С. Алексеев. «Под механизмом правового регулирования следует понимать взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» [1, с. 25, 30].

Механизм административно-правового регулирования, являясь частью системы механизма правового регулирования в целом, содержит, по существу, тот же набор правовых средств (нормы, правоотношения, акты применения права), с помощью которых осуществляется упорядочивающее воздействие на общественные явления.

Вместе с тем механизму административно-правового регулирования присущи свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельный блок. Данные особенности можно рассматривать:

· в вертикальном разрезе, где составляющие его правовые средства расположены в соответствующем их назначению, иерархическом порядке - административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, административно-правовые акты;

· в горизонтальном срезе. В этом случае механизм правового регулирования предстает в виде единого образования, состоящего из отдельных, самостоятельных и практически равноправных блоков, являющихся отраслевыми механизмами правового регулирования. При этом каждый отраслевой блок несмотря на специфическое юридическое своеобразие, относительную автономность (сферевую, структурную и функциональную) тем не менее представляет собой составную часть общего механизма правового регулирования [2, с. 29, 48, 50-54], отражающую его особенности через предмет, метод и систему.

Исследование механизма административно-правового регулирования предполагает в первую очередь уяснение круга общественных отношений, составляющих его предмет. В самом предмете (т. е. в регулируемых общественных отношениях) заложена объективная необходимость обособленной нормативно-правовой регламентации [3, с. 170]. Именно содержание однородной группы общественных отношений определяет в конечном итоге и специфику правового регулирования.

Вопрос о предмете административного права дискуссионный [4, с. 9-12, 14-17].

А.П.Алехин, Ю.М.Козлов к предмету административного права относят:

· управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

· управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

· управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

· управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий [5, с. 15, 25-30].

Д.Н.Бахрах в предмет административного права включает:

· внутриаппаратные отношения, связанные с организацией исполнительной власти, организацией службы, компетенцией органов и служащих, с формами и методами внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах;

· взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями [6, с. 3, 7-8].

Ю.А.Тихомиров к предмету административного права относит организацию и функционирование государственного управления, регулирование функционально-юридических режимов, обеспечение юрисдикционно-охранительной деятельности и участие в данных сферах граждан [7, с. 79].

К.С.Бельский считает, что предмет административного права составляют государственно-управленческие отношения, полицейские отношения, отношения в области юстиции [8, с. 19-21].

Ю.Н.Старилов считает, что административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления; 2) процесса управления [9, с. 12, 15-21].

Анализ названных и иных точек зрения позволяет говорить о том, что административное право регулирует две группы общественных отношений.

Во-первых, «управленческие отношения», «государственно-управленческие отношения», для которых характерна определенная властность. «Это те отношения, которые возникают в связи с образованием, организационным построением и организацией правильной деятельности органов государственного управления, т.е. в связи с организацией органов государственного управления и организацией их деятельности» [10, с. 96]. К их числу относятся организационно-структурные отношения (отражают организационную структуру) и организационно-функциональные отношения (отражают повседневную деятельность органов исполнительной власти и проявляются в управленческом воздействии руководителя на персонал, которое может быть планирующим, направляющим, координирующим, контролирующим).

Во-вторых, отношения, хотя и возникающие в сфере управления, но управленческими в чистом виде не являющиеся. В данном случае государство в лице своих органов выполняет ряд общественно полезных функций, как правило, здесь нет распорядительства (во всяком случае, применительно к другой стороне правоотношения), здесь имеется лишь исполнение велений правовых норм. Возникающие при этом отношения не являются властеотношениями, ибо субъекты этих отношений ни в коей мере не подчинены друг другу, они в равной мере подчинены закону и исполняют его требования. К их числу можно отнести:

· «надзорно-контрольные отношения», т.е. отношения, связанные с массовым обслуживанием населения административными органами (дорожное движение, пожарная безопасность, санэпидемнадзор и др.) и вместе с тем оказание помощи гражданам в реализации их прав и свобод;

· «административно-принудительные отношения», т.е. отношения, связанные с применением административного принуждения к лицам, совершающим административные правонарушения, или в ситуациях, создаваемых угрозу общественной безопасности;

· «отношения в области административной юстиции», представляющие собой особый процесс, порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностных лиц (органа управления) и неправомерного управленческого или административного акта.

Таким образом, административное право регулирует не только управленческие, но и другие отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства и связанные с осуществлением государством общественно полезных функций.

С предметом правового регулирования связан соответствующий метод, который представляет собой административно-правовые средства воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом. В свою очередь, метод создает и определенный, специфический для административного права юридический режим.

Именно юридический режим, который, по мнению С.С.Алексеева, состоит в том, «что участники отношений становятся в особое правовое положение и таким путем определяются их исходные юридические позиции», и является результатом отраслевого метода регулирования.

Проблема методов правового регулирования достаточно дискуссионна.

До сих пор обнаруживаются два принципиально различных подхода к познанию их содержания: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения и являются едиными для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли.

Следовательно, вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих, во-первых, принципиальное единство используемых в этих целях правовых средств, и, во-вторых, специфику регулируемых общественных отношений.

Административно-правовое регулирование, его механизм есть форма юридического опосредствования отношений, в которых одна сторона выступает в роли управляющего, а другая -- управляемого. Такого рода отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, т.е. речь идет о «юридически неравном положение сторон».

Это неравенство может выступать и в виде прямого подчинения одной стороны правоотношения другой; и в виде наделения одного из двух равных субъектов надведомственными и координирующими полномочиями, что ставит его в особое положение; и в виде ведущего положения одной из равных сторон в принимаемом совместном решении и т. д.

К особенностям административно-правового регулирования можно отнести следующие: во-первых, вообще для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания.

Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение.

В-третьих, у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего исполнительного органа).

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему: а) установление определенного порядка действий -- предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой; б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия; в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения; г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению.

Механизм административно-правового регулирования можно рассматривать в качестве определенной сложной системы.

Система административно-правового регулирования - это научно организованная совокупность правовых норм, распределенных по группам - правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль - целостное нормативное образование [11, с. 5, 7-11].

Требования, предъявляемые к построению системы административно-правового регулирования:

· это система исходит из административно-правовых реальностей и дифференцирует нормы административного права в соответствии с ними;

· дает наиболее полное и объективное представление об административном праве;

· составляет удобную основу для систематизации административного законодательства.

На сегодняшний день в административном праве имеют место три классификационных критерия, в разной мере учитывающих названные требования: институционный, отраслевой и процессуальный. Эти критерии обусловливают построение трех систем административного права: институционной, отраслевой и процессуальной.

Институционная система: 1) разграничила нормы административного права на три большие институции: субъекты административного права; объекты административно-правовых отношений; формы административной деятельности; 2) в пределах каждой институции распределила нормы на группы, образующие правовые институты. Схема институционной системы - субъекты, объекты, действия.

Отраслевая система - классификация норм административного права по отраслевому признаку государственного управления. Это подотрасли административно-политической, социально-культурной и экономической деятельности государства. В каждую из названных подотраслей данной системы входят правовые нормы, сгруппированные в правовые институты. Например, административно-политическая подотрасль включает такие институты, как «управление обороной», «управление внутренними делами», «управление юстицией» и т.д.).

Процессульная система - группировка норм административного права по характеру разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления и полицейской деятельности. Административно-процессуальные нормы объединяются в подотрасль административного права, складывающуюся из таких правовых институтов, как производство по делам об административных правонарушениях, административным жалобам, принятию нормативных и индивидуальных актов, другие производства и управленческие процедуры.

Вопрос о системе административного права дискуссионный.

Ю.М.Козлов, Д.Н.Бахрах, Ю.Н.Старилов в системе административного права выделяет общую и особенную части.

Общая часть включает:

· нормы, действующие в масштабе всей системы государственного управления, общие для всех его областей: основные принципы государственного управления, правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан), формы и методы управленческой (административной) деятельности, способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении, основы административно-процессуальной деятельности [12, с. 88-90];

· административно-правовой статус граждан; основы организации и деятельности исполнительной власти; административно-правовой статус негосударственных организаций; законность в управлении;

· понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений; субъекты управленческих действий; структура и содержание государственного управления; управленческий процесс; правовой акт управления и административный договор; административное принуждение; административно-юрисдикционный процесс; административный процесс или административно-правовая защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц; возмещение ущерба и вреда, причиненных физическим и юридическим лицам в административном порядке; контроль и надзор в сфере государственного управления.

Особенная часть включает:

· нормы, действующие в масштабе отдельной области, отрасли, сферы и отражающие их специфику: нормы, регулирующие управление в административно-политической области; нормы, регулирующие управление в области народного хозяйства; нормы, регулирующие межотраслевое государственное управление;

· обеспечение безопасности граждан, обществе, государства, административно-политическая деятельность; организационно-хозяйственная деятельность государственной администрации; социально-культурная деятельность государственной администрации; деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей);

· нормы, регулирующие конкретные сферы управленческой деятельности: муниципальное право; милицейское или полицейское право; строительное право; социальное право; образовательное право; служебное право и другие подотрасли (отрасли) права.

Ю.А.Тихомиров утверждает, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на Общую и Особенную части, с целью более полной и равномерной их нормативной структурированности. Отрасли административного права, по его мнению, целесообразно подразделить на следующие подотрасли:

1. нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения);

2. органы исполнительной власти (федеральные органы исполнительной власти, министерства, государственные комитеты, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

3. государственная служба (государственная служба в федеральных органах государственной власти, государственная служба в государственных органах субъектов Российской Федерации, государственная служба в учреждениях и предприятиях);

4. административно-правовые режимы (чрезвычайного положения, военного положения, таможенный режим и др.);

5. административный процесс, законность в управлении;

6. организация государственного управления (разграничение функций между органами Российской Федерации и органами ее субъектов, компетенция органов исполнительной власти, принятие решений и др.);

7. информационное право;

8. правовое регулирования нормативов (государственная регистрация, лицензирование, стандартизация и др.) [13, с. 88-90].

К.С.Бельский утверждает, что предмет отрасли права предопределяет ее функции и через них обусловливает соответствующее функциональное построение административно-правовых норм. Функциональная система административного права предполагает ее деление на подотрасли. Подотрасль в административном праве - это относительно самостоятельное укрупненное подразделение административного права, состоящее из компактной системы взаимосвязанных и распределенных по правовым институтам норм. Критерий предмета правового регулирования разграничивает нормы административного права на три главные подотрасли: управленческое право, полицейское право, право административной юстиции.

Управленческое право - подотрасль административного права, состоящая из компактной системы взаимосвязанных, распределенных по институтам норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления. Это отношения связаны с деятельностью аппарата государственного управления, действует ли он в границах исполнительной власти, образуя его основу, или обслуживает две другие ветви государственной власти: законодательную и судебную. К правовым институтам данной подотрасли относятся институты органов исполнительной власти, государственной службы, актов управления, управления собственностью и др.

Полицейское право - организационная совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Правовые нормы образуют полицейское право через правовые институты: административного принуждения и субинститут административной ответственность, общественного порядка и общественной безопасности, производства по делам об административных правонарушениях, лицензионно-разрешительной системы, специальных административно-правовых режимов.

Право административной юстиции - это совокупность административно-правовых норм, регламентирующих судебный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами (либо организациями), с одной стороны, и органами государственной власти - с другой. Право административной юстиции как подотрасль административного права складывается из ряда правовых институтов: жалобы и административного иска, производство по административной жалобе и административному иску.

Таким образом, административное право - это отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью исполнительных органов при разрешении административно-процедурных и административно-юрисдикционных дел.

Исполнительные органы - собирательный термин, который может быть использован для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительной власти, а также органы управления, действующие за пределами практической реализации исполнительной власти.

Соответственно под механизмом административно-правового регулирования следует понимать взятую в единстве систему административно-правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, связанные с организацией исполнительных органов и возникающие в деятельности данных органов при разрешении административно-процедурных и административно-юрисдикционных дел.

Данное понятие позволяет раскрыть содержание механизма административно-правового регулирования.

Некоторые авторы слишком расширительно толкуют содержание механизма правового регулирования:

· относят к нему все те правовые явления, единство и взаимодействие которых делают его целостной, относительно замкнутой управляющей системой, т. е. по существу отождествляя его со всей правовой надстройкой [14, с. 142];

· включают правопорядок и законность;

· включают правосознание и правовую культуру [15, с. 18];

· включают деятельность государственных органов и должностных лиц, общественных организаций, направленную на претворение в жизнь правовых норм и индивидуальных актов [16, с. 82].

Данные проблемы присущи и механизму административно-правового регулирования. Поэтому при решении проблемы содержания механизма правового регулирования, определения его составных частей необходимо руководствоваться не соотношениями отдельных правовых явлений, не вопросом о первичности одного правового явления и вторичности другого (даже если это последнее порождено первым правовым явлением и является в известной мере его результатом), а вопросом о том, оказывают ли регулирующее воздействие на общественные отношения те или иные правовые явления (цель правового регулирования, как известно, является упорядочение общественных отношений), в какой бы связи и зависимости они между собой ни находились. Вопрос связи и соотношения элементов механизма правового регулирования -- это вопрос его структуры.

В качестве критерия выделения основных элементов механизма правового регулирования С.С.Алексеев предложил использовать стадии правового регулирования [17, с. 26].

К их числу относятся: стадия формирования и действия юридических норм; стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений); стадия реализации прав и обязанностей; стадия применения права.

В соответствии с указанными стадиями и с учетом особенностей административно-правового регулирования можно выделить три основных элемента механизма административно-правового регулирования: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения; административно-правовые акты.

Каждый из основных элементов выполняет в процессе административно-правового регулирования свои, специфические функции.

Литература

1. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С.30.

2. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Часть 1. Предмет и понятие. М., ВНИИ МВД СССР, 1981. С.48.

3. Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С.170.

4. Фатеев П.П. Административное право. Общая часть: Учебное пособие. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД РФ, 2002. С.9-12.

5. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Часть 1. Сущность и основные институты административного права. Учебник. М.: «ТЕИС», 1994. С.25.

6. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть Общая. М.: БЕК, 1993. С.3.

7. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: 1998. С.79.

8. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С.19-21.

9. Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5. С.12.

10. Ямпольская Ц.А. О месте административного права в системе советского социалистического права // Советское государство и право. 1956. № 9. С.96.

11. Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998. № 3. С.5.

12. Козлов Ю.М.. Государственное управление и административное право. М., 1978. С.88-90.

13. См.: Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. 1998. № 1. С.6; он же. Курс административного права и процесса. М., 1998. С.88-90.

14. Шабалин В. Ф. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. С.142.

15. Курагин Г. Г. Механизм ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М., 1976. С.18.

16. Витченко А. М. Механизм правового регулирования социалистических общественных отношений, его понятие и структура. -- В кн.: Вопросы теории государства и права. Саратов, 1968, вып. 1. С.82.

17. Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т.2 М.: Юрид.лит. 1982. С.26.

Размещено на Allbest.ru