"Электронная власть": новый этап в реформировании государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

«Электронная власть»: новый этап в реформировании государственного управления

Кузнецова Е.В.

В статье исследована категория «электронное правительство», его роль в реформировании системы государственного управления, раскрыты некоторые проблемы формирования электронного правительства в России.

Ключевые слова: автоматизация государственных услуг, административная реформа, антикризисная стратегия, электронная власть, электронное правительство.

реформа государственная услуга электронное правительство

Для каждого государства проблема создания эффективной системы управления является одной из самых актуальных. В нашей стране с момента окончания советской эпохи и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную, государственный аппарат находится в состоянии непрерывного реформирования. Главная задача модернизации государственного аппарата современной России заключается в совершенствовании системы органов управления, форм и методов их деятельности.

За период с 1992 по 2010 г. система органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровне изменялась неоднократно. Указы Президента РФ об изменении их структуры издавались с периодичностью один раз в 2 года. Изменение структуры органов исполнительной власти, как правило, вело к изменению функций государственного регулирования, форм и порядка реализации государственных полномочий, принципов функционирования государственного аппарата.

Отличительная особенность развития системы государственного управления в настоящий момент заключается в придании процессу реформирования исполнительной власти характера постоянной функции государства, проводящейся как федеральными органами, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как и в предыдущий период, административная реформа представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких этапов.

Последний этап реформы (2009 - 2010 гг.) специалисты в области государственного управления и информационных технологий условно считают началом формирования системы электронной власти в России. Термин «электронное правительство» появился именно тогда, когда от внутренней информатизации органов государственной власти и информатизации процессов информационного взаимодействия между государственными структурами перешли к электронному сетевому информационному взаимодействию с гражданами и организациями.

Предполагается создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.

Термины «электронная власть», «электронное государство», «электронное правительство» употребляются в настоящее время достаточно широко, но точного определения не имеют.

Трудно установить, кто персонально впервые использовал термин «электронное» во взаимосвязи с другими понятиями. Это произошло на Западе в конце 1990-х гг. в период массовой «электронизации», когда приставка «электронный» применялась практически ко всему для обозначения области применения ИКТ в той или иной сфере общества: «электронный бизнес», «электронная торговля», «электронное здравоохранение», «электронное сельское хозяйство», «электронная научная деятельность».

Концепция e-government, в русском переводе - «электронное правительство», появилась примерно в тот же период как идея широкого внедрения современных информационных, компьютерных технологий в работу государственных структур с целью повышения эффективности и прозрачности работы государственного аппарата.

В рамках данной статьи мы чаще будем использовать термин «электронное правительство», как ключевой элемент электронной власти, наиболее привычный и законодательно закрепленный.

Определения электронного правительства строятся специалистами по разным принципам. Одни авторы предпочитают определения описательные - какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства, и просто перечисляют разные применения отдельных его инструментов. Есть технические определения, которые акцентируют внимание сугубо на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах. А также определения экономические, ориентированные на максимальную эффективность управления государством.

Каждый принцип верен, поскольку отображает определенный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее, ошибочным будет не принимать во внимание, опускать их частность. Рассмотрим с этой точки зрения лишь некоторые из толкований этого термина. Итак, электронное правительство определяется следующим образом:

· Организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов.

· Информационные технологии в государственном управлении.

· Государство в Сети.

· Метафора, которая означает информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий.

· Трансформированные для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса, в которых правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий.

· Автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления.

· Использование в органах государственного управления новых, в том числе и интернет-технологий [6].

Ограниченность приведенных формулировок заключается в том, что каждая из них представляет электронное правительство скорее как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством.

Однако такой подход неверен, поскольку, в первую очередь, он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур ИТ-решениями означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф-лайновой деятельности. Но существует другой подход. В странах, которые в числе первых серьёзно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается скорее как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.

В частности, электронное правительство в западном восприятии состоит из трех основных модулей (G2G, government to government, правительство правительству; G2B, government to business, правительство бизнесу; G2C, government to citizens, правительство гражданам) и включает в себя многочисленные прикладные элементы: свободу доступа граждан к государственной информации, перевод государственных органов на безбумажное делопроизводство, установление для всех государственных органов показателей эффективности работы на год и регулярный их контроль, который проводится как парламентом, так и гражданами, введение в государственных органах пластиковых карт для идентификации госслужащих, перечисление им зарплаты, расчетов за командировки, перенесение в сеть большинства стандартных трансакций между государством и гражданами или бизнесами и т.п.

В реализации концепции электронного правительства сегодня уже можно выделить несколько этапов. Обычно называют четыре стадии трансформации традиционного правительства в электронное: присутствие в интернете, интерактивное взаимодействие, проведение транзакций (сделок) в электронной форме и полная трансформация.

На первом этапе реализуется только информирование, хотя это тоже является услугой электронного правительства, поскольку осуществляется органами государственной власти путем организации сайтов. Создается техническая база для развития сетевого взаимодействия с гражданами и организациями. Формируется правовая база для размещения информации в интернете. Россия, как и большинство стран мира, уже прошла первый этап реализации концепции электронного правительства. В большинстве органов власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации созданы интернет-сайты. На муниципальном уровне эта работа проведена на уровне администрации городов.

На следующем этапе осуществляется освоение технологий интерактивного взаимодействия органов власти с гражданским обществом. Совершается принципиальный переход на информатизацию взаимодействия граждан и организаций с государственным служащим и государственным органом. Ведется работа по переводу в электронную среду представления налоговых деклараций, закупок товаров для государственных нужд и т.п.

Этап осуществления транзакций в электронной форме завершает переход на документальную информационную среду взаимодействия, которая позволяет юридически признавать эквивалентность сделок в электронной форме. Совершается важнейший для государственного управления переход на безбумажные технологии. Полная трансформация традиционного управления в электронное является заключительной стадией с точки зрения полной интеграции ИКТ в управленческие процессы.

В нашей стране для реализации идеи электронного правительства была разработана Федеральная целевая программа «Электронная Россия», рассчитанная на восемь лет - с 2002 по 2010 год [3].

Главной целью Программы было «создание инфраструктуры электронного правительства, обеспечивающей доступ к информации о деятельности и услугах органов государственной власти в электронном виде, межведомственное электронное взаимодействие и единый государственный контроль результативности деятельности органов государственной власти, что позволит снизить уровень административной нагрузки на организации и граждан».

В задачи Программы входило:

· проектирование инфраструктуры электронного правительства;

· создание технологической платформы инфраструктуры электронного правительства на базе единого национального оператора инфраструктуры электронного правительства;

· создание функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства;

· развитие внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия, обеспечение интеграции государственных информационных систем на базе технологической платформы инфраструктуры электронного правительства;

· создание единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации на базе технологической платформы инфраструктуры электронного правительства;

· организационное и методическое обеспечение формирования инфраструктуры электронного правительства.

· Программа предусматривала:

· создание в федеральных органах исполнительной власти пунктов доступа к системе межведомственного документооборота (то есть то, на что направлено и утвержденное недавним Постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 Положение о системе межведомственного электронного документооборота);

· создание автоматизированных рабочих мест, обеспечивающих доступ к системе электронного документооборота в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Российской Федерации;

· организацию межведомственного доступа к государственным информационным ресурсам.

Такова теоретико-правовая модель создания электронного правительства, какова же практика ее реализации?

Несмотря на наличие комплексной программы, российскими чиновниками понятие «электронное правительство» сводится фактически к электронному общению власти с общественностью и еще к нескольким прикладным аспектам: электронный документооборот, электронная форма общение граждан и бизнеса с властью и т.п.

Внедрение информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в настоящее время носит преимущественно локальный ведомственный характер, что не позволяет добиться кардинального улучшения основных показателей работы государственного аппарата в соответствии с потребностями и ожиданиями населения. Необходимо также отметить значительный крен российского «электронного правительства» в сторону предоставления информационных услуг: базы данных, справочная информация, ленты новостей, -- в то время как зарубежные программы в большей степени ориентированы на активное общение с гражданами и предоставление им различных интерактивных услуг. Причин для этого несколько:

Во-первых, недостатком является то, что административная реформа и осуществление программы «Электронная Россия» в нашей стране идут параллельно, что мешает созданию четкой координации между ними. Нет и должного контроля за ходом реализации программы. К примеру, в США существует единый орган контроля за выполнением программы «е-government» и, соответственно, чиновник высшего уровня, несущий личную ответственность за проект. В России полномочия контроля поделены между шестью ведомствами, и никто персональной ответственности за неудачи программы не несет. Это ведет к тому, что осуществление ФЦП приобретает «островной» характер, то есть функционирует только часть ее сегментов, а не вся система в целом, что делает бессмысленным само существование такой программы, которая задумана как построение целостной информационной системы.

Во-вторых, это связано с тем, что большинство действующих информационных систем формировалось органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативно-правовой базы. Содержащиеся в них сведения зачастую недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при обмене информацией на межведомственном уровне, ее многократному сбору и дублированию в отдельных системах.

В-третьих, различные форматы хранения данных ограничивают возможности применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах. Все это снижает оперативность подготовки управленческих решений и качество услуг, оказываемых населению и организациям.

В-четвертых, многие из созданных интернет-сайтов органов государственной власти практически не поддерживают оперативное информационное обновление и не содержат сведений о необходимых условиях оказания ими услуг населению и организациям, в том числе в электронной форме.

В-пятых, еще одна причина - нехватка специалистов, которые бы занимались поддержанием и развитием интернет-сайтов. Есть отдельные регионы, например, ХМАО, где работают целые команды, но в органах власти большинства субъектов эти функции добавлены к основным обязанностям отдельных сотрудников. Однако оперативность предоставления информации вряд ли можно поставить в заслугу этих структур. В связи с тем, что отдельной ставки на должностное лицо, контролирующее адекватность сайта временным реалиям и потребностям населения, нет.

В настоящее время России до перехода к активным транзакциям с населением еще очень далеко. Это объясняется многими причинами: низким уровнем информатизации страны, бедностью, отсутствием интереса со стороны граждан, -- но в значительной степени это говорит и о нежелании чиновников менять стиль общения с гражданами. Такая позиция хорошо демонстрирует отличие западной политической культуры, где государство рассматривается как сервисная организация, оказывающая услуги населению, от российской, где чиновник не склонен считать себя служителем общества. По данным различных исследований сегодня госслужащий, независимо от возрастной и должностной категории, считает, что при любых изменениях процесс принятия решений должен оставаться абсолютно закрытым. Для чиновника -- это святое. И именно этот постулат должен быть изменен. То есть мотивация служения государству должна быть заменена мотивацией обслуживания общества.

Трудности в деле автоматизации правительства гарантированы. Одни проблемы можно будет преодолеть обновлением технологий, при решении других не обойтись без реформы самого государства и интенсивной работы с людьми. Третьи же станут неизбежной платой за полученные общественные выгоды. Бояться всех этих трудностей не нужно, но вот осторожность проявить -- стоит.

Очень многие считают, что электронная власть является модной идеей, которая больше подходит для развитых стран, у которых есть время и деньги, чтобы экспериментировать со столь изощренными технологиями. Дело в том, что электронная власть -- это не компьютерная программа или устройство, которые можно просто запустить и забыть. Это концепция, которую нужно не только адаптировать к конкретным условиям и потребностям каждого отдельно взятого государства и правительства, но и постоянно развивать.

В связи с этим необходимо отметить, что хотя Программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» заканчивается 2010 г., работа в этом направлении не прекращается. Программой предусмотрена разработка в рамках проекта долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011 - 2018 годы)» мероприятий, направленных на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011 - 2018 гг.

В заключение подчеркнем, что государства, сделавшие ставку на развитие информационных и коммуникационных технологий, займут наиболее выгодную позицию в социально-экономическом развитии. Информационные технологии в деятельности органов власти -- это необходимое требование времени, без которого невозможен прогресс в обществе.

Литература

1. Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы. - М.: Весь мир, 2003.

2. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. - М.: Юридическая фирма "КОНТРАКТ", ИНФРА-М, 2006.

3. Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)". Утверждена Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 721).

4. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 N 219).

5. Кузнецов С.Л. Электронное правительство - что это такое? // Делопроизводство. 2010. № 1.

6. Голобуцкий А., Шевчук О. Электронное правительство http://capri.ustu.ru/e-government/e-government.htm (проверено: 01.06.2010).

7. Шевердяев С.Н. Правовое сопровождение развития электронного правительства в России: новые идеалы и старые проблемы // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

8. Курносов И.Н. Реализация концепции электронного правительства: новый этап URL: http://emag.iis.ru/arc/infosoc/emag.nsf/BPA (проверено: 01.06.2010).

9. Маслова Н.Р. Состояние и проблемы формирования правовой основы реализации стратегии развития информационного общества в России на федеральном и региональном уровне // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Размещено на Allbest.ru