Размещено на http://www.allbest.ru/

Профессиональный корпус госслужащих в РФ

Введение

Для того, чтобы государство являлось было правовым и стабильным, необходима четко отлаженная структура профессионального корпуса госслужащих. Многовековая история государственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального корпуса госслужащих.

Опыт становления этого общественного института может оказаться весьма полезным при формировании наиболее эффективного корпуса госслужащих в России. Данный факт обусловил актуальность темы исследования.

Цель данной работы - охарактеризовать процесс становления профессионального корпуса госслужащих в РФ. Для достижения данной цели ставим перед собой следующие задачи:

- рассмотреть истоки формирования корпуса госслужащих в России;

- исследовать современный период становления корпуса государственных служащих;

- дать оценку перспективам развития корпуса госслужащих в РФ.

Объект данного исследования - история корпуса госслужащих России, предмет контрольной работы - ход становления профессионального корпуса госслужащих в РФ.

Теоретической базой данной работы стали исследования и научные статьи таких авторов, как Замотринская М.С., Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Охотский Е.В., Шамрай М.С., Яковлев К.Н.

Истоки формирования корпуса госслужащих в России

Первые признаки государственной службы как особого вида деятельности "по обеспечению исполнения полномочий" государства стали появляться в России ко времени образования Древнерусского государства.

Во времена Ивана Грозного в России была сформирована система ведомств - Приказов, осуществлявших руководство отдельными отраслями государственного управления. Из наиболее значимых законодательных актов допетровской эпохи необходимо выделить Соборное уложение 1649 г., которое регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы. // Право и экономика. - М.: Эксмо, 2010. - Выпуск 1. - С. 10..

Однако начало чиновничества в России связывают с эпохой Петра I. 24 января (4 февраля) 1722 года императором Петром I была утверждена Табель о рангах, которая стала основным законом о порядке государственной службы в Российской империи и просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года.

Создавая иерархию чинов для государственных служащих, Петр I взял за основу распределение должностей по классам воинских званий и ввел понятие "чиновник", т.е. человек, обладающий чином по Табели о рангах.

Начало серьезного и последовательного движения в сторону создания профессиональной государственной службы связано с именем выдающегося реформатора М.М. Сперанского, который впервые обратился к проблеме образования и подготовки служащих государственного аппарата. В течение XIX века предпринималось еще несколько попыток реформировать систему государственной службы России. Наиболее решительными реформаторами этой эпохи были В.Н. Панин, граф Д.Н. Блудов, М.А. Корф, С.Ю. Витте Замотринская М.С. Институт государственной службы: правовое регулирование в России и за рубежом // Вестник ПАГС им. Столыпина. - 2011. - №4. - С. 12..

После октябрьской революции 1917 года чины государственной службы были формально упразднены. На смену петровской Табели о рангах пришла номенклатурная система подбора и расстановки кадров, включающая в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Выдвижение на руководящие государственные посты обычно сопровождалось продвижением чиновников по иерархической лестнице в Коммунистической партии Советского Союза. государственный служащий корпус

После Октябрьской революции новая власть радикально изменила подходы к правовому регулированию государственной службы. 11 (23) ноября 1917 года за подписью Я.М. Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", а 16 декабря 1917 года за подписью В.И. Ленина - декрет СНК "Об уравнении всех военнослужащих в правах". Были упразднены классные чины, воинские придворные звания, ученые степени и звания. Что касается классных чинов, то они возродились лишь через 75 лет. Воинские же звания, ученые степени и научные звания молодой Советской Республике вскоре понадобились вновь и были восстановлены.

В советский период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение в начале зарождения молодой власти к государственным служащим, государственная служба все-таки существовала. К ней относили тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях. Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными и регулирующими полномочиями.

Все государственные служащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу. В связи с этим возникали определенные сложности в трактовке понятия "орган государственного управления". Диапазон этих органов была весьма широким - от правительства до администраций предприятий и учреждений. Это не позволяло дать однозначный ответ на вопрос, что представляет собой государственная служба, кто такой государственный служащий. Сложившаяся "нормативная база" государственной службы представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления Яковлев К.Н. Государственная гражданская служба Российской Федерации: правовое регулирование поступления, прохождения и прекращения гражданской службы: Учебное пособие. М.: Палеотип, 2010. - С. 120..

Понятие "государственный служащий" того времени определялось следующим образом: такими "являются советские граждане, работающие в государственных организациях, занимающие в них должности по назначению, выборам или в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд". Следует отметить, что, несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени институциализации и не всегда была адекватна запросам государства. Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы // Юридические науки. - 2012. - №2. - С. 26..

Таким образом, можно полагать, что первые признаки государственной службы появились ко времени образования Древнерусского государства. Во времена Ивана Грозного в России была сформирована система ведомств - Приказов, осуществлявших руководство отдельными отраслями государственного управления.

Начало чиновничества как такового в России связывают с эпохой Петра I. В 1722 году императором Петром I была утверждена Табель о рангах, которая регламентировало основы государственной службы в Российской империи. Последовательное движение в сторону создания профессионального государственного корпуса госслужащих можно связать с деятельностью М.М. Сперанского.

После октябрьской революции 1917 года чины государственной службы были формально упразднены. В построении корпуса госслужащих весомую роль играла номенклатурная система подбора и расстановки кадров. Можно сделать вывод, что все государственные служащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу.

Современный период становления корпуса государственных служащих

В декабре 1993 года, сразу после принятия Конституции, Указом Президента Российской Федерации было утверждено "Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации", раскрывающее общие понятия и конституционные принципы построения государственной службы. По целому ряду существенных направлений принимаются решения, напрямую связанные с возрастающей ролью гражданского общества, его взаимодействием с институтами государства.

В реформе системы профессионального корпуса государственных служащих Российской Федерации можно выделить несколько этапов. Первый этап характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Росглавкадры), РАГС - Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности "Государственное и муниципальное управление". Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации Замотринская М.С. Институт государственной службы: правовое регулирование в России и за рубежом // Вестник ПАГС им. Столыпина. - 2011. - №4. - С. 14..

В июле 1995 года принят Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". В том же 1995 году Указом Президента Российской Федерации был утвержден Реестр федеральных государственных должностей Российской Федерации. Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов Российской Федерации.

Второй этап (1997 г. - осень 1999 г.). В этот период Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы (основные положения которой были озвучены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию весной 1998 г.). В этом документе впервые были проанализированы системные недостатки существующей государственной службы, и представлен замысел реформы - повысить профессионализм государственной службы и эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества.

Третий этап (зима 1999 г. - 2002 г.). Одним из значимых решений было утверждение в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Концепция реформы государственного управления Российской Федерации была подготовлена в качестве составной части предвыборной программы В.В. Путина как кандидата в Президенты Российской Федерации. В рамках этой Концепции была обоснована необходимость преобразования государственной службы и рассмотрен приоритетный вариант её реформирования.

Четвертый этап (начался в 2002 г.). В 2002 году была принята Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)", реализация которой осуществлялась в 2003-2005 годы. Позже срок действия программы был продлен до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Все это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда Там же. - С. 15..

В 2003 и 2004 годах были приняты федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию профессионального корпуса госслужащих.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации. М.: Эксмо, 2010. - №9. - С. 19..

В настоящее время задачи по завершению качественного преобразования системы государственной службы, оптимизации её организации и функционирования на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрения на государственной службе современных кадровых, информационных, образовательных и управленческих технологий ставит перед собой Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". Целью программы стало "создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики".

В ходе реформирования государственная гражданская служба Российской Федерации приобретает новые черты. Укрепляются тенденции открытости государственной службы, доступности ее для граждан, стабильности в интересах общества, деятельности только в рамках демократических законов Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы // Юридические науки. - 2012. - №2. - С. 27..

В начале XXI века был принят ряд важнейших правовых актов, на которых базируется современная государственная служба и в которых закреплены задачи ее реформирования. Прежде всего, мы имеем в виду Федеральный Закон от 27 июля 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Таким образом, институт сегодняшней государственной службы носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей права: конституционного, международного, административного, трудового, финансового и др.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" содержится перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ (с изм. и доп. от 30.12.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №31. - ст.3215. - ст.5..

Подведем итоги. В декабре 1993 года, сразу после принятия Конституции, Указом Президента Российской Федерации было утверждено "Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации", раскрывающее общие понятия и конституционные принципы построения государственной службы.

В реформе системы профессионального корпуса государственных служащих Российской Федерации можно выделить несколько этапов. Первый этап характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы. На втором этапе (1997 г. - осень 1999 г.). Администрацией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина была подготовлена Концепция административной реформы, которая послужила значительному развитию корпуса государственной службы. Третий этап (зима 1999 г. - 2002 г.) ознаменовался утверждением в августе 2001 года Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Четвертый этап, начавшийся в 2002 г., характеризуется принятием программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации".

Сегодня действует Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)". Ее целью стало создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. Кроме того, принят ряд важнейших нормативно-правовых актов, которые укрепляют профессиональный корпус госслужащих РФ. Особую значимость среди них имеют федеральные законы "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О системе государственной службы Российской Федерации".

Перспективы развития корпуса госслужащих

Новейшее законодательство о государственной службе диктует единство системы, построенной на общих нормативных принципах и охватывающей, по существу, все виды публичной службы, будь это гражданская, правоохранительная, военная или муниципальная служба. Преимущества формирования централизованной иерархической модели сопровождаются трудностями, поскольку объединение в одну систему столь различных по содержанию видов деятельности, имеющих существенную специфику, в особенности правоохранительная и военная службы, неизбежно требует диверсификации управления этими блоками профессиональной активности людей.

Замысел формирования нового законодательства о государственной службе предполагает, что оно будет осуществляться поэтапно на основе первоочередных мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации и федеральными программами по реформированию государственной службы Российской Федерации и с учетом лучшего отечественного и зарубежного опыта. В итоге система государственной службы должна быть приведена в соответствие со сложившимися политическими социально-экономическими, культурно-историческими условиями и международно-правовой практикой Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации. М.: Эксмо, 2010. - №9. - С. 35..

Сегодня продолжается практическая реализация норм, заложенных в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, принятых в рамках реформирования государственной службы в целях создания системы государственной службы Российской Федерации, включающей федеральную государственную гражданскую службу, государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, военную службу, правоохранительную службу. Идет разработка моделей управления государственной службой.

Управление этими процессами и их координацию осуществляет Администрация Президента Российской Федерации и, в частности, образованное в ее структуре Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы.

Принятие законодательных актов, регулирующих организационно-правовые и финансовые вопросы государственной службы Российской Федерации в целом и отдельных ее видов, также является важным направлением реформы. Нормативно-правовая база реформирования государственной службы Российской Федерации включает в себя федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления Правительства, распоряжения Администрации Президента, нормативные правовые акты, разрабатываемые в государственных органах.

Организацией деятельности государственных служащих в Российской Федерации занимаются десятки федеральных, окружных и региональных структур. Однако, несмотря на столь плотный и многочисленный ряд ответственных за государственную службу, организующих, регулирующих и контролирующих работу чиновников, на сегодня в Российской Федерации нет единого, целостного, эффективного и саморазвивающегося механизма организации государственной службы Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-юрист. - 2011. - №6. - С. 37..

Большое количество нерешенных проблем, связанных с организацией государственной службы, напрямую влияющей на эффективность государственного управления, а оно, в свою очередь, на улучшение жизнедеятельности россиян, продолжают сказываться на работе руководящих структур Российской Федерации.

Среди основных проблем, которые сегодня испытывает профессиональный корпус госслужащих РФ можно отметить следующие:

- формирование и законодательное закрепление единого механизма управления, адекватного современным потребностям и российской специфике;

- организационная нестабильность государственных структур;

- низкий уровень институциализации государственной службы, а отсюда - явно заниженная степень доверия к ней в обществе;

- слабая профессиональная подготовленность;

- разрыв в уровне оплаты труда работников государственного аппарата и работников, занятых в коммерческих структурах;

- значительная коррумпированность государственного аппарата, снижение престижа работы в государственных органах;

- недостатки в организационном обеспечении и техническом оснащении государственных органов.

Все они требуют оперативного вмешательства в процесс развития законодательства о государственной службе, которое, несомненно, скажется на перспективах совершенствования всего законотворческого состояния профессионального корпуса госслужащих РФ.

Государственная служба, если она умело организована, существует как гарантия того, что любой вопрос от стратегического до самого бытового в государственном аппарате будет рассмотрен в надлежащем порядке, в установленные сроки, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, рационально и исчерпывающе. А для этого нужны соответствующие процедуры, институциональный порядок рассмотрения дел, контрольные механизмы, четкая регламентация делопроизводства и многое другое, позволяющее утверждать, что государственная служба реализуется на базе современных информационно-правовых технологий.

Одна из важных проблем организации государственной службы - формирование и развитие кадрового корпуса государственной службы - это многомерный и сложный процесс, в котором проявляется диалектическая взаимосвязь статичного и динамичного. Помимо правовых, нормативно-процедурных аспектов это развитие предполагает обогащение многих социально-управленческих параметров, прежде всего таких, как рост профессионализма работников, изменение их социальных ценностей, нравственных установок, изменение возрастной, профессионально-квалификационной, гендерной структуры кадров и других количественных и качественных признаков.

Сделаем выводы. Сегодня существует большое количество нерешенных проблем, связанных с организацией профессионального корпуса госслужащих РФ, напрямую влияющей на эффективность государственного управления. Все они нуждаются в разрешении в ближайшей перспективе. Их решение послужит более эффективной деятельности профессионального корпуса госслужащих РФ. Среди них можно отметить - формирование и законодательное закрепление единого механизма управления, адекватного современным потребностям и российской специфике; организационная нестабильность государственных структур; низкий уровень институциализации государственной службы, а отсюда - явно заниженная степень доверия к ней в обществе.

Одна из важных проблем организации государственной службы - формирование и развитие кадрового корпуса государственной службы. Корпусу госслужащих РФ необходимо четко определять объем, содержание функций и полномочий каждого субъекта, границы управляемых объектов, степень взаимозависимости и подконтрольности.

Заключение

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12.12.1993 (в ред. от 30.12.2008) // Российская газета. - 25.12. 1993.

2. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 27.07.2004 № 79-ФЗ (с изм. и доп. от 30.12.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №31. - ст.3215.

3. Замотринская М.С. Институт государственной службы: правовое регулирование в России и за рубежом // Вестник ПАГС им. Столыпина. - 2011. - №4. - С. 10-26.

4. Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М. и др. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-юрист. - 2011. - №6. - С. 32-45.

5. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации. М.: Эксмо, 2010. - №9. - С. 16-40.

6. Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы. // Право и экономика. - М.: Эксмо, 2010. - Выпуск 1. - С. 9-120.

7. Шамрай М.С. Становление и развитие системы государственной службы // Юридические науки. - 2012. - №2. - С. 24-36.

8. Яковлев К.Н. Государственная гражданская служба Российской Федерации: правовое регулирование поступления, прохождения и прекращения гражданской службы: Учебное пособие. М.: Палеотип, 2010. - 562 с.

Размещено на Allbest.ru