Комментарий к новым требованиям, предъявляемым к гражданам при поступлении на службу в полицию, установленным в проекте федерального закона "О полиции"

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Комментарий к новым требованиям, предъявляемым к гражданам при поступлении на службу в полицию, установленным в проекте федерального закона «О полиции»

Бобров А.М.

Статья посвящена рассмотрению проекта Федерального закона «О полиции» в части установления новых требований к кандидатам на службу в полицию, которые до окончательного принятия закона нуждаются в комментарии, на основе которых возможно будет учесть и ряд предложений автора данной статьи. Кроме того, некоторые замечания, обозначенные в статье, были опубликованы на сайте http://zakonoproekt2010.ru

Ключевые слова: государственная служба, отбор, полиция, поступление, прием.

власть закон кандидат служба полиция

Современная милиция Российской Федерации является не только важным административно-правовым институтом органов исполнительной власти, но и предметом постоянных обсуждений со стороны Президента Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и других государственных и общественных субъектов нашего общества. Поэтому особое внимание в законопроекте уделено вопросам проверки кандидатов на службу в полицию на соответствие достаточно жестким требованиям, некоторые из которых установлены впервые.

Президент Российской Федерации Д.А. Медведев во вступительном слове на совещании по проекту нового закона о милиции [1], проходившем 6 августа 2010 г., совершенно верно отметил, что в дальнейшем органы правопорядка должны именоваться не милицией, а полицией, что будет подчеркивать профессиональный характер службы, а не народный или, как принято было говорить еще со времен Октябрьской революции, рабоче-крестьянский характер. Вместе с тем это не означает оторванность современной полиции от общества, поскольку законопроект устанавливает такие принципы, как «обеспечение общественного доверия и поддержки», «взаимодействие и сотрудничество» и другие, что свидетельствует о том, что каждый сотрудник при осуществлении своих обязанностей должен ощущать себя частью общества. Дополнительно к этому, о профессиональном характере службы в полиции могло бы свидетельствовать упоминание в законе словосочетания не просто «служба в полиции», а «государственная служба в полиции Российской Федерации».

Примечательно, что ст. 37 проекта закона закрепляет первый элемент прохождения государственной службы в полиции Российской Федерации через категорию «поступление», что является наиболее правильным, поскольку она, по сути, является общей собирательной для таких понятий, как прием, зачисление, комплектование, отбор, подбор, набор, рекрутирование (recruitment), селекция (selection), скрининг (screening). В ст. 19 закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции» [2] (далее закона «О милиции») для характеристики обозначенного элемента использовалось понятие «прием», что не способствовало единообразному пониманию и применению данного административного производства для всех видов государственной службы, поскольку в законах, которые были приняты в ходе реализации основных направлений административной реформы, уже была закреплена категория «поступление» [3].

В целом проект нового закона скорректировал общие требования, предъявляемые к гражданам при поступлении на государственную службу в полицию Российской Федерации.

Во-первых, эти требования приведены в соответствие с общими условиями поступления на службу, закрепленными, прежде всего, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательством о государственной службе в целом. В настоящее время юридическое применение некоторых требований затруднено в связи с отсутствием федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». В Законе «О милиции» и Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [4] (далее Положении о службе) большинство этих требований вообще отсутствовали, а в некоторых случаях по некоторым из них указанные документы не соотносились даже между собой. Например, в законе «О милиции» не содержится такого ограничения в приеме на службу, как недееспособность или ограниченная дееспособность. Необходимо отметить, что большинство требований к кандидатам на службу в милицию были установлены не законом «О милиции», а Положением о службе. Последний документ также нуждается в серьезном изменении и приведении в соответствие с законодательством о государственной службе. Со слов Президента Российской Федерации на встрече с сотрудниками Управления внутренних дел по Йошкар-Оле 9 августа 2010 г. [5], положение о прохождении службы в полиции будет принято путем принятия соответствующего Федерального закона. Это, несомненно, правильно, но что делать законодателю в отношении других видов государственной правоохранительной службы? Ведь в настоящее время многие из них по-прежнему руководствуются Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (Государственная противопожарная служба МЧС России, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ и другие) [6]. Регламентировать прохождение государственной службы в правоохранительных службах отдельными Федеральными законами нецелесообразно и не будет способствовать системности правового регулирования. Вполне очевидно, что должен быть принят один Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации». Тем более что это предписывает Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» [7]. По вполне понятным финансовым трудностям принятие Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» откладывается много лет, но не приведет ли к еще большим финансовым затратам реформирование и правовое регулирование каждого вида правоохранительной службы отдельно?

Таким образом, в целях приведения в соответствие с законодательством о государственной службе Российской Федерации в целом в проекте Федерального закона «О полиции» закреплены такие требования к кандидатам на службу в полицию, как:

1. Отсутствие гражданства (подданства) другого государства. По общему правилу, при поступлении на государственную и муниципальную службу необходимо иметь гражданство Российской Федерации и отсутствие гражданства (подданства) другого государства. В отношении кандидатов на службу в полицию это требование установлено в полной мере, кроме того, дополнительно к этому в законопроекте закреплено требование отсутствия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории другого государства.

2. Владение государственным языком Российской Федерации, которым согласно ст. 68 Конституции Российской Федерации [8] является русский язык. Закрепление данного требование будет способствовать, прежде всего, тому, что на службу в полицию будут приняты грамотные граждане. Статус русского языка как государственного языка закреплен Федеральным законом «О государственном языке Российской Федерации» [9]. Что понимается под владением государственным языком Российской Федерации - нормативно нигде не указывается. Как представляется, владение государственным языком Российской Федерации - это возможность читать и писать по-русски на уровне обязательного минимума содержания среднего (полного) общего образования. В Российской Федерации наблюдается снижение уровня владения русским языком как государственным, особенно среди представителей молодого поколения, сужение сферы его функционирования как средства межнационального общения, искажение литературных норм и культуры речи в среде политических деятелей, государственных служащих, работников культуры, радио, телевидения [10]. А в кадровой деятельности органов внутренних дел данное требование фактически не проверяется. Поэтому Федеральным законом «О прохождении службы в полиции» при изучении кандидата на службу необходимо установить процедуру проверки знаня им русского языка.

3. Прохождение процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой должности связано с использованием таких сведений.

4. Отсутствие заболевания, включенного в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень заболеваний, препятствующих поступлению на службу в полицию или ее прохождению, и подтвержденного заключением лечебно-профилактического или медицинского учреждения.

5. Представление определенных законом сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Данное требование является необходимым в соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» [11] и изначально обеспечивает антикоррупционный мотив поступления на службу.

6. Согласие соблюдать ограничения, запреты, выполнять обязанности и нести ответственность, установленные Федеральным законом. Такой перечень установлен отдельными статьями законопроекта и достаточно объемен, но крайне необходим, поскольку задачи, стоящие перед служащими в милиции, с каждым днем становятся все сложнее. Однако это должно быть подкреплено предоставлением сотрудникам полиции дополнительных гарантий правовой и социальной защиты. К сожалению, такие гарантии установлены в проекте закона «О полиции» лишь фрагментарно и носят в основном отсылочный характер.

Во-вторых, общие требования, предъявляемые к кандидатам на службу полицию, ужесточены и дополнены новыми, такими как:

1. Отсутствие осуждения к наказанию по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличия судимости в настоящее время или в прошлом. В ходе обсуждения реформы МВД России неоднократно подчеркивалось, что аналогичное требование, установленное ранее, пересмотрено [12]. Напротив, действующее законодательство не содержит норм, ставящих данный запрет в зависимость от вида наказания, факта его отбытия и погашения или снятия судимости, и непонятно, чем, по сути, это требование отличается от ограничения, установленного в ч. 2 ст. 19 закона «О милиции» и ч. 1 ст. 9 Положения о службе, в соответствии с которыми на службу не могли быть приняты «граждане, имеющие либо имевшие судимость». В соответствии со ст. 86 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г. [13], лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. В уголовном законе Российской Федерации нет определения судимости. Несомненно, это жесткое, но крайне необходимое требование, которое стоит распространить и на граждан, поступающих на другие виды государственной и муниципальной службы, а также замещающих государственные и муниципальные должности.

2. Отсутствие статуса подозреваемого или обвиняемого по уголовному делу, а также факта прекращения в отношении лица уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям (истечение срока давности уголовного преследования; в связи с примирением сторон, за исключением дел частного обвинения; вследствие акта об амнистии; в связи с деятельным раскаянием). Еще 15 сентября 2009 г. депутаты Государственной Думы РФ от «Единой России», генералы МВД РФ в отставке Александр Гуров и Алексей Розуван, а также Александр Куликов от «Коммунистической партии Российской Федерации» предложили ограничить доступ к службе в органах внутренних дел РФ лиц, проходивших обвиняемыми по какому-либо уголовному делу, но ушедших от ответственности по нереабилитирующим основаниям до решения суда. Несмотря на существующую проблему в кадровой практике органов внутренних дел, а также необходимости дополнительных ограничений для кандидатов на службу, указанные ограничения косвенно будут противоречить конституционному принципу презумпции невиновности, закрепленному в ст. 49 Основного закона Российской Федерации, и напрямую принципу равного доступа к государственной службе, закрепленному в ч.4 ст.32 Конституции РФ и в ст.3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Несмотря на то, что невиновность данных лиц, их непричастность к совершению преступления (в которых они подозревались либо обвинялись) не были установлены судом, это еще не является, как представляется, основанием для отказа в поступлении на службу в полицию. Хотя основания для осуществления в отношении таких граждан уголовного преследования сохраняются, прекращение уголовных дел в подобных случаях фактически означает отказ от дальнейшего доказывания виновности таких лиц. Принятое решение о прекращении уголовного дела не подменяет собой приговор суда и, следовательно, не является актом, которым устанавливается виновность обвиняемого в том смысле, как это предусмотрено статьей 49 Конституции Российской Федерации [14].

Что касается отказа в приеме на службу в полицию подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу, то здесь тем более будет явное нарушение ст. 49 Конституции Российской Федерации.

3. Отсутствие факта назначения судом административных наказаний за умышленные правонарушения, совершенные неоднократно в течение года, предшествующего поступлению на службу в полицию. Как представляется, данное требование также нуждается в доработке. Во-первых, установление умышленной формы вины является обязательным только в случаях, когда Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. [15] (далее КоАП РФ) предусматривается ответственность только за умышленно совершенное правонарушение. А таких составов всего 10, а именно:

- ст. 5.14. Умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму;

- ст. 7.17. Уничтожение или повреждение чужого имущества;

- ст. 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации;

- ст. 11.30. Умышленное сокрытие авиационного происшествия или инцидента;

- ст. 12.33. Повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений;

- ст. 17.7. Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;

- ст. 19.2. Умышленное повреждение или срыв печати (пломбы);

- ст. 19.16. Умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности;

- ч.4 ст. 19.30. Умышленное искажение результатов государственной (итоговой) аттестации и предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования олимпиад школьников…;

- ст. 21.7. Умышленные порча или утрата документов воинского учета.

Во-вторых, непонятно, почему данное ограничение действует только в том случае, если гражданин подвергался административным наказаниям исключительно судом. Ведь назначить такие наказания могли и в административном порядке. Например, за мелкое хулиганство органы внутренних дел имеют право назначить административный штраф. Тем более что большинство указанных выше составов (ст. 8.5, 11.30, 12.33, 19.2, 19.16, 21.7 КоАП РФ), вообще не подлежат рассмотрению судом.

Предлагается п.3 ч.3 ст. 37 Проекта закона «О полиции» изложить в следующем виде: «в течение года, предшествующему поступлению на государственную службу в полицию, привлекался к административной ответственности за нарушения общественного порядка, общественной безопасности и порядка управления, за правонарушения, посягающие на права и здоровье граждан, перечень которых установлен федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел». Кроме того, представляется возможным дополнить ч.3 ст.37 следующим ограничением: «если ранее к нему применялось административное наказание в виде дисквалификации».

4. Отсутствие факта привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, совершенные в течение двух лет, предшествующих поступлению на службу в полицию. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» [16] граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Понятие коррупции закреплено в ст. 1 указанного закона. Вместе с тем, составы коррупционных правонарушений установлены в настоящее время только в Уголовном кодексе Российской Федерации, и, соответственно, физическое лицо может быть привлечено только к уголовной ответственности. Однако за несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, направленных на профилактику коррупции, предусмотрена как административная, так и дисциплинарная ответственность [17]. Таким образом, п. 4 ч. 3 ст. 37 Проекта закона «О полиции» также необходимо изменить и изложить в следующем виде: «привлекался в течение двух лет, предшествующих поступлению на государственную службу в полицию, к дисциплинарной ответственности за несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, направленных на профилактику коррупции».

5. Наличие личного поручительства. Фактически законопроект устанавливает новое требование, которое является обязательным для всех граждан, поступающих на службу в полицию. Однако, как представляется, использование института личного поручительства невозможно по ряду причин. Во-первых, институт поручительства в большей степени применим к имущественным отношениям, которые не могут являться актуальными в рассматриваемом нами случае. Во-вторых, в случае совершения преступлений или проступков принятыми на службу гражданами наступление юридической ответственности поручителя представляется невозможным. В-третьих, поручительство предполагает установление юридической ответственности поручившегося лица только в определенных нормативными правовыми актами случаях, которые отсутствуют в отношении процедуры принятия гражданина на службу в полицию. Кроме того, в соответствии с Проектом приказа МВД России «Об утверждении Положения о личном поручительстве в органах внутренних дел Российской Федерации» [18] в качестве поручителя могут выступать на добровольной основе сотрудники органов внутренних дел и в исключительных случаях сотрудники, уволенные из органов внутренних дел с правом на пенсию. А кто добровольно выступит в роли поручителя за гражданина, не имеющего родственников, знакомых в органах внутренних дел? Это, несомненно, будет противоречить основополагающим международным и конституционным принципам равного доступа граждан к государственной службе. Такое требование может послужить коррупциогенным фактором: различного рода связи (родства, знакомства) создадут преимущества при отборе кандидатов на службу в полицию для определенных категорий граждан.

Нам представляется, что при приеме граждан на службу в полицию наиболее приемлемо использование института рекомендации. Это не исключает позитивной ответственности лица, рекомендующего кандидата к поступлению на службу. Институт же поручительства вполне может быть использован при переводе сотрудника в другие подразделения органов внутренних дел, при назначении на вышестоящую должность.

В целях избежания вероятности усиления внутриведомственной коррупции и нарушения конституционного принципа равенства следует предположить, что рекомендовать могут не только сотрудники органов внутренних дел, но и другие субъекты государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и учреждений. Однако следует подчеркнуть, что представление рекомендаций должно быть правом кандидата, а не обязанностью (это желательное, но не обязательное условие). Предлагается ч. 5 ст. 37 сформулировать в таком виде: «Гражданином, поступающим на государственную службу в полицию Российской Федерации, могут быть представлены рекомендации сотрудников правоохранительных органов, должностных лиц иных государственных органов, органов местного самоуправления, представителей организаций, учреждений и других институтов гражданского общества, оформленные в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел».

В таком виде институт рекомендаций будет способствовать повышению качества кадрового состава и личной ответственности лиц - как рекомендуемых, так и рекомендующих.

Таким образом, реализация новых требований с учетом рассмотренных корректировок законопроекта «О полиции» будет способствовать тому, чтобы граждан защищали безупречные в нравственном, а уж тем более в правовом плане сотрудники полиции [19].

Литература

1. http://www.kremlin.ru/transcripts/8588

2. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. № 16, ст. 503 ; То же : в ред. от 26 дек. 2008 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1. Ст. 6248.

3. Ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собр. законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. Ст. 2063; То же : в ред. от 1 дек. 2007 г. // Там же. 2007. № 49, ст. 6070 ; Ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31.Ст. 3215; То же: в ред. от 18 июля 2009 г. // Там же. 2009. № 29. Ст. 3624.

4. Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, Утверждены Постановлением Верховного Совета РФ от 23 дек. 1992 г. № 4202-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 2, ст. 70 ; То же : в ред. от 25 дек. 2008 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6235

5. http://www.kremlin.ru/transcripts/8608

6. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. № 30, ст. 3033; О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 1998. № 30, ст. 3613 ; Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы : приказ Минюста Рос Федерации от 6 июня 2005 г. № 76 // Рос. газ. 2005. 24 июля. № 144.

7. Собр. законодательства Российской Федерации. 2003. № 22, ст. 2063; То же : в ред. от 1 дек. 2007 г. // Там же. 2007. № 49. Ст. 6070.

8. Конституция Российской Федерации от 12 дек. 1993 г. // Российская газета. 2009. 21 янв.

9. О государственном языке Российской Федерации : Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. 2005. № 23, ст. 2199.

10. О Федеральной целевой программе «Русский язык (2006-2010 годы)»: Постановление Правительства РФ от 29 дек. 2005 г. № 833 // Собр. законодательства Российской Федерации. 2006. № 2. Ст 200.

11. Собр. законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6235.

12. Подписан ряд законов, направленных на повышение эффективности деятельности МВД // http://www.kremlin.ru/news/8401

13. Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954; То же : в ред. от 29 июля 2009 г. № 216-ФЗ // Там же : 2009. № 31. Ст. 3922.

14. По делу о проверке конституционности статьи 6 уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина О.В. Сушкова : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации № 18-П от 28 окт. 1996 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 45, ст. 5203.

15. Собр. законодательства Российской Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; То же: в ред. от 9 марта 2010 г. № 20-ФЗ // Российская газета. 2010. 12 марта.

16. Собр. законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.

17. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) / под ред. С.Ю. Наумова, С.Е. Чаннова. М. : Юстицинформ, 2009. 272 с. С. 267.

18. http://www.mvd.ru/about/10000482/10000510/

19. Дмитрий Медведев: «Хватит плыть по течению» // Аргументы и факты. - 2009. № 1 (1522). С. 2.

Размещено на Allbest.ru