Выборы в Российской Федерации: законодательство и практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выборы в Российской Федерации: законодательство и практика

Введение

законодательство административный выборы

Объект исследования: теоретические и практические проблемы, связанные с организацией и проведением выборов, разграничением уголовной и административной ответственности за нарушение законодательства о выборах в российском законодательстве.

Цель работы: исследовать особенности такой формы прямой демократии как выборы, установить значение выборов в формировании органов власти, произвести анализ практических проблем, связанных с юридической ответственностью за нарушение законодательства о выборах.

Методы исследования: общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частно-научные (формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический), сравнительный, системный.

Выборы являются наиболее востребованной формой волеизъявления народа. Различают активное избирательное право и пассивное избирательное право. Стадии избирательного процесса отражают строго урегулированную законодательством и осуществляемую в определенной последовательности деятельность участников избирательной кампании, направленную на избрание выборных должностных лиц в условиях соблюдения конституционной законности и принципов избирательного права. Три больших этапа избирательного процесса: подготовительные стадии избирательного процесса; стадии проведения избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений; заключительные стадии. Законом предусмотрена административная и уголовная ответственность за нарушение законодательства о выборах.

Вопрос организации власти так или иначе затрагивает интересы граждан любого государства, поскольку оказывает сильнейшее влияние на существование и функционирование всех сфер жизни общества.

На сегодняшний день абсолютное большинство стран мира закрепляет принцип народовластия, который реализуется путем избрания выборных органов и должностных лиц на федеральном, региональном и местном уровнях. Являясь основой государственной власти, воля народа находит свое выражение именно в проведении справедливых выборов на базе общих принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, добровольности и свободы волеизъявления, периодичности, гласности и открытости, альтернативности и состязательности выборов и т.д.

Конституция РФ не предусматривает все особенности избирательного права и избирательной системы государства. Если не принимать во внимание ряд конкретных положений о порядке выборов Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органов местного самоуправления, то только части 2 и 3 ст. 32 Конституции РФ регулируют конкретно избирательное право. Из положений этой статьи следует, что граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Важнейшую основу избирательного права как самостоятельного юридического образования в рамках структуры системы конституционного права России составляет специфический объект правового регулирования, представляющий собой особенный комплекс общественных отношений, реализация которого зависит от системного конституционно-правового регулирования данного вида общественных отношений, складывающихся в процессе реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме.

Вопросы правового закрепления принципов избирательного права и их реализация недостаточно полно разработаны в юридической литературе, а в связи с продолжающимися в стране демократическими преобразованиями, а также в связи с существующими разночтениями их названий, содержания и количества вновь возникает необходимость подробного анализа обозначенной темы.

Эти и другие моменты и обусловили актуальность темы курсовой работы.

Объект исследования - теоретические и практические проблемы, связанные с организацией и проведением выборов, разграничением уголовной и административной ответственности за нарушение законодательства о выборах в российском законодательстве.

Предмет исследования включает в себя нормы действующих нормативно-правовых и иных документов, примеры отечественной практики, взгляды деятелей науки по проблемным вопросам.

Цель работы - исследовать особенности такой формы прямой демократии как выборы, установить значение выборов в формировании органов власти, произвести анализ практических проблем, связанных с юридической ответственностью за нарушение законодательства о выборах.

Исходя из перечисленных целей, определены следующие задачи:

- определить понятие избирательного права, круг его источников;

- изучить принципы избирательного права;

- определить существенные признаки избирательного процесса и его стадий;

- определить разграничение административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства о выборах.

Степень научной разработанности данной темы достаточно высока. Вместе с тем вопрос о принципах пассивного избирательного права гражданина в юридической литературе почти не затрагивается. Следует также отметить, что в настоящее время не выработано общепризнанной классификации принципов избирательного права.

Эмпирическую базу при исследовании и написании данной курсовой работы явились труды: Д.М. Худолей, Д.А. Реут, Л.А. Нудненко, Л.Г. Берлявского и других авторов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частно-научные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический). В ходе научного поиска особое внимание уделялось сравнительному, системному методам исследования.

Структурно пояснительная записка состоит из: введения, трех глав, заключения, библиографического списка.

1. Избирательное право и избирательные системы в российском государстве

1.1 Понятие избирательного права и его источники

Как правило, в избирательное право юридической литературе рассматривается в двух значениях - в объективном и субъективном.

Избирательное право как правовая категория в объективном смысле - это институт конституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих организацию и порядок проведения выборов, деятельность субъектов избирательного процесса, их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В субъективном смысле избирательное право понимается как право, которым непосредственно обладает конкретный гражданин. Избирательное право характеризует избирательную правосубъектность гражданина, т.е. право избирать и быть избранным, а также другие избирательные права, такие как право на выдвижение кандидатов, проведение предвыборной агитации, право быть наблюдателем).

В зависимости от этого различают:

- активное избирательное право - которое включает в себя право гражданина обладать при достижении установленного законом возраста 18 лет решающим голосом в процессе формирования органов государственной власти (депутатов, главу государства и т.д.) и органов местного самоуправления. Это право реализуется путем голосования гражданина на выборах;

- пассивное избирательное право - право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Реализация гражданином пассивного избирательного права зависит не только и не столько от данного лица, сколько от волеизъявления других субъектов избирательной кампании. Избрание гражданина, выдвинутого в качестве кандидата, происходит только при условии поддержки его со стороны политических партий и избирателей на различных этапах избирательной кампании. Непременным условием избрания кандидата является то, чтобы он набрал не менее установленного в законе голосов избирателей. Для осуществления пассивного избирательного права законом определены более высокие возрастные рамки: 35 лет - для кандидата на должность Президента России, 21 год - для кандидата в депутаты парламентов субъектов РФ, 18 лет - для кандидатов в депутаты представительных органов местного самоуправления, а также запрет на повышение минимального 21-летнего возраста для кандидатов в депутаты региональных парламентов и глав муниципальных образований.

Как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами на добровольной основе.

В системе форм прямой демократии выборы занимают центральное место, позволяют демократично и динамично формировать органы власти.

Под источником избирательного права понимается форма закрепления правовых норм в законодательстве и правовых актах, содержащих нормы, регулирующие избирательные отношения. Избирательное законодательство - это комплекс нормативно-правовых актов различной юридической силы, регулирующих общественные отношения в сфере электоральных прав российских граждан при организации и проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, а также в период между выборами.

Система источников избирательного права характеризуется взаимосвязью и иерархией входящих в неё правовых актов, основными из которых являются:

- Конституция РФ (ст. 3, ст. 10, ч. 4 ст. 15, ст. ст. 32, 55, 60, 71, 72, 77, 81 и др.) - регулирует самые главные стороны жизни общества путем закрепления основных принципов построения государства и взаимоотношений его с гражданином. Нормы Конституции РФ имеют базисное значение для формирования избирательного права;

- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ - являются одной из частей правовой системы России (Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217А (III) от 10 декабря 1948 г.); Международный пакт о гражданских и политических правах (г. Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.); Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (г. Рим, 4 ноября 1950 г.) и др.);

- федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты федеральных органов государственной власти, в том числе Федеральные законы: от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ», от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Указы Президента РФ, например от 18 октября 2004 г. № 1321 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ»; Постановления Правительства РФ, например от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента РФ»;

- конституции (уставы), законы и нормативные акты субъектов РФ, например, Устав Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз, Закон Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области»;

- постановления Конституционного Суда РФ, в том числе Постановление от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова»;

- акты избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии РФ, например Постановление Центризбиркома РФ от 28 июня 1995 г. N 7/46-II «О регламенте Центральной избирательной комиссии РФ»;

- муниципальные нормативно-правовые акты, например, Устав города Ставрополя, утвержденный решением Ставропольской городской Думы от 25 мая 2008 г. № 81 (зарег. в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 28 апреля 2008 г. № Ru263090002008002), Устав города-курорта Кисловодска от 30 июня 2005 г. № 79-25 (зарег. в ГУ Минюста РФ по Южному федеральному округу 10 ноября 2005 г. № Ru263050002005001).

1.2 Принципы избирательного права

Стоит заметить, что общепринятой классификации принципов избирательного права на современном этапе не имеется. В различных источниках можно найти разнообразные варианты их разделения, которые сходны в одном: принципы избирательного права условно можно разделить на две группы: 1) принципы, определяющие участие граждан в выборах (всеобщность, равенство, непосредственность, тайность голосования, свобода и добровольность); 2) принципы, отражающие организацию и проведение выборов (обязательность, периодичность, открытость, альтернативность, состязательность и гласность). Основным фактором такого деления стало целевое предназначение в правовом регулировании избирательных отношений. Принципы первой группы являются основными и тесно связаны с осуществлением субъективного избирательного права. Разберем каждый из этих принципов в отдельности.

Принцип всеобщего избирательного права означает право гражданина РФ, достигнувшего совершеннолетнего возраста, независимо от обстоятельств, закрепленных в ст. 19 Конституции РФ в качестве гарантий, стать избирателем, а именно принимать участие во всех избирательных процедурах, мероприятиях и действиях, включая выдвижение кандидатов, участие в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, деятельностью избирательных органов и др., а по достижении определенного возраста, закрепленного избирательным законодательством РФ и ее субъектов, гражданин РФ имеет право выступать в качестве кандидата и быть избранным в органы публичной власти всех уровней. Очевидно, что речь идет об осуществлении гражданами РФ активного и пассивного избирательного права - избирать и быть избранным в органы публичной власти в порядке, установленном Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Принцип всеобщности не является безусловным, так как наделение гражданина избирательным правом, особенно пассивным, обладает такими законодательными требованиями (цензами), под которыми следует понимать условия (ограничения, запреты), такие как: возрастной ценз, ценз гражданства, ценз оседлости, ценз несвободы, ценз недееспособности и др. Указанные цензы нашли свое закрепление в российском законодательстве.

Активным избирательным правом в большинстве стран обладают лица, достигшие 18 лет. В ряде государств для этого установлен повышенный возраст, к примеру, в Саудовской Аравии - по достижении 21 года, в Японии - 20 лет, по достижении 16 лет - на Кубе, в Никарагуа, Бразилии тоже с 16 лет, но до 18 лет оно является добровольным, а с 18 до 70 лет - обязательным.

Для реализации пассивного избирательного права также требуется повышенный возраст. Это продиктовано необходимым условием приобретения опыта работы в ведении государственных дел, а на местном уровне - в разрешении вопросов местного значения. Например, для кандидата на должность Президента РФ, США возрастной ценз составляет не менее 35 лет, в Германии - 40 лет, в Италии - 50 лет. Минимальный возрастной порог для кандидата на должность депутата Государственной Думы и законодательного органа субъекта РФ - 21 год, для избрания главой субъекта РФ - 30 лет, главой муниципального образования - 21 год, депутатом представительного органа на местном уровне - 18 лет. Как правило, предельный возраст для избрания в органы публичной власти законом устанавливать запрещается.

В процессе эволюции избирательного законодательства законами Российской Федерации закреплены различные цензы пассивного избирательного права, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Так, активно применяется возрастной ценз, который устанавливает, что выдвижение гражданина в качестве кандидата на выборах осуществимо только после достижения им определенного возраста. Как уже отмечалось, кандидатом в Президенты РФ может стать гражданин, достигший 35 лет, а кандидатом в депутаты Государственной Думы - гражданин, достигший 21 года. Законы некоторых субъектов Федерации содержат ограничения максимального возраста. Пассивным избирательным правом не могут пользоваться лица, достигшие определенного возраста (обычно 60 - 65 лет).

Для многих выборных должностей применяется ценз оседлости, который состоит в необходимости наличия установленного законом срока проживания гражданина на определенной территории. Например, Президентом РФ может стать гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ст. 81 Конституции РФ). На региональном уровне существуют разнообразные требования ценза оседлости, которые устанавливают как обязательный срок проживания, так и требования преимущественного, постоянного, непрерывного проживания.

В ряде субъектов Федерации, где наряду с русским языком в качестве государственного закреплен язык титульной национальности, неоднократно предпринимались попытки установления языкового ценза для пассивного избирательного права (например, в Адыгее, Башкортостане, Марий Эл и др.).

Принцип равного избирательного права означает, что все граждане участвуют во всех видах выборов на равных условиях, что выражается в следующем: а) каждый избиратель обладает правом лишь на один голос; б) голос каждого избирателя имеет одинаковый «вес», что связано с образованием одинаковых по числу избирателей избирательных округов и участков, от которых избирается равное количество депутатов. Иначе говоря, в рамках активного избирательного права каждый избиратель имеет равную возможность оказывать влияние на результаты выборов, в которых он участвует, а в рамках пассивного избирательного права данный принцип означает равные возможности в процессе выдвижения и регистрации кандидатов, при проведении ими предвыборной агитации, установлении результатов выборов, формировании равных по численности избирательных округов и избирательных участков и др.

Не смотря на очевидную простоту и ясность, в процессе реализации принципа равного избирательного права в нашей стране появляется целый ряд проблем. На практике достаточно затруднительно сформировать абсолютно равные по численности избирательные округа. Поэтому действующее законодательство при закреплении требования приблизительного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей разрешает смещение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%. Принцип прямого избирательного права в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выражается в том, что гражданин РФ голосует за кандидатов (списки кандидатов), за или против кандидата непосредственно, если это предусмотрено законом. На выборах в органы местной власти гражданин РФ может голосовать непосредственно против всех кандидатов (списков кандидатов), если это установлено законодательством соответствующего субъекта РФ.

Принцип тайного голосования предполагает способ подачи голосов, устраняющий контроль за выражением воли избирателей, при этом обеспечивая полную свободу волеизъявления гражданина. Тайное голосование - условие независимого выражения любым избирателем своего отношения к выдвигаемым кандидатам. Российским законодательством закрепляется совокупность средств, предназначенных для электронного голосования, автоматизированного подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования и составления протокола участковой комиссии об итогах голосования. Для реализации данного положения с использованием программно-технических средств утвержден электронный бюллетень, используемый при осуществлении электронного голосования.

Принцип свободного и добровольного участия в выборах прямо закреплен в федеральном законодательстве, значение которого заключается в следующем: никто не справе насильно заставлять гражданина РФ участвовать или не принимать участия в выборах, а также каким-либо образом влиять на свободное выражение его воли.

Российским законодательством обязательное участие в выборах не предусмотрено, т.е. гражданин не несет какой-либо юридической ответственности, если не придет на избирательный участок. Чтобы исключить несостоятельность выборов из-за низкого порога явки избирателей, российское законодательство пошло на отмену порога явки - выборы считаются состоявшимися при участии любого количества избирателей. Однако зачастую законодатель определяет фиксированный процент набора голосов проголосовавших избирателей, при котором кандидат становится победителем на выборах: так, к примеру, на выборах Президента РФ за кандидата, баллотирующегося на пост главы государства, должны проголосовать более 50% избирателей, принявших участие в голосовании. Следует отметить, что отмена порога явки вызывает явное недовольство многих практиков и ученых, однако пока соответствующее правило сохраняется. К принципам избирательного права следует отнести также обязательность и периодичность, альтернативность и состязательность, гласность и др. Принцип обязательности и периодичности означает, что выборы являются исключительным законным способом формирования органов публичной власти; выборные органы публичной власти осуществляют свои полномочия в период установленного срока, по истечении этого срока управомоченными органами или должностными лицами должны быть назначены и проведены следующие выборы. Однако бывают случаи досрочного прекращения полномочий избранных органов, что служит основанием для проведения внеочередных выборов. В России такие случаи включают в себя отрешение от должности выборного должностного лица, роспуск представительного органа власти или его самороспуск, уход в отставку выборного должностного лица, депутата.

Принцип альтернативности и состязательности включает в себя реальную возможность избирателя проголосовать за одного из нескольких предложенных кандидатов посредством своего свободного волеизъявления. Состязательность выборов выражается в соперничестве кандидатов, списков кандидатов. Принцип гласности означает, что выборы служат отражением свободно выраженной народной воли. Осуществление данного принципа обеспечивается законодательными нормами, в которых содержатся информационное обеспечение выборов, информирование избирателей и др.

2. Основные стадии избирательного процесса

2.1 Понятие и назначение выборов

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Выборы являются наиболее востребованной формой волеизъявления народа.

Функции выборов включают в себя три составляющие: политическую, юридическую и технологическую.

В политическом плане выборы выражены в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение выборных мандатов по итогам голосования избирателей:

1) по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, избранными по многомандатному избирательному округу признаются зарегистрированные кандидаты, получившие наибольшее число голосов избирателей в соответствии с количеством распределяемых в данном округе депутатских мандатов;

2) по системе пропорционального представительства, при которой распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями по общемуниципальному избирательному округу, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов;

3) по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, при которой часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, другая часть замещается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.

Юридическая функция выборов заключается в том, что выборы рассматриваются в качестве избирательного права - системы юридических норм, регулирующих порядок и гарантии осуществления избирательных действий на стадиях избирательного процесса.

В технологическом аспекте выборы представлены в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса. Все три предметные области проявления и существования выборов раскрывают формальную или нормативную часть избирательного процесса.

Социальная сущность выборов заключается в том, что они являются одним из основополагающих моментов политического самоутверждения граждан и политической самоорганизации гражданского общества, гарантирующих его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти.

Следует отметить, что правовой формой народного суверенитета является принятие обладающих высшей юридической силой с соблюдением определенных процедур решений. Очевидно, что процесс принятия таких решений призван обеспечить выражение воли народа как коллективного субъекта конституционных правоотношений, а в качестве одного из способов принятия таких решений Конституция Российской Федерации называет выборы. К основной функции выборов относят наделение народных представителей публичной властью.

На наш взгляд, выборы должны рассматриваться в более широком смысле, их значение не заключается только лишь в процедуре наделения полномочиями тех или иных определенных лиц. К формам непосредственной демократии кроме выборов и референдума можно отнести также и собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, политические забастовки, обращения граждан, публичные слушания и опросы граждан, однако в отличие от этих форм именно выборы выступают одной из высших форм народовластия и носят обязательный характер.

Выборы - это оценка деятельности действующих органов власти. В соответствии с указанным выше правовым содержанием принципа народовластия и выборов как одной из форм его непосредственного осуществления, принципом периодичности выборов, депутаты, выборные должностные лица, чья работа на этом посту в течение срока полномочий, на который они были избраны, не соответствует ожиданиям, интересам, настроениям общества, не будут избраны на повторный срок. В данной ситуации избиратели больше не окажут доверия лицам, не справившимся на своем посту с решением общественно значимых задач в соответствии с переданными им народом полномочиями.

Выборы - это избрание определенного пути развития общества, пути выхода из кризисной ситуации, пути преодоления насущных политических, экономических и социальных проблем, это принятие или непринятие обществом идей, разделение людьми мировоззрения, исповедуемого конкретным кандидатом или политической партией. Если суть выборов заключается в выделении народом из своей среды представителей для передачи им властных полномочий, то эти представители естественным образом обязаны разделять интересы этой самой среды, то есть интересы народа, разделять народную волю, выраженную в результате выборов. Как разъяснено Конституционным Судом РФ, выборные должностные лица являются представителями народа, в том числе и тех граждан, которые не голосовали или голосовали не за тех кандидатов, которые были избраны.

Чем в большей степени избранные органы власти будут соответствовать ожиданиям избирателей, воле народа, высказанной на выборах, тем в большей степени можно говорить о достоверности результатов волеизъявления избирателей и легитимности избранных органов и должностных лиц. Отношение населения к выборам являет из себя процесс активного взаимодействия социальных групп с носителями публичной власти относительно актуализации и реализации своих жизненно важных интересов в политике избранной власти.

2.2 Стадии избирательного процесса

Стадии (этапы) избирательного процесса - это правовые институты, являющиеся последовательными структурными элементами избирательного процесса. Большинство стадий закрепляют как требования (критерии) для совершения избирательных действий, так и определенные организационно-правовые гарантии в виде обязательных и факультативных избирательных процедур, которые обеспечивают легитимный характер выборов и избрания соответствующих выборных лиц. В научной и юридической литературе встречаются от четырех до 13 классификаций состава стадий, их деление носит сугубо условный характер. Их последовательно-временная увязка происходит с календарным планом конкретной избирательной кампании.

По нашему мнению, стадия избирательного процесса - обособленная совокупность материальных и процессуальных избирательных правоотношений, участники которых стремятся к достижению общей процессуальной цели. Можно выделить ряд обязательных и факультативных критериев для выделения стадий избирательного процесса. Так, обязательным критерием выступает предметное содержание. Другими словами, существует специфическая процессуальная цель, к которой стремятся участники на данной стадии избирательного процесса. Так, цель стадии назначения выборов - назначить дату проведения голосования на будущих выборах, цель стадии осуществления предвыборной агитации и информирования избирателей - сформировать политическую волю избирателей.

К числу факультативных критериев для выделения стадий избирательного процесса можно отнести специфический субъектный состав. Так, в процедуре назначения выборов принимают участие специфические субъекты - уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления. Впрочем, данные органы власти могут совершать и некоторые избирательные действия в рамках иных стадий: участвовать в учете избирателей, формировании избирательных комиссий, образовании избирательных округов и участков. В ряду факультативных критериев следует назвать и такой признак, как принимаемый в рамках той или иной стадии правовой акт, в котором закрепляется достижение поставленной процессуальной цели. Например, решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы оформляется в виде указа Президента РФ. С другой стороны, в ходе осуществления предвыборной агитации принятие правоприменительных актов не предусмотрено вообще. Хронологический критерий, как уже было сказано выше, также не относится к числу обязательных. Стадии избирательного процесса иногда функционируют одновременно и не обязательно следуют друг за другом.

Различные стадии избирательного процесса могут объединяться в блоки (этапы). Представляется логичным выделить три основополагающих этапа избирательного процесса: подготовительные стадии избирательного процесса; стадии проведения избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений; заключительные стадии.

Первый этап избирательного процесса включает следующие стадии:

1) назначение выборов;

2) регистрация (учет) избирателей, составление их списков;

3) образование избирательных округов и избирательных участков;

4) формирование избирательных комиссий.

Как правило, основную деятельность на данных стадиях выполняют уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, а также избирательные комиссии. Избиратели, кандидаты, политические партии могут участвовать всего лишь в определенных действиях. Например, граждане участвуют в процессе уточнения списков избирателей и др.

Разумеется, мы можем только условно перечислять стадии процесса, так как хронологический критерий не является обязательным. Также весьма условно мы можем считать стадию назначения выборов первой, поскольку многие избирательные действия совершаются до этого времени. Все же нельзя отрицать тот факт, что стадия назначения выборов заканчивается раньше остальных.

Период проведения избирательной кампании кандидатов и избирательных объединений включает в себя следующие стадии:

1) выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов;

2) проведение предвыборной агитации и информирования избирателей;

3) финансирование избирательной кампании.

На этих стадиях, как правило, реализуются права кандидатов, избирательных объединений (политических партий). Граждане в качестве избирателей принимают участие только в некоторых избирательных действиях: граждане вправе давать согласие на выдвижение кандидата при сборе подписей в поддержку его кандидатуры и др. Стадия финансирования избирательной кампании, на наш взгляд, не должна содержать в себе процедуру финансового обеспечения подготовки и проведения выборов. Данные действия не относятся к избирательно-правовыми, а являются действиями бюджетно-правового характера. В данных отношениях не реализуются избирательные права или обязанности, поэтому, придерживаясь системного подхода, мы не можем отнести нормы ст. 57 ФЗ № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», регулирующие финансовое обеспечение выборов к числу норм избирательного права и процесса. С другой стороны, нормы, регулирующие процедуру накопления и расходования средств избирательных фондов, получения пожертвований от граждан и физических лиц, определенно носят избирательно-правовой характер, служат гарантией равенство избирательных прав кандидатов и партий.

Среди заключительных стадий следует назвать:

1) проведение голосования, подсчет голосов, определение итогов голосования и результатов выборов, их опубликование и регистрация избранных депутатов и должностных лиц (инаугурация);

2) разрешение избирательных споров.

На данных стадиях разрешается главный вопрос выборов и всего избирательного процесса - наделение полномочиями выборного должностного лица или формирование выборного органа власти. На наш взгляд, проведение голосования тесно связано с подведением его итогов, определением результатов выборов, их опубликованием и инаугурацией, поскольку основополагающая цель этой стадии - установление избранных депутатов, должностных лиц. В этот период времени результатом реализации активного и пассивного избирательного права становится принятие соответствующего правоприменительного акта: решение избирательной комиссии об итогах голосования и результатов выборов, а также вручения удостоверений избранным лицам. Исключительно в этом случае активное и пассивное избирательное право будут считаться окончательно реализованными.

К числу заключительных стадий избирательного процесса стадия разрешения избирательных споров отнесена более чем относительно. Избирательные споры могут возникать и рассматриваться в любой момент до, во время и после проведения голосования. Однако учитывая, что при разрешении избирательных споров могут обжаловаться решения избирательной комиссии подведении итогов голосования и установлении результатов выборов, все-таки возможно считать данную стадию заключительным этапом избирательного процесса.

Таким образом, стадии избирательного процесса отражают строго урегулированную законодательством и осуществляемую в определенной последовательности деятельность участников избирательной кампании, направленную на достижение основной цели выборов - избрание выборных должностных лиц в условиях соблюдения конституционной законности и принципов избирательного права.

3. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о выборах

Административная ответственность за нарушение избирательного законодательства носит общие признаки, характеризующие административную ответственность в целом, являясь неотъемлемой частью данного правового института. В тот же момент она обладает характерными особенностями, которые разграничивают «избирательные правонарушения» от административных правонарушений в других областях. В этой связи следует отметить, что главными особенностями административной ответственности за нарушение избирательных прав, установленных правил и процедур избирательного процесса является то, что:

- административная ответственность за нарушение избирательных прав предполагает двойную противоправность, что предусматривает нарушение двойного запрета - регулятивно-избирательного и охранительно-административного;

- правонарушение посягает на законодательство о выборах и референдуме;

- установление административной ответственности за нарушение избирательных прав, как на федеральном, так и на региональном уровне;

- субъектами административной ответственности за нарушения избирательных прав являются как физические лица, в т.ч. иностранные граждане, так и юридические лица;

- административная ответственность за нарушение норм избирательного законодательства наступает за виновное противоправное деяние;

- административная ответственность за нарушение избирательных прав менее строгая, чем уголовная ответственность, не влекущая тяжелых правовых последствий в виде судимости.

В свете сказанного представляется возможным дать определение административного правонарушения в сфере избирательных прав: это общественно вредное, противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица - участника избирательного процесса, нарушающее установленные избирательным законодательством требования и процедуры, посягающее на конституционно установленный правопорядок, основы народовластия, право гражданина избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, за которое законом установлена административная ответственность.

В современном КоАП РФ (глава 5) изначально было установлено 25 составов административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан. Впоследствии Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ глава 5 КоАП РФ была дополнена статьями 5.45 - 5.52. С принятием же Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ появилась ст. 5.56 КоАП РФ, 4 октября 2010 г. была введена в действие ст. 5.58 КоАП РФ.

Таким образом, в настоящее время законодателем в общей сложности установлено 34 состава административных правонарушений в области избирательных правоотношений.

Вместе с этим рассмотрение Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как единственного источника административной ответственности в данной сфере представляется недостаточным. Так, основанием любой юридической ответственности и административной в частности является правонарушение, т.е. противоправное, виновное деяние, выразившееся в действии или бездействии физического или юридического лица, за которое законодательством Российской Федерации или ее субъектов установлена административная ответственность. Противоправность деяния определяется как диспозицией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ (иного правового акта), так и отсылками к нормам других законов и нормативных актов. Поскольку КоАП РФ непосредственно не является источником избирательного права, положения о запрете совершения действий, подпадающих под составы административных правонарушений, или, наоборот, требования к совершению действий, за неисполнение которых определена ответственность, находят свое отражение в законе или нормативно-правовом акте, регулирующем проведение выборов или референдумов.

С учетом этого можно утверждать, что первоосновой для установления ответственности может выступать закон, регламентирующий проведение избирательных процедур, в первую очередь Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Административный штраф в качестве меры наказания установлен за все административные правонарушения в сфере избирательного законодательства, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Только две статьи (ст. ст. 5.19 и 5.20 КоАП РФ) предусматривают возможность применения вместе с административным штрафом дополнительного административного наказания в виде конфискации предмета административного правонарушения. Догадин А.О. К вопросу об административной ответственности за нарушения избирательного законодательства // Административное право и процесс. 2014. № 6. С. 73 - 74

Существующий в России крайне лояльный нормативный подход к виновникам электоральных правонарушений, приводящих к ничтожности избирательных процедур, недопустим. Действия лиц, повлекшие недействительность выборов, являются преступлениями по своей сути и должны наказываться в уголовно-правовом порядке. Это признавалось современниками в начале XX в. и должно стать догмой в XXI в.

Особая конституционная природа выборов как средства формирования институтов власти требует эффективных механизмов уголовно-правовой охраны от противоправных посягательств. Именно уголовное избирательное право изначально объявлялось учеными ответственным за обеспечение правильного существования института выборов в общем правовом строе и необходимым для поддержания норм государственного избирательного права.

Преступления, связанные с фальсификацией выборов, имеющие своей целью незаконный (нелегитимный) приход к власти, с одной стороны, посягают на конституционные права и свободы личности, поскольку являются нарушением конституционной гарантии, вытекающей из ст. 3 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, «электоральные преступления», будучи направленными на неправомерный приход к власти, посягают также и на такие важнейшие объекты уголовно-правовой охраны, как основы конституционного строя. В частности, принцип народного суверенитета, закрепленный в ст. 3 Конституции Российской Федерации, относится к основам конституционного строя.

Если провести аналогию с имущественными преступлениями, насильственный захват и удержание власти (ст. 278 УК РФ) можно сравнить с грабежом или разбоем, а замещение выборной должности путем фальсифицированных выборов сходно с обретением властных полномочий путем обмана («политическое мошенничество»).

Весьма непростой выглядит конструкция составов преступлений против избирательных прав граждан. Так, разграничивая фальсификацию избирательных документов и фальсификацию итогов голосования, законодатель, стремясь облегчить правоприменительную практику, на самом деле усложнил ситуацию тем, что в настоящее время может допускаться в отдельных случаях «двойная квалификация» одного преступления по обеим статьям уголовного закона: ст. ст. 142 и 142.1 УК РФ.

Статья 142 УК РФ, по сути, выделяет три самостоятельных состава преступления:

- фальсификация любых избирательных документов субъектами избирательного процесса: членом избирательной комиссии, уполномоченным представителем избирательного объединения, группы избирателей, инициативной группы по проведению референдума, а также кандидатом или уполномоченным им представителем (часть 1);

- подделка подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата или заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов), совершенные при отягчающих обстоятельствах (часть 2);

- незаконное изготовление, а равно хранение либо перевозка незаконно изготовленных избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме, открепительных удостоверений (часть 3).

Диспозиция ст. 142.1 УК РФ в качестве способа фальсификации итогов голосования выделяет 11 фактически самостоятельных составов преступлений, а именно:

- включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании;

- представление заведомо неверных сведений об избирателях, участниках референдума;

- заведомо неправильное составление списков избирателей, участников референдума, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме или вымышленных лиц;

- фальсификация подписей избирателей, участников референдума в списках избирателей, участников референдума;

- замена действительных бюллетеней с отметками избирателей, участников референдума;

- порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление избирателей, участников референдума, либо незаконное уничтожение бюллетеней;

- заведомо неправильный подсчет голосов избирателей, участников референдума;

- подписание членами избирательной комиссии, комиссии референдума протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования;

- заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования;

- незаконное внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения;

- заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов выборов, референдума.

Такое построение законодательной конструкции создает определенные трудности в правоприменительной практике, в связи с чем, логичным представляется выделение каждого отдельного состава преступления в виде отдельной части ст. 142.1 УК РФ.

Диспозиция ст. 142.1 УК РФ не выделяет специального субъекта преступления, однако по смыслу данной нормы уголовного закона с учетом требований ст. 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уголовной ответственности за описанные в данной статье преступления подлежат члены избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Представляется, что формулировка ст. 142 УК РФ нуждается в совершенствовании в части дополнения ее диспозиции формулировкой «за исключением, случаев, предусмотренных статьей 142.1 настоящего Кодекса», что позволит устранить конкуренцию двух норм уголовного закона и исключить необоснованную двойную квалификацию.

Уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 141 - 142.1 УК РФ, отнесены к подследственности следователей Следственного комитета Российской Федерации (ст. 151 УПК Российской Федерации). Вместе с тем возбуждение уголовного дела в отношении члена избирательной комиссии с правом решающего голоса в соответствии со ст. ст. 447 - 448 УПК РФ отнесено к исключительной компетенции руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по соответствующему субъекту Российской Федерации, а в отношении члена ЦИК России с правом решающего голоса, председателя Избирательной комиссии субъекта Российской Федерации - к исключительной компетенции Председателя СК России.

Необходимость установления особого правового статуса члена избирательной комиссии с правом решающего голоса обусловлена повышенными требованиями к беспристрастности и политической нейтральности данного субъекта. Вместе с этим, учитывая значительную сложность в расследовании уголовных дел анализируемой категории, а также их широкий общественный резонанс, целесообразным являлось бы расследование таких уголовных дел аппаратами региональных следственных управлений, а также центральным аппаратом Следственного комитета Российской Федерации соответственно.

Следует отметить и то, что уголовная ответственность в сфере избирательных правоотношений не ограничивается рассмотренными выше статьями УК России. С учетом наличия у члена избирательной комиссии с правом решающего голоса организационно-распорядительных полномочий по организации и проведению выборов, последний может являться субъектом преступлений, предусмотренных ст. ст. 285, 286, 290, 292, 293 УК РФ, на что недвусмысленно указывает Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (п. п. 4 и 6), а также Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях».

Таким образом, основными задачами института уголовной ответственности в избирательном праве является охрана конституционных прав и свобод граждан, реализующих свои права избирать и быть избранными в органы власти. Институт уголовной ответственности за нарушения законодательства о выборах развивался в тесной связи с избирательным законодательством. Становление политической конкуренции сопровождается увеличением зарегистрированных преступлений анализируемой категории. С учетом того, что избирательные процедуры происходят с определенной периодичностью, накопление опыта уголовно-правовой охраны в данной сфере конституционных правоотношений представляется особо актуальным.

Заключение

Из буквального толкования норм Конституции РФ следует, что, декларируя в целом право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), Основной Закон конкретизирует принципы избирательного права только применительно к выборам Президента РФ. Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ избирается гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Однако Конституция РФ не содержит формулировок, четко определяющих принципы избирательного права, на которых должны быть основаны выборы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и органов власти на местах. Этот вопрос отдан на усмотрение законодателя.

Что касается принципов избирательного права, необходимо учитывать, что принцип "всеобщности" избирательного права на практике является достаточно условным.

Подобного права лишены лица, признанные судом недееспособными и находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Лаконичность Конституции РФ объясняется отчасти тем, что в начале 90-х гг. в результате произошедших преобразований российское избирательное право находилось в стадии становления и предполагало, что возможные изменения будут закреплены на уровне федерального законодательства.

Таким образом, как показывает практика, в процессе реализации принципов избирательного права в нашей стране возникают определенные проблемы применительно ко всем органам публичной власти и должностным лицам. Именно поэтому для успешной их реализации необходимы не только законодательные, но и конституционные гарантии. В условиях интенсивного развития отечественного избирательного законодательства в качестве первостепенной задачи для законодателя и правоприменителей выступает создание надежного гарантирующего организационно-правового механизма, направленного на повышение эффективности реализации принципов избирательного права, которые в тесной взаимосвязи с общеправовыми принципами (демократизм, законность, равноправие, справедливость и др.) способны обеспечить подлинную свободу самовыражения российских граждан.

...