Анализ эффективности деятельности государственных учреждений Cвердловской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Анализ эффективности деятельности государственных учреждений Cвердловской области

Рахмеева И.И.

Данное исследование направлено на выявление проблемных аспектов деятельности бюджетных учреждений и выработку решений о повышении эффективности их деятельности. В рамках исследования проанализирована деятельность бюджетных учреждений Свердловской области в 2010 году.

Ключевые слова: государственные учреждения, сеть учреждений, эффективность общественного сектора.

общественный сектор эффективность бюджетное учреждение

Подходя к понятию общественного сектора с позиций профессора Е.Н. Жильцова, определяющего его как «совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства (в т.ч. органов местного самоуправления) и общественных организаций» [1, с. 13], следует отметить, что государственные учреждения - важная составляющая общественного сектора, основной функцией которых является производство общественных благ, которое, как правило, выражается, в предоставлении населению различных услуг, таких например, как медицинская помощь или образовательные услуги. Профессор Л.И. Якобсон выделяет следующие аргументы в пользу организации производства общественных благ непосредственно общественным сектором, в т.ч. на базе бюджетных учреждений [2, с.242-243]:

1) информационная асимметрия (например, получатель медицинских услуг не в состоянии оценить необходимость назначенного лечения);

2) наличие естественной монополии;

3) нахождение экономики в критической зависимости от некоторых ее секторов, производящих блага в зоне изъяна рынка (например, коммунальные услуги), в таких случаях прямой административный контроль обеспечивает бесперебойное функционирование данных секторов.

Организация эффективного функционирования бюджетных учреждений - важная задача органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, курс политики Правительства Российской Федерации на создание социально-ориентированного государства, во главе угла которого находятся человек и его интересы, определяет актуальность исследований, направленных на изучение путей повышения эффективности предоставления услуг населению.

В ходе исследования были проанализированы данные за 2010 год по подведомственным учреждениям 13 исполнительных органов государственной власти Свердловской области (далее - исполнительные органы). Целью исследования было:

o выявление наиболее проблемных аспектов деятельности областных государственных и муниципальных учреждений,

o рассмотрение подходов исполнительных органов к оптимизации и повышению эффективности деятельности сети учреждений,

o выработка решений по отдельным выявленным проблемам.

o Для достижения поставленных целей был выполнен ряд задач:

o собраны и проанализированы статистические данные по сети областных государственных и муниципальных учреждений,

o изучены меры, принимаемые исполнительными органами по повышению эффективности и оптимизации сети областных государственных и муниципальных учреждений,

o разработаны предложения по повышению эффективности деятельности сети областных государственных и муниципальных учреждений.

I. Анализ эффективности деятельности сети учреждений

Следует отметить трудность сбора статистических данных о деятельности органов государственной власти, а также подведомственным учреждениям, а также полное отсутствие некоторых данных по муниципальным учреждениям.

Анализ статистических данных проводился по следующим направлениям:

· эффективность организации деятельности руководством учреждений,

· эффективность организации сети учреждений,

· эффективность использования государственного имущества,

· эффективность расходования бюджетных средств,

· эффективность привлечения внебюджетных доходов.

В целом, наблюдается низкая эффективность деятельности и организации сети учреждений, при этом у региональных и муниципальных властей имеется потенциал для повышения эффективностиих деятельности.

Всего в Свердловской области в 2010 году насчитывалось 1051 областное государственное учреждение.

Наиболее обширной сетью областных и муниципальных учреждений обладают Министерство общего и профессионального образования Свердловской области, Министерство социальной защиты населения Свердловской области, Министерство здравоохранения Свердловской области, Министерство культуры Свердловской области (см. график 1 -4).

График 1. Количество подведомственных областных учреждений, единиц

График 2. Количество сотрудников подведомственных областных учреждений, человек

График 3. Количество муниципальных учреждений в сфере деятельности исполнительных органов, единиц

График 4. Количество сотрудников муниципальных учреждений в сфере деятельности исполнительных органов, человек

Выявлены следующие системные проблемы в деятельности учреждений.

1. Значительная доля площадей государственных учреждений не используется или вовсе является незарегистрированной, высокая доля помещений, занимаемых бюджетными учреждениями, находятся в аварийном состоянии.

Подобная ситуация приводит к значительным неэффективным расходам на содержание учреждений, в первую очередь оплату коммунальных услуг. Кроме того, следует отметить отсутствие межведомственного подхода к данному вопросу: зачастую на одной и той же территории у одного ведомства наблюдается наличие пустующих помещений, в то время как у другого - дефицит площадей.

2. В сфере управления государственным имуществом в малой степени решается вопрос приватизации государственного имущества.

Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области разработана и утверждена постановлением Правительства Свердловской области Программа управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2011 год.

В 2011 году запланирована сумма доходов в объеме 576 922 тыс.руб. за счет приватизации (что составляет 7,2% от общей суммы доходов по программе) и сумма расходов в размере 1125 тыс.руб. на мероприятия, связанные с приватизацией государственного имущества Свердловской области.

В ходе реализации мероприятий программы в части оптимизации состава и количества предприятий и учреждений планируется:

· реорганизация 16 областных государственных учреждений, что составляет 1,5% от общего числа учреждений;

· реорганизация 11 государственных унитарных предприятий, что составляет 12% от общего числа предприятий;

· преобразование 9 государственных унитарных предприятий (10% от общего числа ГУП) в открытые акционерные общества, 100 % акций которых закрепляются в государственной собственности Свердловской области;

· ликвидация 1 ГУП «Уральское научно-производственное предприятие горного машиностроения»;

· продажа на аукционе акций Свердловской области относящихся к государственной казне Свердловской области 7 открытых акционерных обществ (23% от общего числа).

· продажа на аукционе казенного имущества.

Данная статистика свидетельствует о недостаточной сфокусированности программы на приватизации государственного имущества.

3. Учреждения одной и той же специфики деятельности относятся к ведомству различных исполнительных органов государственной власти Свердловской области.

Учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей подведомственны Министерству общего и профессионального образования Свердловской области, Министерству здравоохранения Свердловской области, Министерству социальной защиты населения Свердловской области (см. рис. 1).

Складывающаяся ситуация приводит к следующим последствиям:

o Функции учреждений пересекаются;

o Существуют избыточные функции;

o Учреждения заинтересованы в большем количестве подопечных;

o 10% всех мест в учреждениях регулярно пустуют.

Помимо Министерства общего и профессионального образования Свердловской области 3 ведомства курируют областные образовательные учреждения (см. гр. 5).

К ведомству Министерства здравоохранения Свердловской области относится областной музей истории медицины.

Особо следует отметить, пересечение функционала СОГУ «СИНПО» (обеспечение надлежащего инженерно-технического содержания и эксплуатация нежилых помещений, являющихся собственностью Свердловской области, переданных в оперативное управление), СОГУ «УЗПСО» (техническое содержание и эксплуатация зданий и сооружений, закрепленных на праве оперативного управления) и ОГУ «УАЗ Губернатора Свердловской области и Законодательного Собрания Свердловской области» (техническое содержание и эксплуатация зданий, закрепленных за учреждением на праве оперативного управления). При этом часть государственного имущества находится в управлении перечисленных выше учреждений, другая часть в казне Свердловской области, сложившаяся структура управления государственным имуществом является несфокусированной и, как следствие, неэффективной.

Рисунок 1. Распределение между исполнительными органами подведомственных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

4. Выявлено наличие государственных учреждений, финансируемых из областного бюджета, при этом занимающихся коммерческой деятельностью, не оказывающих услуги населению и/или дублирующих функции исполнительного органа государственной власти и друг друга.

График 5. Количество подведомственных образовательных учреждений, единиц

Например, «Институт энергосбережения», подведомственный Министерству энергетики и ЖКХ Свердловской области, за счет бюджетного финансирования осуществляет проведение НИОКР, предоставляет коммерческие услуги (энергоаудит, разработка рекомендаций по энергосбережению и т.д.), выполняет функции Министерства энергетики и ЖКХ Свердловской области (мониторинг динамики показателей изменений энергоэффективности экономики Свердловской области, анализ муниципальных программ энергоэффективности, подготовка государственного доклада о политике энергосбережения и т.д.).

Задачами «Фонда имущества Свердловской области», подведомственного Министерству по управлению государственным имуществом Свердловской области, являются организация системы продажи государственного имущества и обеспечение доходов областного бюджета.

ГБУЗ СО «Территориальный консультативно-методический центр лицензирования медицинской деятельности», подведомственный Министерству здравоохранения Свердловской области, осуществляет оказание платных услуг юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

5. Отсутствует скоординированная система контроля расходования бюджетных средств: проверки осуществляются несколькими органами (курирующим исполнительным органом государственной власти, Министерством финансов Свердловской области, прокуратурой Свердловской области и Контрольно-ревизионным управлением Минфина РФ по Свердловской области), при этом зачастую одно учреждение может проверяться несколько раз либо не проверяться вообще. Регулярно выявляются факты нецелевого использования бюджетных средств.

6. Высокая степень неэффективных расходов областного бюджета обусловлена расходами на содержание бюджетных учреждений (наиболее остро вопрос стоит с библиотеками, клубами и школами) в населенных пунктах с крайне низкой численностью жителей, при этом попытки со стороны исполнительных органов сокращения подобных учреждений наталкиваются на активный протест со стороны граждан. При этом учреждения в малонаселенных пунктах, как правило, обладают изношенной материальной базой, располагаются в аварийных помещениях, оказывают услуги крайне низкого качества либо не оказывают их вообще. Кроме того, отсутствует понимание перспектив социально-экономического развития каждого конкретного населенного пункта и, как следствие, возможности прогнозирования потребности в объеме услуг.

Муниципальная сеть учреждений культуры без учета сети художественного образования в сфере культуры составляет 1 962 учреждения (из них 1850 библиотек и культурно досуговых учреждений). При этом половина зданий учреждений культуры находятся в аварийном состоянии, велик износ материально-технической базы. Восстановление сети учреждений культуры требует значительных капитальных вложений и представляется нецелесообразным, так как большинство учреждений расположены в сельских населенных пунктах и в настоящее время представляют из себя места для совместного времяпрепровождения местных жителей.

Аналогичная ситуация складывается в системе общего образования. В 128 муниципальных общеобразовательных учреждениях (11,9% от общего числа) численность учащихся составляет менее 50 чел. При этом на крайне низкого уровня остается качество образования в подобных сельских школах, где в одном классе вынуждены учиться дети разных возрастов, педагоги вынуждены вести уроки по широкому спектру предметов, директора не имеют средств для обновления материально-технической базы школы.

В системе здравоохранения в настоящее время идет работа по созданию сети межмуниципальных центров. Актуальным представляется проводимое Министерством здравоохранения Свердловской области сокращение сети участковых больниц, замена части участковых больниц общеврачебными практиками. Однако, закрытие участковых больниц в малонаселенных пунктах вызывает протестные настроения местных жителей.

7. Низкое качество услуг, оказываемых населению бюджетными учреждениями.

Опросы населения Свердловской области свидетельствует о неудовлетворенности качеством оказываемых услуг (см. гр. 6-7).

При этом в большей степени недовольство вызывает не слабая материально-техническая база учреждений, а некомпетентность специалистов и равнодушное или даже хамское отношение персонала (см. гр. 8-9).

График 6. Удовлетворенность населения Свердловской области качеством оказываемых медицинских услуг, % опрошенных [3]

График 7. Удовлетворенность населения работой дошкольных образовательных учреждений, % опрошенных [3]

График 8. Степень удовлетворенности родителей школами Свердловской области, % опрошенных [3]

График 9. Основные причины недовольства качеством услуг, предоставляемым в школах Свердловской области, % опрошенных [3]

График 10. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы считаете, как живется воспитанникам в детских домах в Свердловской области?», % опрошенных [1]

23% населения Свердловской области неудовлетворенны организацией дополнительного образования и досуга в школах, 20% - качеством питания, 18% - дисциплиной и порядком, 13% профессиональным уровнем учителей.

Особого внимания требуют такие малозащищенные слои населения, как дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не способные самостоятельно отстаивать свои права. Так, согласно опросам ФОМ, 64% населения Свердловской области полагают, что воспитанникам в детских домах региона живется плохо (см. гр. 10).

8. Низкая доля внебюджетных доходов большинства бюджетных учреждений и отсутствие работы и единой политики по увеличению внебюджетных доходов со стороны руководства учреждений и курирующих исполнительных органов государственной власти Свердловской области.

За исключением учреждений санаторно-курортного типа и таких крупных областных больниц, как ГУЗ «ОДКБ №1» или ПБ № 7, большинство областных учреждений здравоохранения получают крайне низкие внебюджетные доходы.

9. Отсутствие системы мотивации руководителей учреждений и предприятий к повышению эффективности деятельности их организации, отсутствует прозрачная и налаженная система ответственности исполнительных органов государственной власти Свердловской области за социальную и экономическую эффективность деятельности учреждений, предприятий и открытых акционерных обществ.

В Положении о Министерстве по управлению государственным имуществом Свердловской области одной из основных задач обозначено «оптимизация структуры и деятельности государственных унитарных предприятий Свердловской области, государственных бюджетных учреждений Свердловской области, а также формирования предложений по стратегии развития открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности Свердловской области». В настоящее время Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области образована межведомственная комиссия, которая проводит оценку эффективности деятельности государственных унитарных предприятий. Отсутствие в министерстве профильных специалистов в сферах деятельности предприятий приводит к снижению качества оценки их экономической и социальной эффективности. Назначение руководителей осуществляет Губернатор Свердловской области и председатель Правительства Свердловской области. С другой стороны, за предприятиями закреплены курирующие ведомства, которые отслеживают их финансово-экономическую деятельность, однако у ведомств отсутствуют рычаги влияния и мотивация к повышению эффективности деятельности предприятий.

Оценка эффективности деятельности и формирование программ развития бюджетных учреждений не производится. Во многом это обусловлено размытостью ответственности. Формально полномочия закреплены за Министерством по управлению государственным имуществом Свердловской области, которое по данному вопросу полагается на мнение отраслевых ведомств, не заинтересованных в повышении эффективности деятельности учреждений.

Кроме того, при оценке эффективности того или иного предприятия или учреждения министерства Свердловской области исходят не только из пользы данной организации населению Свердловской области, но и непосредственно министерству (оказание содействия министерству в выполнении его функционала).

Полностью отсутствует система межведомственного контроля за сетью учреждений и комплексный подход к оптимизации и развитию сети.

10. В рамках перехода на новые типы государственных учреждений в соответствии с федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» возникают трудности с определением типов учреждений (в частности определение функционала и объема выполняемых работ, источников и объемов финансирования, перспектив развития).

Сложившаяся система неэффективного управления учреждениями и их низкими внебюджетными доходами приводит к тому, что исполнительные органы опасаются переводить учреждения в статус автономных, даже несмотря на то, что сфера деятельности учреждений является в общепризнанной практике коммерчески привлекательной.

11. При выполнении своих полномочий, оценке потребности населения в тех или иных услугах, формировании стратегий развития Свердловской области и определении расходов как главными распорядителями бюджетных средств исполнительными органами не всегда принимается во внимание развитие негосударственного сектора аналогичных услуг.

II. Автор считает целесообразными следующие пути повышения эффективности деятельности и оптимизации сети бюджетных учреждений.

1. Создание единой и регулярно обновляемой статистической базы по бюджетным учреждениям, содержащей сведения об имуществе, занимаемых площадях, расходах, бюджетном и внебюджетном финансировании, количестве сотрудников и количестве посетителей. Наличие оперативных статистических данных позволит своевременно принимать управленческие решения.

2. С целью повышения эффективности использования государственного имущества Свердловской области систематизация в едином органе информации о неиспользуемых помещениях и дефиците помещений, позволяющей оперативно управлять государственным имуществом, в том числе находить арендаторов пустующих помещений из числа исполнительных органов государственной власти Свердловской области, их территориальных органов и учреждений.

3. Создание call-центра, осуществляющего обзвон населения, пользовавшегося услугами государственных учреждений, с целью определения качества и полноты оказываемых услуг.

4. Перевод на аутсорсинг части услуг учреждений.

С одной стороны, на аутсорсинг могут быть переданы непрофильные услуги (организация питания, прачечные услуги, транспортные услуги, содержание помещений) учреждений в сфере социальной защиты населения (детские дома, дома для инвалидов и престарелых), образования (школы и учреждения НПО и СПО) и других сферах.

С другой стороны, на аутсорсинг общественным организациям могут быть переданы профильные услуги по социальному обслуживанию населения (работа по устройству в семьи детей-сирот, уход за инвалидами и престарелыми, организация помощи ветеранам боевых действий и т.д.).

5. Увеличение внебюджетных доходов бюджетных учреждений и сокращение расходов бюджета Свердловской области на их содержание.

6. Сосредоточение учреждений одной сферы деятельности в ведомстве одного исполнительного органа государственной власти Свердловской области.

7. Создание формализованной и прозрачной системы ответственности за экономическую и социальную эффективность деятельности государственных бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности Свердловской области.

8. Организация передвижных пунктов культурного назначения (например, библиотек), которая будет способствовать, с одной стороны, сокращению числа учреждений, использующихся не по целевому назначению и находящихся в аварийном состоянии, с другой стороны, повышению охвата населения культурно досуговыми мероприятиями.

В малонаселенных пунктах целесообразно размещение бюджетных учреждений из разных сфер деятельности в одном здании, что приведет к повышению эффективности использования материально-технической базы.

Литература

1.Ахинов Г.А., Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора: Учеб. Пособие. М.: Инфра-М, 2008. 345 с.

2.Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 1996. 319 с.

3.Социологический мониторинг в Свердловской области // Выпуск 6. Октябрь. Фонд Общественное Мнение, 2010. 96 с.

Размещено на Allbest.ru