Основные "языковые" вопросы государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Основные «языковые» вопросы государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации

Бороздин М.С.,

Тавашев В.А.

В статье делается попытка рассмотрения взаимосвязи двух институтов - общегосударственного языка и государственной (муниципальной) службы в РФ. В статье представлены некоторые результаты стажировки Бороздина в Государственной Думе ФС РФ, а также результаты исследования правового регулирования языковых отношений в РФ, которое ведётся авторами на протяжении трёх лет в Орском филиале МФЮА и Оренбургском государственном университете.

Ключевые слова: государственная (муниципальная) служба, конституционно-правовой режим языка, общегосударственный язык РФ.

конституция правовой режим языковые отношения

В отличие от предыдущих периодов правового регулирования языковых отношений (в Российской Империи и Советском Союзе), современное законодательство России о языках действительно основывается на Конституции РФ 1993 года, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ (ч.1 ст. 1 Закона «О языках народов РФ»).

В Основном законе нашего государства установлено, что:

- Государственным языком Российской Федерации на всей её территории является русский язык (ч.1 ст. 68);

- Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком России (ч.2 ст. 68);

- Российская Федерация гарантирует всем народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ч.3 ст. 68);

- Каждому гарантируется свобода мысли и слова (ч.1 ст. 29), запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч.2 ст. 29);

- Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч.2 ст. 26) и т.д. [1]

Помимо Конституции РФ законодательство РФ о языках включает:

а) Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 года № 1807-1 (в ред. от 11.12.2002), Федеральный закон «О государственном языке РФ» от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ; б) Отдельные правовые нормы о языках также развивают конституционные положения и закреплены в других нормативно-правовых актах РФ, например, в Основах законодательства РФ о культуре от 09.10.1992 N 3612-1 (в ред. от 21.12.2009), Законе РФ «Об образовании» от 10.07.1992 N 3266-1 (в ред. от 27.12.2009), Указе Президента РФ «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» от 14.11.2002 N 1325 (в ред. от 19.08.2009, с изм. от 22.10.2009); в Постановлении Правительства РФ «О порядке утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка РФ, правил русской орфографии и пунктуации» от 23.11.2006 N 714 и других; в) Конституции (Уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ о языках, например, Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (с изменениями от 5 апреля 2010 г.), Устав (Основной закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. (с изменениями от 3 июня 2010 г.), Закон Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан» от 8 июля 1992 года № 1560-XII (в ред. от 03.12.2009 года), другие нормативно-правовые акты субъектов РФ.

И это не случайно, так как современная Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Она состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Если конкретизировать, по форме государственного устройства Российская Федерация является уникальной ассиметричной федерацией, то есть «государством, где политико-правовые отношения между федерацией в целом и её отдельными субъектами разные» [2, с. 147]. В современной России проживает около 180 народов и действует более 150 языков [3]. Интересно, что покажет Всероссийская перепись населения 2010 года, но мы считаем, что принципиальных отличий от результатов Всероссийской переписи населения 2002 года не будет. Так или иначе, одним из ключевых вопросов в федеративном государстве, образованном по национально-территориальному принципу, всегда остаётся вопрос о коллективных правах народов, в том числе на использование языка.

Одна из основных проблем законодательства РФ о языках - проблема соотношения степеней использования языков в РФ. Исследуя конституционно-правовое регулирование исполь-зования языков в РФ, мы выделяем виды (уровни) конституционно-правовых режимов языков в РФ:

1 Конституционно-правовой режим общегосу-дарственного языка РФ;

2. Конституционно-правовые режимы госу-дарственных языков республик в составе Российской Федерации;

3. Конституционно-правовые режимы языков других народов РФ, закреплённые в качестве официальных;

4. Конституционно-правовые режимы языков других народов РФ, не закреплённые в качестве государственных или официальных.

Впервые мысль о конституционно-правовом режиме языка была обозначена Н.В. Шелютто [4, с 30-38]. Более подробно она разработана в научных исследованиях Е.М. Доровских, которая чётко определила, в чём разница между понятиями «правовой статус языка» и «правовой режим языка» [5, с. 16-17]. Действительно, в научной литературе и законодательстве всегда употребляется понятие «правовой статус языка». Но оно не отвечает в полной степени тому значению, которое в нём заложено. Если мы говорим о правовом статусе, то он может быть соотнесён лишь с субъектами права, например, с субъектами права на использование языка. Кроме того, язык не может обладать правосубъектностью.

Под «правовым режимом языка» понимается «целостная система регулятивного воздействия, которая характеризуется специфичными приёмами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» [6, с. 245].

Именно вопрос о соотношении режимов языков создаёт ряд проблем во всех сферах использования языков народов России:

- общение, воспитание, обучение;

- изучение и преподавание языков;

- деятельность СМИ;

- промышленность, связь, транспорт, энергетика;

- обслуживание, коммерция и т.д.

Этот вопрос не обходит стороной и официальную сферу.

Будем следовать названию нашей статьи, попытаемся определить, как соотносится законодательство РФ о языках и государственная (муниципальная) служба. Что же такое государственная (муниципальная) служба? Государственная служба это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: - Российской Федерации; - федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; - субъектов РФ; - органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; - лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ [7, ст. 1].

Скажем и о муниципальной службе. Муниципальная служба это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) [8, ст. 2].

На сегодняшний день государственная (муниципальная) служба в РФ регулируются: Конституцией РФ 1993 года, ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007), ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года №27-ФЗ (в ред. от 17.07.2009), ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 17.12.2009), ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 N 53-ФЗ (ред. от 21.12.2009) и другими нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня, например, Законом Республики Татарстан «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» от 16 января 2003 года N 3-ЗРТ (в ред. от 25.10.2005 N 106-ЗРТ).

Теперь попытаемся определить, как соотносятся между собой правовые нормы, регулирующие языковые отношения, и нормы права, регулирующие государственную (муниципальную) службу в РФ, какие проблемы имеются в рассматриваемом нами конституционно-правовом соотношении.

Первое, где напрямую проявляется взаимодействие государственной (муниципальной) службы и законодательства РФ о языках, - это требование к поступающим на государственную (муниципальную) службу. В ч.1 ст. 12 ФЗ «О системе государственной службы РФ» говорится, что «на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида». Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, но владение общегосударственным языком РФ и достижение определённого возраста это обязательные условия поступления на все виды государственной службы в РФ.

Требования о владении государственным языком РФ содержатся в ст. 33 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 N 53-ФЗ (в ред. от 21.12.2009), ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» от 02.03.2007 N 25-ФЗ (в ред. от 17.07.2009), ст. 4 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 N 79-ФЗ (в ред. от 17.12.2009), Указе Президента РФ «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» от 01.02.2005 N 112, в Постановлении Правительства РФ «Об удостоверении личности военнослужащего РФ» от 12.02.2003 N 91(в ред. от 27.11.2006), в приказе Министерства образования и науки РФ «Об утверждении служебного распорядка Министерства образования и науки РФ» от 27.09.2005 N 246 (в ред. от 16.02.2009), в ст. 17 Закона Оренбургской области «О государственной гражданской службе Оренбургской области» от 30.12.2005 № 2893/518-III-ОЗ (с изм. от 04.05.2010) [9] и так далее.

Владение государственным языком прямо предусматривается и в проекте ФЗ «О правоохранительной службе РФ» (п.1 ст. 22) [10] и во вступившем в силу с 1 марта 2011 года ФЗ «О полиции» [11], ст. 37 которого говорит, что «на службу в полицию имеют право поступать граждане РФ не моложе 18 лет и не старше 35 лет независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, владеющие государственным языком РФ, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности сотрудника полиции». В действовавшем же до 1 марта 2011 г. Законе «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1 (в ред. от 29.12.2009) не было согласования с ФЗ «О системе государственной службы РФ» в отношении регулирования языковых требований к поступающим на данную службу. Ст. 19 Закона «О милиции» говорила, что «на службу в милицию имеют право поступать граждане РФ не моложе 18 лет и не старше 35 лет независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего образования, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья исполнять возложенные на сотрудников милиции обязанности».

Увы, до сих пор не нашли своего отражения в Законе «О языках народов РФ» вопросы использования языков в Вооруженных Силах РФ. В ФЗ «Об обороне» устанавливается язык руководства и управления Вооружёнными силами РФ, обучения личного состава - государственный язык РФ (ст. 13). На наш взгляд, необходимо добавить правовые нормы о языках в ФЗ «О статусе военнослужащих» и в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». В последнем из названных установлено лишь требование о владении русским языком для поступающих на военную службу по контракту (ст. 33). Другие языковые права в данных двух законах не отражены.

Напомним, что взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ обеспечивается многими составляющими, в том числе посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы (п. 1 ст. 5 ФЗ «О муниципальной службе в РФ»). Так в ч. 1 ст. 16 рассматриваемого Федерального закона установлено, что «на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ…».

Считаем необходимым дополнить Конституции, законы республик РФ о языках, законы республик РФ, регулирующие государственную (муниципальную) службу в данных республиках, нормами права, устанавливающими в качестве обязательного требования к поступающим на государственную (муниципальную) службу в республиках РФ владение общегосударственным языком РФ. На сегодняшний день таких норм в законодательствах большинства республик РФ нет или звучат они несколько иначе, например, в ст. 7 Закона Республики Бурятия «О языках народов Республики Бурятия» - «используются государственные языки республики» [12] без конкретизации и уточнения, что один из языков - общегосударственный язык РФ, русский.

Ч.2 ст. 23 Закона Республики Татарстан «О государственной гражданской службе РТ» [13] не допускает установления при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, созданным в порядке, предусмотренном законом. Однако об обязательном знании общегосударственного языка РФ Закон Республики Татарстан не говорит.

В ч. 11 ст. 6 Закона Республики Башкортостан «О государственной гражданской службе РБ» [14] говорится, что в число квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей отдельными гражданскими служащими, может входить знание башкирского языка как государственного языка РБ. На наш взгляд, государственные гражданские служащие (категория - руководители), глава республики РФ должны знать два языка (русский и язык титульной нации), поэтому требование о знании русского языка и государственного языка республики РФ здесь вполне уместно. Это не противоречит и ч.6 ст. 15 Закона РФ «О языках народов РФ», в которой установлено, что положениями о языковых квалификационных требованиях РФ и республик могут предусматриваться определенные ограничения и нормы по использованию языков в сфере профессионального общения. Но требование о знании двух языков не должно распространяться на все категории должностей государственной гражданской службы.

Также считаем необходимым пересмотреть структуру Главы III и Главы VI Закона РФ «О языках народов РФ», что позволило бы выделить в отдельный раздел законодательную деятельность и провести грань между языковыми правами государственных служащих и языковыми правами выступающих на заседаниях, собраниях, обращающихся с заявлениями, жалобами в органы государственной власти и органы местного самоуправления [15, с. 134-135].

В федеральном законодательстве о языках установлены случаи, когда должен употребляться только русский язык как общегосударственный язык РФ, однако там, где допускается употребление государственного языка республики РФ и (или) другого языка народов РФ, считаем нужным употреблять всегда общегосударственный язык РФ (в официальной сфере) как основной или как дублирующий язык, с соблюдением аутентичности.

Затронем ещё один языковой вопрос государственной (муниципальной) службы, рассмотрим его в свете снижения общей культуры жителей нашего государства, падения грамотности. Неоспоримо то, что практическая деятельность государственного служащего связана с речевым общением. То, чем наполняется служебная работа - проведением служебных заседаний, встреч, переговоров, участие в научно-практических дискуссиях, общение с коллегами, выступления перед общественностью, работа с документами и другое, - осуществляется посредством устной и письменной речи.

Правильно утверждает Т.Т. Черкашина, что только через язык может идти становление коммуникативного лидера [16, с. 109], поэтому высокий уровень владения государственным языком РФ это важнейшая составляющая компетенции госслужащих. Особенностью статуса служащего является то, что его профессиональная переподготовка, повышение квалификации, стажировки не только желательны, но и обязательны, причем за счет средств бюджета соответствующего уровня, то есть в первую очередь должно заботиться о компетенции своих служащих государство.

Как отмечает доцент кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС Ж.А. Ларионова, при поступлении абитуриенты показывают низкие результаты при сдаче тестирования по русскому языку. Около 4% показывают результат «отлично», на «хорошо» - около 40%, «удовлетворительно» - 52% [17, с. 30]. Не случайно по результатам опросов у россиян наблюдается явное снижение авторитета государственных (муниципальных) служащих. Это проблема общей культуры и грамотности жителей России, поэтому особый акцент при правовом регулировании языковых отношений в РФ стоит сегодня делать на культурно-языковой аспект [18, с. 47]. Проблемы языка носят «клубковый» характер. Вопросы экономики, культуры, образования и информации имеют большое значение в жизни государства. Они являются звеньями Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, поэтому подлежат активному совершенствованию со стороны нашего общества и государства. Сегодня нельзя рассматривать языковую политику отдельно от других составляющих государственной политики (внутренней и внешней). Необходимо принимать меры - разрабатывать новые словари для госслужащих, проводить в большем количестве и объёме курсы повышения коммуникативных умений и навыков государственных (муниципальных) служащих, проверки таковых. Вспомним, что проверочный тест был проведен ульяновским губернатором С.И. Морозовым для проверки чиновников в рамках идеи «Народный диктант» [19]. В 2007 году проводился Год русского языка, до 2010 года действовала Федеральная целевая программа «Русский язык» (на 2006-2010 годы). В рамках данной программы, как и в рамах ФЦП «Культура России» (на 2006-2011 годы), не предусмотрены мероприятия, направленные на повышение языковой компетенции госслужащих. Не предусмотрены они и в новой Федеральной целевой программе «Русский язык» (на 2011-2015 годы). Если говорить о развитии государственной службы в России, то в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (на 2009-2013 годы)» [20] предусмотрены: актуализация содержания программ дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения, разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих, но о повышении коммуникативных навыков и умений не говорится и в данной программе.

Мы считаем, что вышеперечисленные предложения актуальны для их реализации на практике, особенно в контексте языкового строительства как части федеративных отношений в РФ.

Литература

1.Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ// СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

2.Венгеров А.Б. Теория государства и права: учеб. для юрид. вузов. 5-е изд., стер. М.: Омега-Л, 2008.

3.Данные Всероссийской переписи населения 2002 года [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.perepis2002.ru. (11.12.2010 г.).

4.Шелютто Н.В. О правовом режиме языка // Советское государство и право. 1989. № 4. С. 30-38.

5.Доровских Е.М. Конституционно-правовое регулирование использования языков народов РФ: диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. М.: ИГП РАН, 2005.

6.Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. Том 1. М., 1981.

7.О системе государственной службы РФ: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007) // СЗ РФ. 2007. № 48. Ст. 6070.

8.О муниципальной службе в РФ: Федеральный закон от 2 марта 2007 года №27-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3597.

9.Портал органов государственной власти «Оренбуржье» [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.orenburg-gov.ru/magnoliaPublic/regportal/Info/Info4Citizens/GosSlujba/npaGS.html (дата обращения 7.01.2011 г.).

10.Проект ФЗ «О правоохранительной службе в РФ» [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://chupanov.narod.ru/Library/03/01.htm. (дата обращения 12.12.2010 г.).

11.О полиции: Проект Федерального закона [электронный ресурс]// Российская газета. 7 августа 2010 г. Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/2010/08/07/politsia-proekt-dok.html (дата обращения 2011 г.).

12.Закон Республики Бурятия от 10 июня 1992 года № 221-XII «О языках народов Республики Бурятия» (в ред. от 29.09.2003 № 467-III)// Справочная правовая система «Гарант» [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://base.garant.ru/29500000 (дата обращения 7.01.2011 г.).

13.О государственной гражданской службе Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан «№ 3-ЗРТ от 16.01.2003// официальный сервер «Республика Татарстан» [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.tatar.ru/?node_id=2083 (дата обращения 7.01.2011 г.).

14.О государственной гражданской службе Республики Башкортостан: Закон Республики Башкортостан (в ред. от 24.05.2010 № 263-з)// Республика Башкортостан. № 141 (25874). 26.07.2005.

15.Доровских Е.М. Конституционно-правовое регулирование использования языков народов РФ: диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. М.: ИГП РАН, 2005.

16.Черкашина Т.Т. Становление коммуникативного лидера: лингвопрагматический аспект // Государственная служба. 2008. № 4 (54).

17.Ларионова Ж.А. О языке госслужащих // Государственная служба. 2004. № 6 (32).

18.Доровских Е.М. Русский язык: совершенствование правового регулирования // Журнал российского права. 2007. №4.

19.Тест проверки «Культура речи» для чиновников и политиков [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.rg.ru/test. (дата обращения 12.12.2010 г.).

20.О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы): Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Российская газета. №41. 12 марта 2009.

Размещено на Allbest.ru