Проблемы кооперации и координации в многоуровневых системах управления крупных городов в условиях цифровизации

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ КООПЕРАЦИИ И КООРДИНАЦИИ В МНОГОУРОВНЕВЫХ СИСТЕМАХ УПРАВЛЕНИЯ КРУПНЫХ ГОРОДОВ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ

Вульфович Р.М.

д.полит.н., профессор, Северо-западный институт управления-филиал РАНХиГС

Ключевые слова: развитие городов, управление городами-метрополиями, цифровизация.

Введение

Эпоха цифровых технологий ставит новые проблемы в процессе управления различными системами, в том числе такими крупными, сложными и комплексными как города-метрополии. По мнению специалистов, участвующих в исследованиях процесса развития городов, вследствие изменения их пространственной формы, структуры территории и режима протекания наиболее важных процессов, современные города - урбанизированные регионы, метрополии, оказывающие влияние на большие прилегающие к ним территории, представляют собой объекты управления высшей степени сложности См., например: Cities as Political Objects. Historical Evolution, Analytical Categorization and Institutional Changes of Metrapolization. - Cheltenham: Edward Elgar Publishing Limited, 2016; Le Galиs P. Global Comparative Urban Governance Cities as leaders and targets of the 21st century. - https://www.sciencespo.fr/centre-etudes-europeennes/sites/sciencespo.fr.centre-etudes-europeennes/files/1809%20Le-Gales_Global%20comparative%20governance%20%281%29.pdf; Cruz N.F. da, Rode Ph., McQuarrie M. New urban governance: A review of current themes and future priorities // Journal of Urban Affairs. 2019. - Vol. 41, N 1: New Urban Governance. - https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/07352166.2018.1499416. Соответственно, их системы управления, как правило, включают несколько уровней, причем осуществляющих как муниципальное, так и государственное управление. Крупный город-метрополия не вписывается в общую систему управления, требует особого подхода к организации управляющего субъекта и алгоритмам его деятельности. В этих условиях на первый план выдвигается проблема эффективности управления в многоуровневых системах, которая может быть достигнута только с помощью координации управляющих воздействий всех акторов, обладающих полномочиями на разных уровнях, а также кооперации, т.е. совместной деятельности этих акторов при принятии политических и управленческих решений и в процессе их реализации. Интенсивное развитие цифровизации в управленческой деятельности, как считается, может способствовать повышению эффективности вышеописанных систем. Однако нельзя не видеть и то, что она создает дополнительные риски и требует системного подхода к использованию инструментария информационно-коммуникационных технологий в управлении крупным городом.

Не вдаваясь в подробности определения различных понятий, используемых для обозначения крупного города - метрополия, агломерация, конурбация, урбанизированный регион - в тексте статьи мы будем использовать их как синонимы, что с нашей точки зрения дает наиболее обобщенное представление об основных характеристиках данных систем и позволяет анализировать структуру и специфику функционирования их систем управления с наибольшей полнотой. В данном случае мы будем, прежде всего, выявлять общие параметры, выводя за скобки особенное и единичное.

Вертикальная и горизонтальная координация и кооперация уровней управления в крупном городе как основа комплексного решения проблемы: теоретические аспекты

управление город метрополия цифровизация

В настоящее время в управлении современным крупным городом наблюдается серьезное расхождение между наблюдениями аналитиков и выводами научных исследований и разработкой программ и концепций, необходимых для решения актуальных проблем XXI столетия. В условиях ограниченных ресурсов и реального расширения и усложнения функций управления в крупных урбанизированных регионах проблема координации и кооперации выходит на первый план.

Среди 20 основных проблем многоуровневого управления в городах, анализируемых и выделяемых как наиболее значимые в исследовательской литературе, Н.Ф. да Круз, Ф. Роде и Макквари Op. cit. Table 1. называют следующие: участие граждан (индивидуальное) в принятии решений 147 (36%); недостатки институциональной структуры, несоответствие ее выполняемым функциям 80 (20%); управляемость в целом 73 (18%); участие организаций гражданского общества в принятии решений 62 (15%); деятельность вне рамок различных уровней публичного управления (вертикальная координация) 60 (15%); границы различных юрисдикций 59 (14%); участие в управлении частного сектора 56 (14%); институциональная фрагментация (отсутствие горизонтальной координации) 54 (13%); реструктуризация/реформа системы управления 48 (12%); кооперативное/партнерское управление 45 (11%).

Вышеназванные проблемы составляют половину от всех выделенных авторами, что свидетельствует о высокой степени их значимости для управления современным крупным городом. Как указывали уже в 2007 году Дж. Бёрджес и Я. Франкен, проблемы городов носят комплексный характер и требуют от городских властей разработки и реализации параллельно множества скоординированных решений How to Make a Successful Urban Development Programme. - http://www.ville.gouv.fr/IMG/pdf/06.How_to_make_a_successful_urban_development_programme_cle26a4ba.pdf. Особое внимание следует обратить на то, что наибольшее количество исследований посвящено индивидуальному участию граждан в процессе принятия решений, что еще раз подчеркивает усиление роли индивидуального уровня как базового, представляющего собой основу любой деятельности.

Как показывает практика управления, координация необходима как в горизонтальном измерении, т.к. она снижает уровень фрагментации структуры системы управления и исключает наложение и пересечение функций различных структурных элементов управляющей системы, так и в вертикальном измерении, создавая условия для более рационального разграничения полномочий и разделения функций. При этом речь должна идти не только о разграничении расходных полномочий, необходимых для выполнения функций, но и доходных полномочий, способных создать финансовую основу эффективной деятельности.

Уровень сложности проблем и процесса поиска решений иллюстрирует общая характеристика крупных городов как сверхсложных объектов управления В качестве иллюстрации выбраны европейские города, функционирующие в разных правовых и институциональных рамках..

Таблица 1

Города-метрополии как объекты управления

Степень сложности управления в городе-метрополии, оказывающем влияние на развитие крупных регионов, определяется, прежде всего уровнем сложности самого объекта. Как свидетельствуют данные в таблице 1, даже его границы определяются с трудом и могут изменяться в зависимости от подхода. Это, в свою очередь меняет численность населения и объем функций. Именно высокая динамика всех процессов в крупном городе требует четкого разграничения полномочий и разделения функций, с одной стороны, и постоянной координации деятельности всех уровней и их кооперации при решении комплексных и слабо структурированных или неструктурированных задач, с другой. Применению всех вышеуказанных подходов препятствует стандартный взгляд на процесс управления.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 1. Принцип субсидиарности как основа процессов координации и кооперации

При привычном для российского управления государство-центрическом подходе разграничение полномочий и разделение функций происходит сверху вниз и определяется государством, в российском варианте - федеральным центром. Соответственно, проблема координации деятельности различных субъектов управления рассматривается только как проблема горизонтальной координации, повышающая эффективность управления внутри отдельного уровня См.: Меркулов В. М. Методы и формы координации // Управленческое консультирование. 2018. - № 11. - С. 11-23. DOI 10.22394/1726-1139-2018-11-11-23. О том, что этот подход является устаревшим, свидетельствуют даже даты выхода ряда источников, используемых автором статьи: они были написаны в прошлом веке, когда объем возможностей координации деятельности и ее совместного осуществления были несравнимо меньше.

Однако в эпоху цифровизации, как никогда ранее, этот процесс может происходить снизу вверх на основе принципа субсидиарности (рис. 1). В современных условиях человек может решать множество проблем в индивидуальном режиме, ему гораздо проще найти соратников и помощников в решении проблем, которые превышают его индивидуальные возможности. Удаленная работа и дистанционное образование расширяют почти безгранично его возможности в самореализации. При правильном применении технологий человек и группа могут включаться в процесс принятия самых сложных стратегических решений.

Рисунок 2. Место и роль метрополитенского уровня в многоуровневых системах

Система управления города-метрополии становится в этих условиях одним из важнейших уровней и субъектов управления (рис. 2), т.к. именно она способна координировать действия различных уровней и способствовать активной кооперации акторов в ходе решения проблем.

Задачей центрального (общенационального, федерального) уровня в условиях субсидиарного управления остается формирование общенациональной стратегии социально-экономического развития, однако она трансформируется из директивного определения стратегических целей в процесс агрегации больших массивов данных (в наиболее продвинутом варианте в рамках Big Data), поступающих с нижних уровней управления, их анализ и учет при разработке стратегических документов по вопросам, чье решение выходит за пределы возможностей любого иного уровня. Одновременно центральный уровень берет на себя, частично или полностью, решение проблем, которые касаются нескольких субъектов нижерасположенных уровней (регионального, муниципального, группового, индивидуального), как правило, по обращению их представителей власти или граждан.

Гораздо более эффективно поддерживать субъекты РФ, муниципалитеты и других акторов в самостоятельном решении ими возникающих проблем, чем навязывать им национальные проекты, низкую эффективность реализации которых постоянно отмечают как наблюдатели и аналитики, так и контрольно-надзорные органы, например, Счетная палата Башкатова А. Нацпроекты признаны несостоятельными. Ускорение экономического роста оказалось под угрозой срыва // Независимая газета. - М., 2019. - 15 сентября. - http://www.ng.ru/economics/2019-09-15/4_7676_project.html; Кудрин: выполнение нацпроектов не приведет к достижению национальных целей // Коммерсант. - М., 2019ю - 25 декабря. - https://www.kommersant.ru/doc/4207332.

Цифровизация как инструмент координации и кооперации в управлении крупным городом

Значительную роль в процессе радикальной переориентации процесса управления с алгоритма «сверху - вниз» на субсидиарную модель в крупном городе-метрополии может играть развитие модели «умного города» Мы ранее уже обращались к этой проблематике. См., например, Gribanova G., Vulfovich R. A “Smart City” Concept for Russian Cities - Does It Work? // 10th International Multi-Conference on Complexity, Informatics and Cybernetics: IMCIC 2019. Orlando, USA: International Institute of Informatics and Systemics. 2019; Вульфович Р.М. Город как платформа: миф или реальность // Научные труды Северо-Западного института управления РАНХиГС. - СПб: Изд-во Северо-Западного института управления, 2019. - Т.10, Вып.2, № 39. - С. 63-69. . Предлагаемое решение требует системного подхода, включающего формирование не просто обобщенной и унифицированной схемы, а подхода, адаптированного к особенностям конкретной системы, включая специфику индивидуального уровня (платежеспособность населения, его самостоятельность в принятии индивидуальных и коллективных решений и т.п.), а также возможности города как целостной системы использовать принципиально новые решения управленческих проблем. Желательно, чтобы город не становился «жертвой моды», а также не приступал к внедрению новых технологий, не имея для этого реальных возможностей.

Рисунок 3. Возможности цифровизации в управлении городом-метрополией Представленные модели были приведены Петером Бьерном Ларсеном - основателем и директором международной консалтинговой компании Smart City Insights ApS на бизнес-форуме «CITY & REGION» в Санкт-Петербурге в феврале 2019 года. - https://www.comnews-conferences.ru/ru/conference/smartspb2019

Цифровизация постепенно начинает играть решающую роль в обеспечении не просто высокого качества жизни, но и способствует его выравниванию в крупных метрополитенских регионах. Разнообразные дивайсы, способы предоставления услуг с помощью информационных и коммуникационных технологий и приложений создают новые возможности, хотя и порождают новые риски. Интенсивное использование разнообразных приложений в сфере организации наиболее сложных процессов, определяющих уровень различных параметров качества жизни в крупном городе-метрополии, агломерации, урбанизированном регионе (например, обеспечение мобильности населения на значительной территории), датчиков для оптимизации расходования ресурсов в системах жизнеобеспечения («умные счетчики» в сфере водоснабжения и водоотведения, энерго- и газоснабжения и т.п.), предоставление услуг в процессе взаимодействия горожан с органами государственной власти, местного самоуправления, учреждениями и организациями ведет к оптимизации процессов осуществления функций, способствует интеграции систем. Оно также предоставляет возможности для более рационального разграничения полномочий с последующим использованием координационных и кооперационных алгоритмов для повышения эффективности управления в целом с целью достижения конечного эффекта - создания оптимального и единообразного качества жизни на всей территории, функционирующей как целостная система. Усиление и распространение процесса урбанизации делает такое развитие объективно необходимым, а развитие цифровизации - возможным, о чем свидетельствует повышенный интерес к данной проблеме.

В реалиях Санкт-Петербурга повышение эффективности институтов управления является насущной необходимостью, т.к. именно эта составляющая страдает в наибольшей степени. Во многих острых ситуациях управленческие решения принимаются только после перехода проблемы в острую стадию. Участие населения в принятии стратегических решений остается минимальным и почти не влияет на реальные процессы.

Прошлое, настоящее и будущее многоуровневых систем управления крупных городов

Проблема развития систем управления крупным метрополитенским регионом была осмыслена и сформулирована в первой четверти прошлого столетия в регионе трехштатного Нью-Йорка.

В 1922 году наиболее влиятельными представителями бизнеса и профессиональных ассоциаций был разработан первый региональный план развития, изданный в 1929 году, который реализовывался вплоть до начала 60-х годов при активном участии Региональной ассоциации планирования, в том числе, успешного лоббирования интересов региона в Конгрессе США. Стратегическими целями плана были развитие инфраструктуры, создание комфортных условий проживания во всем регионе. Второй региональный план был принят в 60-е годы в связи с необходимостью корректировки вектора развития и базовых целей региона. Его целями были преодоление хаотической субурбанизации, концентрация развития в наиболее крупных субрегиональных центрах. Третий региональный план, изданный в 1996 году, определял в качестве цели единство экономики, экологии и социальной справедливости. В 2017 году был опубликован Четвертый региональный план The Fourth Regional Plan for the New York-New Jersey-Connecticut Metropolitan Area Making the Region Work for All of Us. - http://library.rpa.org/pdf/RPA-4RP-Executive-Summary.pdf .

Как говорится в начале короткой обобщающей версии плана, «если Первый региональный план развития Нью-Йорка и прилегающей к нему территории 1922 года помог осознать, что Нью-Йорк является частью более крупной экономики и биологической экосистемы; Второй план 1968 года должен был помочь сконцентрировать хаотическое расширение города в наиболее значимых региональных центрах; Третий план 1996 года - способствовать реинвестированию в инфраструктурные системы региона для того, чтобы подтвердить его значимость в национальном и международном пространстве - то уроком, вынесенным из четырехлетнего процесса анализа данных при активном участии общества, стало понимание того, что Четвертый региональный план необходимо посвятить созданию и воссозданию публичных институтов региона и придания им способности добиваться позитивных изменений».

Региональная ассоциация планирования основана не на власти политической или административной, а на единстве конструктивных идей и масштабных исследований. Разработана модель гражданского участия: первоначально - широкое информирование и консультации с соответствующими группами интересов, в дальнейшем - многочисленные встречи, обсуждения, мастерские.

Первые шаги в этом направлении сделаны и в российских городах, в том числе, в Санкт-Петербурге, где в 2014 году была принята Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года, в дальнейшем адаптированная в соответствии с новыми направлениями и приоритетами государственной политики Российской Федерации, сформулированными в указах Президента В.В. Путина в 2018 году Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга на период до 2035 года. - https://npa.gov.spb.ru/SpbGovSearch/Document/26397.html .

В процессе подготовки «Стратегии 2030» был проведен системный анализ актуальной ситуации по всем основным параметрам качества жизни. В ходе исследований были использованы также различные рейтинги, определяющие положение региона (субъекта РФ) в российской системе. Ниже приводятся рейтинговые показатели наиболее развитых регионов за 2018 год, сформированные компанией AV Groupe, в сравнении с рейтингами 2013 года Лучшие практики стимулирования развития и повышения конкурентоспособности регионов. Индекс конкурентоспособности регионов России - AV RCI-2018. - http://lc-av.ru/wp-content/uploads/2018/10/LC-AV.RCI-2018-181021.pdf; Индекс конкуренции регионов - полюса роста России (AV RCI). - http://av-group.ru/wp-content/uploads/2013/11/AV_RCI.pdf.

Таблица 2

Динамика индекса регионов РФ 2013-2018 гг.

Сравнительный анализ ситуации 2013 и 2019 года позволяет выявить достаточно отчетливую тенденцию совершенствования институтов управления, что свидетельствует о наличии стремления к обеспечению более рациональной структуры и более эффективного процесса. Однако нельзя не понимать, что это не снимает с повестки дня проблему вовлечения в процесс принятия решений индивидуальных акторов, а также объединений, организаций, различных групп интересов. По-прежнему слабо используется потенциал местного самоуправления, которое способно стать реальной опорой органов государственного управления в решении задач оптимизации качества жизни в крупном городе и повышения уровня его единообразия.

Выводы

Вызовы нынешнего столетия радикально отличаются от предшествующих периодов истории, в первую очередь тем, что мир во все большей степени становится урбанизированным, т.е. искусственная среда постепенно вытесняет естественную, ставя перед человеком слабо структурированные и неструктурированные задачи, которые во многих случаях он должен решать на своем индивидуальном уровне. Информационно-коммуникационные технологии, стремительно развиваясь, расширяют возможности отдельного человека в этом направлении. Однако это не исключает необходимости для индивидуумов объединяться (кооперироваться) для решения задач, решение которых превышает их возможности (физические, материальные, финансовые, интеллектуальные и иные), а также координировать свою деятельность с другими индивидуумами и их объединениями.

В равной степени это касается и органов власти и управления, которые все чаще сталкиваются с необходимостью не просто решать комплексные задачи различного характера в параллельном режиме (одновременно), но и должны решать задачи, выходящие за пределы их юрисдикции, или превышающие их финансовые, материальные и кадровые ресурсы. В этих условиях горизонтальная координация деятельности органов аналогичной функциональной направленности различных территориальных субъектов (например, муниципальных образований) и вертикальная координация соответствующих элементов управляющих систем разного уровня (вплоть до глобальных), а также кооперация между всеми стейкхолдерами становятся абсолютно необходимыми. Но все вышеуказанные инструменты и технологии управления могут быть использованы в полной мере только в условиях осуществления управления в модели «governance», где отдельный человек приобретает не меньшую значимость, чем городской парламент или высшее должностное лицо. Размещено на Allbest.ru