Эффективность управления государственными и муниципальными закупками

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

ГИДРОМЕТЕОРОЛОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Государственное управление»

На тему: «Эффективность управления государственными и муниципальными закупками»

Выполнил Таранова Ольга Валерьевна

Проверил Семенова Ю.Е.

Санкт-Петербург

2020

Содержание

Введение

1. Финансовые и правовые аспекты системы государственных закупок

2. Проблемные аспекты системы государственных закупок РФ

2.1 Проблемы правового регулирования совместных торгов

2.2 Проблемы реализации законодательства в сфере поставки товаров для государственных нужд

3. Повышение эффективности системы государственных закупок РФ

3.1 Развитие законодательства о государственных закупках

3.2 Переход на федеральную контрактную систему

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы работы обусловлена тем, что подряд для государственных нужд - один из наиболее распространенных в сфере предпринимательской деятельности договоров.

Развитие экономических отношений требует адекватных или опережающих действий в правовом поле современного общества. Отсюда такое пристальное внимание к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". С одной стороны, нормы указанного Закона критикуют, с другой - отстаивают, однако значительная часть специалистов приходит к единому мнению, что действующий Закон устарел и не выполняет основной функции, ради которой он был создан, - снижение коррупции в государственном секторе.

Почти за восемь лет существования в него было внесено более 30 изменений, что повлекло сложность восприятия документа. Самое главное то, что нормы действующего Закона не обеспечивают качество исполнения государственного заказа и не являются надежным барьером от коррупции.

В сентябре 2011 г. был опубликован проект федерального закона "О федеральной контрактной системе", который должен прийти на смену действующему Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Объектом данной работы является институт государственных закупок в современной России. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые.

Предметом исследования данной работы являются нормы действующего законодательства, регулирующие отношения, возникающие в связи с проведением государственных закупок, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.

Целью данной работы ставится комплексное изучение системы государственных закупок в Росси и направления повышения ее эффективности.

Задачами работы является:

Изучить финансовые и правовые аспекты системы государственных закупок;

Исследовать проблемы правового регулирования совместных торгов;

Рассмотреть проблемы реализации законодательства в сфере поставки товаров для государственных нужд;

Определить развитие законодательства о государственных закупках;

Рассмотреть переход на федеральную контрактную систему.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

1. Финансовые и правовые аспекты системы государственных закупок

Термин "государственные закупки" рассматривается в экономической и зачастую юридической литературе как обобщенное понятие, включающее поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях удовлетворения федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации. Такое понимание государственных закупок присутствует и в международно-правовых актах - Типовом законе ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг 1994 г. Объединение в едином понятии государственных закупок как поставок товаров, так и выполнения работ, оказания услуг подчеркивает их системный характер, что вызывает необходимость разработки единого механизма правового регулирования складывающихся в процессе закупок отношений.

В литературе также встречается термин "бюджетные закупки". Так, авторы пособия "Финансовый контроль государственных и муниципальных закупок" указывают, что "система бюджетных закупок" - система правил, процедур и технологий, целью которой является своевременное и эффективное обеспечение потребности бюджетных учреждений, администраций субъекта Федерации (муниципального образования) в товарах, работах и услугах надлежащего качества, необходимых для полноценного выполнения органами государственной власти (местного самоуправления) своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению".

Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) позволяет указать на то, что государственные и муниципальные закупки тесно взаимосвязаны с "заказами", "государственными нуждами".

Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте.

Категория "государственные нужды" шире категории "государственный заказ" и, можно сказать, полностью в себя ее включает. В широком понимании государственный заказ - это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, т.е. за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах (принцип источника средств). Такой же точки зрения придерживается И.И. Смотрицкая, уточняя при этом обоснованность данной потребности и ее надлежащее оформление.

Государственные нужды - это обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами РФ или субъектов РФ за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов, а также различных внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации (субъектов) в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (субъектов), для исполнения международных обязательств Российской Федерации. В соответствии с действующим законодательством принято считать, что государственные нужды выражаются: в обеспечении обороны и безопасности страны, жизни и здоровья граждан, в необходимости реализации федеральных государственных программ; формировании государственных материальных резервов; реализации экспортных поставок во исполнение международных соглашений с участием Российской Федерации.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем отношения по расходованию бюджетных средств имеют характер бюджетных обязательств, понятие которых раскрывается в ст. 6 БК РФ. При этом следует согласиться с Ю.Б. Бабковой, которая указывает, что предусмотренное в БК РФ определение бюджетного обязательства лишь указывает на то, что расходное обязательство подлежит исполнению в финансовом году и не в полной мере отражает сущность данного явления, поскольку самый важный критерий - факт наличия средств, которые предусмотрены в бюджете на исполнение расходного обязательства, фактически остается не закрепленным нормативно.

Не углубляясь в исследование сущности таких категорий, как бюджетные и расходные обязательства, следует указать на то обстоятельство, что государственные и муниципальные закупки представляют собой один из элементов регулирования, управления расходами бюджета. В свою очередь, в теории бюджетного права принято считать, что "расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению". Следовательно, государственные и муниципальные закупки необходимо рассматривать как определенную форму использования финансовых ресурсов, "направление" денежных средств из бюджетов. В данном аспекте при анализе норм действующего законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки, следует исходить из их финансово-правового режима, поскольку данный институт является также объектом гражданско-правового регулирования.

Попытаемся выявить "финансово-правовую составляющую" государственных и муниципальных закупок через правовой режим бюджетных средств и правовой статус участников отношений по осуществлению закупок.

В интересующем нас аспекте прежде всего необходимо выделить некоторые особенности:

- ст. 38 БК РФ устанавливает, что бюджетные средства имеют исключительно целевой характер и предназначены для реализации публичного интереса. Важно выделить, что "публичные интересы имеют характер общечеловеческий, доступный и присущий всем людям, независимо от социального статуса. Публичные интересы относятся как к субъекту, к численно неопределенной массе людей, поскольку в ее состав включается и будущее потомство данного поколения. Общечеловеческий характер потребностей, лежащих в основе публичных интересов, обусловливает преемственность субъекта их обладания, состояние перманентного обновления его персонального состава. Реализация публичных интересов является условием реализации частных интересов";

- распоряжение бюджетными средствами осуществляется исключительно публичным субъектом через утверждение бюджета.

Использование, расходование бюджетных средств государства являются объективно необходимыми, они идут параллельно с любым действием государственного органа или должностного лица в целях и от имени государства. В данном случае государство воздействует не на саму категорию государственных расходов, а на поступки должностных лиц или государственных органов по поводу осуществления деятельности в сфере расходования государственных денежных средств. Как отмечает Ю.А. Крохина, государство реализует свои расходные полномочия как непосредственно через систему органов власти и управления, так и через принадлежащие ему предприятия, организации и учреждения. В результате государственного воздействия складываются общественные отношения, предопределенные производственными отношениями и являющиеся одной из форм реальной жизнедеятельности общества. Кроме того, А. Саттарова отмечает, что, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, т.е. посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода. Роль расходов бюджета заключается в том, что именно на них возлагается основная нагрузка по финансированию задач и функций государства, мероприятий, реализующих его политику в различных сферах общества.

В рамках реализации публичных интересов государство, его субъекты и муниципальные образования в имущественном обороте нередко действуют через такие субъекты финансовых (бюджетных) правоотношений, как бюджетные учреждения и государственные и муниципальные унитарные предприятия. Выступая в качестве покупателя товаров, необходимых для удовлетворения потребностей государства (в рамках реализации публичных интересов), государство действует как участник гражданско-правовых отношений. Однако расходование бюджетных средств предусматривает также его планирование. В соответствии со ст. 169 и ст. 173 БК РФ проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Статья 174.2 БК РФ предусматривает осуществление планирования бюджетных ассигнований. БК РФ (ст. 219) в рамках исполнения бюджета по расходам предусматривает следующие процедуры: принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств.

Таким образом, в круг участников отношений по расходованию бюджетных средств, в том числе по осуществлению государственных и муниципальных закупок, входят также такие участники бюджетного процесса, как органы государственной власти, осуществляющие финансовую (бюджетную) деятельность государства и муниципальных образований.

Кроме того, любое расходование бюджетных средств невозможно без жесткого контроля со стороны уполномоченных на то государственных органов. В отношениях по контролю за соблюдением законодательства о размещении заказов важную роль играют Федеральное казначейство и Счетная палата Российской Федерации. Федеральное казначейство относится к числу федеральных служб, обладающих расширенными функциями. Применительно к федеральному бюджету выделяют две основные функции: кассовое исполнение федерального бюджета и осуществление финансового контроля за расходованием средств бюджета. Так, в соответствии с п. 5.15 Постановления Правительства РФ от 01.12.2004 N 703 "О Федеральном казначействе" казначейство осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, одной из сторон правоотношений, возникающих по поводу государственных и муниципальных закупок, выступают субъекты бюджетного права, доминирующим из которых является государство.

Еще одним аргументом, убедительно указывающим на "финансово-правовую" природу отношений по осуществлению государственных и муниципальных закупок, является то, что данные отношения регулируются нормами бюджетного права. Одна из особенностей бюджетно-правовых норм заключается в том, что они являются средством реализации общественных, публичных интересов.

Однако следует отметить, что Гражданский кодекс РФ регулирует отношения, возникающие на этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Как указывают специалисты, "вторжение БК РФ в сферу гражданского законодательства было характерно в момент принятия Бюджетного кодекса". При этом, как справедливо указывает С.В. Запольский, предметом финансовой деятельности государства служит не вся сфера управления денежным оборотом, а лишь та ее часть, которая имеет место во взаимоотношениях государства с участниками общественного производства - предприятиями, хозяйственными организациями, бюджетными учреждениями, а также гражданами. Соответственно, финансовыми отношениями являются имущественные отношения между государством, с одной стороны, и названными субъектами, протекающие в денежной форме и возникающие по инициативе самого государства в целях создания и распределения государственных денежных фондов, - с другой.

Таким образом, государственные расходы, функционируя в правовом поле, формируют соответствующий правовой институт бюджетного права, где государственные и муниципальные закупки занимают особое место. При этом эффективность правового регулирования общественных отношений достигается не только посредством совершенствования действующего законодательства, но и за счет эффективного регулирования взаимодействия структурных элементов отдельных отраслей права.

2. Проблемные аспекты системы государственных закупок РФ

2.1 Проблемы правового регулирования совместных торгов

Рядом исследователей отмечалась направленность данной нормы на экономию бюджетных средств. Несмотря на возможный положительный эффект, более чем за пять лет действия Закона N 94-ФЗ многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Представляется, что одной из причин явились недостаточность правового регулирования совместных торгов и обусловленные ею проблемы теоретического и практического характера, часть из которых будет рассмотрена в настоящей статье.

По общему правилу проведение совместных торгов является правом, а не обязанностью заказчиков, за исключением торгов для нужд обороны страны и безопасности государства, решение о проведении которых принимается Правительством РФ при утверждении государственного оборонного заказа.

Согласно п. 3 Положения о взаимодействии предпосылкой к проведению совместных торгов является наличие не менее чем у двух заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах. Эта короткая формулировка содержит сразу два противоречия, затрудняющих эффективное применение рассматриваемой процедуры.

Во-первых, упомянутый пункт необоснованно сужает сферу применения совместных торгов. Так, согласно ч. 1 и 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ под государственными и муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных средств потребности в товарах, работах, услугах: 1) публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) и 2) самих государственных и муниципальных заказчиков. Между тем формулировка п. 3 Положения о взаимодействии фактически исключает применение процедуры совместных торгов для обеспечения потребностей публично-правовых образований в отсутствие какого-либо к тому обоснования.

Во-вторых, указанный пункт упоминает "потребности уполномоченных органов", однако, как следует из ст. ст. 3 и 4 Закона N 94-ФЗ, самостоятельные потребности в товарах, работах, услугах могут быть только у публично-правовых образований и заказчиков, но никак не у уполномоченных органов, являющихся специальными субъектами, создаваемыми для осуществления части функций заказчиков при размещении заказов. Безусловно, у органов исполнительной власти (органов местного самоуправления), наделенных функциями уполномоченных органов, могут возникать собственные потребности в товарах, работах, услугах, и эти потребности могут быть одноименными относительно аналогичных потребностей других заказчиков. В этом случае в правоотношениях, связанных с проведением совместных торгов, такие органы исполнительной власти (органы местного самоуправления) участвуют опять же в статусе заказчиков, а не уполномоченных органов.

Более того, вызывает вопросы и сама целесообразность участия в проведении совместных торгов более одной уполномоченной организации, поскольку на практике в данной процедуре все основные функции по размещению заказов, кроме определения перечня и объема потребностей заказчиков и заключения контрактов, выполняет организатор совместных торгов, определяемый соглашением о проведении совместных торгов. Соответственно, делегировав все организационные функции одному лицу (организатору совместных торгов), которое может быть уполномоченным органом или одним из заказчиков, иные заказчики могут самостоятельно выступать сторонами соглашения о проведении совместных торгов без посредства иных уполномоченных органов, участие которых в совместных торгах только увеличивает документооборот, создавая излишнее звено между организатором совместных торгов и заказчиками.

Что касается одноименности товаров, работ, услуг как необходимого условия проведения совместных торгов, данный термин требует отдельного рассмотрения.

Согласно ч. 6.1 ст. 10 Закона N 94-ФЗ "...под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов".

Указанная Номенклатура была утверждена Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 декабря 2010 г. N 601 и применительно к совместным торгам усложнила законопослушным заказчикам и без того непростую задачу определения допустимости размещения заказа путем проведения совместных торгов. До введения в действие Номенклатуры одноименность определялась по правилам ч. 19 ст. 65 Закона N 94-ФЗ, согласно которой "...под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и основные потребительские свойства товаров, результатов работ, услуг, являются однородными по своему потребительскому назначению и могут быть взаимозаменяемыми".

Со дня введения в действие Номенклатуры на смену принципам однородности и взаимозаменяемости пришел принцип групповой принадлежности товаров, работ, услуг, что порождает вопрос о целесообразности применения понятия одноименности при определении наличия оснований для проведения совместных торгов.

Существующая группировка товаров, работ, услуг в Номенклатуре предусматривает объединение в укрупненные группы целых классов продукции и услуг в соответствии с кодировкой ОКДП, однако наличие у нескольких заказчиков потребностей в товарах, работах, услугах, относящихся к одной группе Номенклатуры, хотя формально и дает основания для проведения совместных торгов, не означает допустимости объединения потребностей таких заказчиков в один лот.

Это обусловлено положениями ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), согласно которой при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции, технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Вполне очевиден логический вывод, что товары, хотя и относящиеся к одной группе по Номенклатуре, но поставляемые разным заказчикам, по общему правилу не будут иметь ни технологической, ни функциональной взаимосвязи, под которой подразумевается взаимная обусловленность их существования и использования по целевому назначению, поскольку могут использоваться раздельно без какого-либо ущерба для качества и целевого назначения товаров либо снижения их функциональных характеристик. Аналогично обстоит ситуация и с работами (услугами), поскольку выполнение работ (оказание услуг), относящихся к одной укрупненной номенклатурной группе, для одного заказчика в подавляющем большинстве случаев никак не связано с выполнением работ (оказанием услуг) для другого заказчика, если такие работы (услуги) не являются аналогичными по характеристикам и однородными по потребительскому назначению (например, при выполнении ремонтных работ в здании, принадлежащем нескольким заказчикам). Безусловно, возможны и исключения, которые, впрочем, будут являться лишь подтверждением общего правила.

Если потребности нескольких заказчиков нельзя объединить в один лот, пропадает и экономическая целесообразность проведения совместных торгов, обусловленная повышением привлекательности крупных лотов для непосредственных производителей или крупных оптовых поставщиков товаров, имеющих возможность осуществлять поставки по ценам ниже предлагаемых мелкооптовыми и розничными продавцами. Кроме того, при выделении нескольких лотов в рамках проведения торгов по каждому из них участниками размещения заказа подается отдельная заявка на участие в торгах, требующая отдельного рассмотрения, оценки и сопоставления (в конкурсе), а также требуется проведение самой процедуры аукциона отдельно по каждому лоту, следовательно, не достигается и вторая цель совместных торгов - снижение затрат организационного характера и документооборота при объединении заказов в единый лот.

Исходя из изложенного, при формировании лотов для проведения совместных торгов заказчикам как и прежде, до введения в действие Номенклатуры, следует включать в состав одного лота только однородные по потребительскому назначению и аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги во избежание нарушений ч. 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ, следовательно, установленная Законом N 94-ФЗ связь между группами Номенклатуры и решением вопроса о допустимости проведения совместных торгов надлежащим образом не обоснована.

Согласно п. 4 Положения о взаимодействии для проведения совместных торгов заказчики, уполномоченные органы заключают соглашение, определяющее взаимоотношения сторон соглашения при проведении совместных торгов.

Каких-либо ограничений по заключению соглашения о проведении совместных торгов заказчиками (уполномоченными органами) разных уровней подчиненности (федерального, регионального, муниципального) законодательством не предусматривается, что позволяет в рамках данного способа размещения заказа формировать лоты с включением однородных товаров, работ, услуг как для государственных, так и для муниципальных нужд.

В арбитражной практике встречаются и противоположные выводы. Так, в решении Арбитражного суда Ярославской области от 18 декабря 2009 г. по делу N А83-15406/2009-28 отмечено, что незаконным следует признать включение в один лот предмета торгов, подлежащего исполнению за счет средств бюджетов различных уровней, с последующим заключением как государственного, так и муниципальных контрактов - в силу ст. ст. 3, 4, 5 Закона N 94-ФЗ. Однако в статьях Закона N 94-ФЗ, на которые имеется ссылка в решении суда, не содержатся какие-либо ограничения по источникам финансирования контрактов, заключаемых по результатам совместных торгов, в связи с чем вывод суда следует признать необоснованным в надлежащей мере.

Что касается формы соглашения о проведении совместных торгов, на практике используются два варианта: несколько отдельных соглашений между организатором торгов и каждым заказчиком (уполномоченным органом) или единый документ, подписываемый всеми сторонами. При этом во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях нормативно определен орган, выступающий в качестве организатора совместных торгов, в адрес которого заказчики должны подавать заявки на проведение совместных торгов, и утверждены типовые формы соглашений.

Перечень условий, которые должно содержать соглашение о проведении совместных торгов, закреплен в п. 5 Положения о взаимодействии и включает: сведения о видах и предполагаемых объемах заказов, в отношении которых проводятся совместные торги, права, обязанности и ответственность сторон соглашения, сведения об организаторе совместных торгов, включая перечень функций, передаваемых ему сторонами соглашения в целях проведения торгов, порядок и срок формирования конкурсной (аукционной) комиссии по размещению заказа (далее - комиссия), порядок и сроки разработки и утверждения конкурсной (аукционной) документации, ориентировочные сроки проведения совместных торгов, порядок оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных торгов, срок действия соглашения и порядок рассмотрения споров и обжалований.

Помимо условий, предусмотренных Положением о взаимодействии, представляется необходимым урегулирование в соглашении вопроса о порядке внесения участниками размещения заказа денежных средств в обеспечение заявки на участие в конкурсе (аукционе) и последующем распределении указанных денежных средств между сторонами соглашения в случаях уклонения соответствующих участников размещения заказа от заключения контрактов.

Впрочем, зачастую соглашения о проведении совместных торгов, включая ряд необязательных условий, не содержат условий, указанных в п. 5 Положения о взаимодействии.

Так, в Типовой форме соглашения о проведении совместных торгов, утв. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 августа 2010 г. N 355, отсутствует порядок оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных торгов, а также порядок рассмотрения обжалований. Типовая форма соглашения о проведении совместных торгов, утв. Постановлением главы г. Иваново от 8 декабря 2006 г. N 3559, не предусматривает возможности указания ориентировочных сроков проведения совместных торгов, не содержит порядка и срока формирования комиссии, порядка оплаты расходов, связанных с организацией и проведением совместных торгов, порядка рассмотрения споров и обжалований, обязанности по утверждению конкурсной документации распределены с нарушением п. 8 Положения о взаимодействии, а срок действия соглашения установлен "на период размещения заказа", т.е. без учета положений ст. 190 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время отсутствует четкое законодательное регулирование вопроса о допустимости заключения нескольких контрактов по одному лоту при проведении совместных торгов, что создает правовые риски как для их организаторов, так и для иных участников соглашения о проведении совместных торгов в части возможного оспаривания третьими лицами или контролирующими органами действительности торгов и соответствующих контрактов.

2.2 Проблемы реализации законодательства в сфере поставки товаров для государственных нужд

Сфера государственных закупок, как и процесс проведения конкурсного отбора поставщиков для государственных нужд, образует благодатную почву для монополистических проявлений со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления. Дело в том, что ежегодно значительная часть бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов расходуется исполнительными органами власти на реализацию целевых программ, на обеспечение нужд медицинских, образовательных и государственных учреждений, на поддержание необходимого уровня обороноспособности Российской Федерации, на строительство и эксплуатацию зданий, сооружений и дорог.

Очень часто должностные лица соответствующих органов власти вынуждены решать вопрос о том, кто будет выполнять работы либо поставлять товары для государственных или муниципальных нужд. Вместе с тем от того, каким образом будет размещаться государственный заказ, нередко зависит и состояние конкурентной среды того или иного товарного рынка. Так, например, в случае если управление здравоохранения субъекта РФ ежегодно заказывает медицинскую технику и оборудование у одного и того же поставщика, то данный хозяйствующий субъект оказывается в преимущественном положении по сравнению с другими поставщиками аналогичного товара. Так как, выполняя государственный заказ, как правило, на значительную сумму, при минимальных затратах на рекламу, на складские помещения и т.п., он реализует такой объем товара, какой иные поставщики медицинской техники не смогут реализовать и за год. При этом его конкуренты, порой несмотря на более низкие цены на этот товар, зачастую просто не имеют возможности заключить договор на поставку продукции для государственных нужд. Таким образом, получая каждый раз косвенную "государственную поддержку", данный поставщик приобретает все большие возможности для развития своего дела.

В связи с этим необходим был механизм, который бы, с одной стороны, обеспечил доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок, а с другой стороны - создал бы условия для развития конкуренции в этой сфере экономики с целью сокращения бюджетных расходов, развития рыночных отношений и предотвращения коррупции.

Мировой практикой был выработан такой механизм - это проведение конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд. На наш взгляд, в целях удовлетворения потребностей государства в товарах высокого качества и обеспечения конкуренции среди поставщиков следует закрепить конкурс в качестве основного способа размещения государственного заказа в РФ за исключением небольших закупок. Аукцион не соответствует цели проведения торгов при поставках товаров для государственных нужд - выбору поставщиков товаров, предложивших наилучшие условия выполнения государственных контрактов, поскольку критерием определения победителей аукциона выступает только цена.

В Российской Федерации процедура проведения конкурсного отбора впервые была урегулирована Указом Президента РФ от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ Президента РФ N 305). Необходимо отметить, что Указом Президента РФ N 305 сформулирован ряд антимонопольных требований, которые заказчики, организаторы конкурса и его участники должны выполнять при организации и проведении конкурсного отбора. Так, например, данным Указом установлено, что госзаказчику и организатору конкурса запрещено устанавливать критерии, требования или процедуры, носящие дискриминационный характер, осуществлять координацию деятельности поставщиков, которая приведет или может привести к ограничению конкуренции или ущемлению интересов каких-либо поставщиков, а также ограничивать доступ любых поставщиков к участию в конкурсе или создавать одному или нескольким из них преимущественные условия, в т.ч. путем доступа к конфиденциальной информации и материальной базе. Кроме того, установлена обязанность заказчика и организатора конкурса отстранить поставщика от участия в конкурсе при установлении факта совершения им недобросовестных действий.

На основании изложенного, исходя из задач и функций антимонопольных органов, можно сделать вывод о том, что главными целями антимонопольного контроля при проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд являются:

1) обеспечение доступа хозяйствующих субъектов на рынок поставки продукции для государственных нужд;

2) создание равных условий для конкуренции среди поставщиков - участников конкурса.

Достигаются указанные цели посредством осуществления контроля со стороны антимонопольных органов за соблюдением установленной действующим законодательством процедуры проведения конкурсного отбора, а также путем проверки обоснованности требований к закупаемой продукции и к ее поставщикам, которые предъявляются госзаказчиком или организатором конкурса в конкурсной документации. Так, например, антимонопольные органы осуществляют контроль:

- за выбором способа закупок;

- за опубликованием предусмотренной действующим законодательством информации о проведении конкурса и результатах конкурсного отбора;

- за наличием в извещении о проведении конкурса и в конкурсной документации всех сведений, предусмотренных действующим законодательством;

- за соблюдением прав поставщиков - участников конкурса при проведении конкурсного отбора;

- за соблюдением установленного конкурсной документацией порядка проведения квалификационного и конкурсного отбора поставщиков.

Практика работы Астраханского территориального управления МАП России в части осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере госзакупок за 2010 г. показала, что государственные заказчики достаточно редко используют процедуру конкурсного отбора поставщиков при размещении госзаказа, тем самым нарушая действующее законодательство и ограничивая доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок. В случае проведения конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд госзаказчики зачастую нарушают действующее законодательство. Так, например, можно выделить следующие нарушения антимонопольного законодательства, допускаемые госзаказчиком при подготовке и проведении конкурсного отбора. Это:

- отсутствие конкурсной документации либо отсутствие в конкурсной документации всех сведений, предусмотренных действующим законодательством;

- формирование условий конкурса с учетом возможностей конкретного поставщика;

- включение в состав конкурсных комиссий представителей поставщиков - участников конкурса;

- нарушение установленной конкурсной документацией или действующим законодательством процедуры оценки поставщиков при определении победителей.

Вместе с тем необходимо обратить внимание, что осуществление антимонопольного контроля затруднено тем, что действующим законодательством не установлена процедура обязательного уведомления антимонопольных органов о проведении конкурсного отбора.

Анализ опыта организации и проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет говорить о том, что государственные заказчики при организации и проведении конкурсов допускают ряд ошибок и нарушений действующего законодательства. Это может в той или иной степени ограничивать права поставщиков на участие в процедурах закупок.

Среди основных причин нарушений можно выделить следующие:

- несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок;

- сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд;

- незнание или непонимание специалистами, занятыми организацией и проведением закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства;

- незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права;

- недостаточно активная роль Минэкономразвития России и других органов исполнительной власти в контроле за деятельностью государственных закупщиков;

- недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и ходе процедур закупок, а также о присуждении контракта.

На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим наиболее часто встречающимся нарушениям:

1) заказ на поставку продукции (т.е. наименования закупаемой продукции, требования к продукции, объемы, сроки и условия поставки), входящий в комплект конкурсной документации, сформирован по торговым маркам, указывающим на конкретного производителя или поставщика;

2) отсутствует система планирования госзаказа, в результате чего большинство предпринимателей не имеют возможности заранее подготовиться к размещаемому заказу и подать заявки, что приводит к снижению количества участников;

3) установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но ограничивают конкуренцию;

4) уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством;

5) конкурсная документация не содержит всех необходимых поставщикам сведений;

6) отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта;

7) потребность заказчика в товарах определенной марки формируется самостоятельно, нередки случаи закупки необоснованно дорогих автомобилей;

8) произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;

9) большое количество необоснованных жалоб поставщиков, злоупотребление предпринимателями своими правами;

10) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту заказчик вправе не применять штрафные санкции. При этом оплата по контракту, а также применение штрафных санкций зачастую зависят от личных отношений заказчика с исполнителем. Это приводит к злоупотреблениям со стороны заказчика и исключению ответственности поставщика.

государственный муниципальный закупка правовой

3. Повышение эффективности системы государственных закупок РФ

3.1 Развитие законодательства о государственных закупках

Федеральная контрактная система (ФКС), которая должна заменить существующую систему государственных закупок, может в полной мере заработать через три - пять лет после начала внедрения. К настоящему же времени законопроект о ФКС, разработанный Минэкономразвития, прошел стадию общественного обсуждения, по результатам которого в документ были внесены поправки, и согласно поручению Президента РФ должен быть внесен в Правительство РФ к 1 ноября 2011 г. В то же время Федеральная антимонопольная служба 15 сентября этого года представила общественности альтернативный проект закона.

Идея внедрения ФКС не нова - она уже опробована в западных странах. Так, основными механизмами государственного регулирования и программирования развития экономики в США и других странах являются федеральный (государственный) бюджет, федеральная (государственная) налоговая система, федеральная резервная и федеральная контрактная системы. Последняя выступает инструментом реализации средств государственной казны в экономике (в виде федеральных контрактов на товары и услуги для нужд государственного потребления). ФКС также служит главным инструментом регулирования и управления государственным рынком товаров и услуг.

Современная постиндустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями - ей даже дано определение "контрактная экономика". А ФКС реализует общегосударственные приоритеты в сфере госзакупок (хотя непосредственно не направлена на борьбу с коррупцией, как считают многие в нашей стране).

Закон N 94-ФЗ, безусловно, упорядочил процесс госзакупок, однако не решил большинства накопившихся проблем и противоречий. В частности, он преимущественно ориентирован на экономию бюджетных средств в ее сугубо бухгалтерском представлении. Из этого концептуального недостатка проистекает большинство процессуальных "минусов" Закона, например нивелирование особенностей отдельных групп товаров, работ и услуг. Закон N 94-ФЗ устанавливает одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг (и для тех, которые существуют в условиях конкурентного рынка, и для тех, в отношении которых рынок отсутствует), а также на разработку, производство и поставку сложной техники, выполнение НИОКР.

Серьезный недостаток действующего законодательства проявляется и в отступлении от общепризнанной в развитых странах концепции государственных закупок, согласно которой эталоном, основным способом их организации является проведение открытого конкурса, а все другие способы суть разрешенные по разумным причинам отступления от эталона. Последние изменения, внесенные в Закон N 94-ФЗ, в соответствии с которыми весь государственный заказ (федеральный, региональный и муниципальный) перешел на электронные аукционы, весомых результатов не дали ни по части доступности, ни по части прозрачности. Практика показала, что многие поставщики, а также некоторые заказчики на местах оказались просто не готовы к подобным нововведениям. Более того, электронные аукционы на деле привели к развитию новых коррупционных схем. По данным Минэкономразвития, около 56% государственных контрактов сегодня заключается фактически на безальтернативной основе.

Главной идеей законопроекта о федеральной контрактной системе, разработанного Минэкономразвития, является регулирование не только этапа заключения контрактов, но и всего цикла госзакупок, начиная с прогнозирования государственных и муниципальных нужд и заканчивая аудитом и контролем за исполнением государственных заказов. Документ также предполагает расширение способов размещения контрактов: планируется разрешить заказчикам проводить не только аукционы, но и конкурсы и даже переговоры.

В предложенном законопроекте делается ставка на общественный контроль. В частности, ст. 4 "Общественный контроль в федеральной контрактной системе" предполагает объединение граждан на добровольной основе для этих целей. Наряду с общественными объединениями по контролю осуществлять контроль в федеральной контрактной системе вправе объединения, созданные гражданами и организациями, и объединения юридических лиц (ассоциации, союзы).

Законопроект также предусматривает создание общественных советов, которые будут правомочны не только запрашивать документы по конкурсам, направлять свои рекомендации, но и посылать своих представителей в конкурсные комиссии, так сказать, для контроля "на местах".

Безусловно, подобное положение - значительный шаг на пути к достижению максимальной прозрачности процедур госзакупок. Однако в законопроекте не обозначены требования к уровню квалификации представителей общественного контроля. Более того, сегодня уже имеются компетентные органы, в сферу деятельности которых входит контроль за госзаказом. Поэтому контроль со стороны общественных объединений, в состав которых могут входить любые граждане, в том числе не имеющие соответствующей квалификации, образования, опыта работы, потенциально создает препятствия при проведении процедуры госзакупок. Через некоторое время количество подобных организаций может увеличиться в арифметической прогрессии, причем каждая будет заинтересована в том или ином тендере, скажем, на строительство какого-либо объекта. Нетрудно предположить, что каждая из них напишет жалобу в контролирующий орган, а это создаст значительные препятствия для размещения того или иного заказа.

Основной процедурой, предлагаемой законопроектом, становится открытый конкурс, который, по мнению разработчиков документа, позволяет комплексно оценить все предложения поставщиков и полностью соответствует международной практике. Так, данная форма торгов является наиболее приемлемой при размещении заказа на производство строительных или монтажных работ, поскольку они не могут измеряться только в количественном или денежном выражении. Здесь основным критерием должно выступать качество указанных работ.

Уделено внимание и демпингу. Так, ст. 35 "Отклонение заявок с демпинговой ценой" гласит: при предоставлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, участник обязан в составе такой заявки предоставить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование. Заказчик отклоняет заявку, если он установил, что предложенная в ней цена занижена на 25% и более по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, и в составе заявки отсутствуют расчет и (или) обоснование заявленной цены. Заявка будет отклонена и в том случае, если по итогам проведенного анализа предоставленных расчета и обоснования цены контракта заказчик пришел к обоснованному выводу о невозможности участника исполнить контракт на предложенных им условиях.

Напомним, что в настоящее время в торгах могут принимать участие какие угодно компании: они могут демпинговать, получить заказ, а затем скрыться с деньгами в неизвестном направлении или сорвать строительство объекта. Так, в августе 2011 г. НОСТРОЙ провел анализ торгов на четырех электронных площадках и всего за месяц выявил множество случаев демпинга - от 30 до 68%! Например, одна строительная фирма выиграла аукцион, организованный Управлением делами Президента РФ, на выполнение подрядных работ по реконструкции малярного цеха ФГУ "Автотранспортный комбинат", сбив цену со 135,86 млн до 44 млн руб. Демпинг составил 67,5%. Примеры же, где он превысил 45%, исчислялись десятками.

Действительно, не вполне понятно, как можно построить объект за половину начальной цены. Вероятно, будут использованы более дешевые материалы, а также труд низкоквалифицированных рабочих, то есть ни о каком качестве выполненных работ речи быть не может.

В то же время данная статья имеет несколько абстрактный характер: в ней не прописаны действия заказчика. На практике это может привести к произволу последнего: захочу - отклоню заявку, захочу - приму. В результате контролирующие органы будут попросту завалены жалобами обиженных участников торгов.

Отметим, что по итогам общественного обсуждения законопроекта, прошедшего на сайте Минэкономразвития, была изменена вызвавшая бурную полемику процедура предквалификации. Согласно новой редакции документа конкурс с ограниченным участием возможен только по решению Правительства, которое определит перечень случаев, когда эту процедуру можно применять.

Претерпел изменения и механизм одностороннего расторжения контракта. Оппоненты Минэкономразвития заявляли, что он предоставляет заказчику излишне широкие полномочия, буквально толкая его на нарушения. В обновленной версии законопроекта правовая конструкция прописана иначе: заказчик может принять решение о расторжении контракта, но оно вступает в силу лишь через 20 дней, в течение которых может быть обжаловано в контрольном органе.

В исправленной версии законопроекта более точно прописана процедура двухэтапного конкурса - под нее подпадут лишь заказы в области науки, искусства, реставрации, для которых невозможно точно сформулировать требования к конечному результату и необходимо предварительное обсуждение вариантов решения проблемы.

Изменения коснулись и защиты прав поставщиков. Наряду с реестром недобросовестных поставщиков законопроект предполагает ввести реестр недобросовестных заказчиков, для которых должна быть предусмотрена дисквалификация.

Следует заметить, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС) также разработала предложения по созданию контрактной системы в России - в виде проекта закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа". Принципиальная позиция этого ведомства была такой: внести поправки в действующий Закон N 94-ФЗ и включить его в будущую структуру ФКС.

Прежде всего эти поправки касались централизации функции закупок. По данным ФАС, сегодня существует около 210 тыс. заказчиков, и у каждого из них невозможно сосредоточить достаточное количество профессионалов, прекрасно разбирающихся во всех товарах, работах, услугах. Поэтому одна из ключевых задач - централизация функции размещения государственного заказа (именно функции, а не лотов!).

В связи с этим в законопроект вошло положение о создании профессиональных уполномоченных органов, через которые будут работать заказчики (к слову, такие уполномоченные органы уже существуют в ряде субъектов РФ). Предполагалось создать их на федеральном уровне при главных распорядителях бюджетных средств, на уровне субъекта РФ (в обязательном порядке), а также в муниципальных образованиях (при численности населения свыше 100 тыс. человек они были бы вправе создавать уполномоченные органы).

Следующее предложение - ввести дополнительные требования к участникам размещения заказа. Опыт детализации требований в сфере строительства уже накоплен. Так, сейчас действует следующая норма: если начальная цена контракта превышает 50 млн руб., заказчик может заявить о том, что участником размещения заказа становится только та компания, которая за последние пять лет исполнила контракт, стоимость которого составляет не менее чем 20% стоимости размещаемого заказа. Таким образом, по мнению представителей ФАС, была бы создана объективная система допуска к торгам: заказчик не сам решает, кого допустить, а кого нет, а руководствуется четкими, установленными законом критериями.

...