О правовом регулировании подготовки молодых кадров для государственной службы в зарубежных государствах

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

О правовом регулировании подготовки молодых кадров для государственной службы в зарубежных государствах

Дёмин А.А.

В сравнительно-правовом плане изучаются отношение стран к различным правовым семьям или системам права, специфичное влияние правил Болонской системы подготовки кадров, а также анализируется законодательство и практика подготовки кадров для государственной службы в государственных и частных учебных заведениях.

Ключевые слова: Болонский процесс, государственная служба, молодые кадры, система права, школа Итона.

правовая семья болонская система госслужащий

Особенности правового регулирования государственной службы в России и за рубежом.

Подготовка кадров для государственной службы - это дело государственного значения. Профессионализм государственного аппарата с одной стороны обусловлен, а с другой - определяет качество жизни и прогрессивность страны. Возможность государственно-частного партнерства в деле подготовки молодых кадров для государственной службы привлекает внимание.

Существует мнение, что государственная служба в Российской Федерации обязана быть принципиально иной, чем это было в СССР [1, с.105-106] или где-то ещё. Но какой именно новой - не формулируется. Другая точка зрения исходит из принципиальной схожести правового регулирования государственной службы в различных государствах ввиду общих закономерностей функционирования государства как института, вне зависимости от его типа. Государственная служба является отражением именно государственной формы организации общества [2, с.532]. государствах.

Главными отличиями законодательства о государственной службе в зарубежных странах от Российской Федерации являются: система права, статус чиновника и наличие судов административной юстиции по государственной службе.

Система права ? совокупность характерных черт правосознания, законодательства, системы правосудия, структуры государственных органов и других признаков, позволяющая найти закономерности функционирования права, строения законодательства и построения государственного аппарата.

Англосаксонскую систему права (common law) характеризуют такие признаки как:

a. общее право создано судьями, разрешавшими конкретные споры между отдельными лицами, это прецедентное право;

b. прецедентная норма конкретна и не кодифицируется;

c. это право является скорее процессуальным, нежели материальным;

d. несмотря на широкое использование английскими юристами латыни в своих правовых трудах, англосаксонское право не построено прямо на основе римского права [3]. К этому можно добавить, что в отношении государственной службы англосаксонская система права характеризуется принципом совместимости мандата депутата в представительном органе государства с государственной должностью в исполнительном аппарате.

Континентальную систему права характеризуют такие признаки:

a. нормативизм, то есть на первый план здесь выдвигаются нормы права, а вопросы управления, правосудия и применения права являются вопросами второго плана;

b. законодательство кодифицировано, вопросы административного прецедента не являются определяющими;

c. гражданское право здесь является основой юридической науки [4, с.21].

Можно добавить к этому, что в странах континентальной системы права по отношению к государственной службе часто проводится принцип несовместимости депутатского мандата с должностью в исполнительном аппарате государства.

Социалистическая или коллективистская система права отличается от континентальной, к которой большинство российских юристов настойчиво относит Российскую Федерацию, в первую очередь тем, что в континентальной системе права в отношении государственной службы существует административная юстиция, а в социалистической системе права она отсутствует. Еще одна характеристика социалистической системы права - оценка государственного служащего как обычного наемного трудящегося, слабое различие трудовой и служебной концепций правового регулирования государственной службы. В силу указанных особенностей правовая система Российской Федерации, по крайней мере, в отношении правового регулирования государственной службы относится к социалистической или коллективистской системе права [5]. Впрочем, «на сегодняшний день ни в отечественной, ни в зарубежной научной литературе не сложилось единого мнения по вопросу о том, к какой правовой семье относится правовая система России», - пишет Т.В.Власова [6, с.111].

Существуют и теократические системы права (Иран, Ватикан и др.), патерналистские (Япония, Китай и др.), африканские.

Наиболее концентрированно характерные качества англо-саксонской и континентальной систем права выразил Г.И. Никеров: английские юристы «видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшего в результате того или иного действия администрации. Эта коллизия между частным лицом и государственным органом, т.е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу всё остальное в этой области общественных отношений и мешает ему добраться «до верха», до рассмотрения административной системы как единого целого» [7, с.23-24]. Поэтому законодательство, статутное право, в том числе и о государственной службе, по преимуществу не кодифицируется.

На континенте Европы (Франция, Италия, ФРГ), «в отличие от выше приведенного индуктивного (от частного к общему) подхода, преобладает обратный, дедуктивный (от общего к частному) подход. Взяв в качестве образца ставшую классической систему римского права, юристы-континенталисты сначала формулируют понятия и принципы, определяют структуру, отрасли права и институты, производят дальнейшую детализацию и, наконец, формулируют отдельные, конкретные правовые нормы. При этом рационалистическом движении сверху вниз прежде всего обращается внимание на наиболее крупные субъекты исследуемой области отношений, т.е. на административные учреждения, и поэтому естественно стремление континенталиста составить схему структуры администрации, классифицировать административные учреждения, расположить их в определенном иерархическом порядке, указать их полномочия и т.д. И только затем континенталист добирается, наконец, до самого «мелкого» субъекта - гражданина» [7, с.24].

Другими словами, способ правообразования является важным различием англо-саксонской и континентальной систем права. Он влияет на правовое регулирование государственной службы. Вплоть до интеграционных процессов в Европе в конце ХХ века в Великобритании не было единого закона о государственной службе, и первый закон, затрагивающий государственную службу «О министрах короны» 1947 года содержал только положение о том, что премьер-министр получает жалованье в 10 000 фунтов в год. Под влиянием Европейского Союза правовая система Великобритании, а вместе с ней и англосаксонская система права испытывает большое чужеродное давление. Это может привести к изменению правовой карты мира. Не случайно, в Великобритании сохранили фунт, а не приняли евро, а новый премьер Камерон заявлял, что может даже выйти из Европейского Союза ради сохранения идентичности Великобритании.

Вторая характеристика зарубежной государственной службы - чиновничество. Оно наличествует в континентальной системе права и отсутствует или его проявления не формализованы - в англосаксонской системе права.

Чиновниками, исторически появившимися в Германии, признается такая категория из всего обширного государственного аппарата государственных служащих, которая характеризуется следующими признаками: несменяемость, личная преданность начальнику, «служебная верность», политическая лояльность, благонадежность, особая оплата труда, повышенная пенсия, ограничение личных политических прав чиновника, отсутствие профсоюза чиновников, отсутствие права их на забастовки и иные способы борьбы с представляемым ими государством [8, с.15-16]. Чиновники представляют государство при заключении коллективных договоров между предпринимателями и профсоюзами трудящихся.

В Российской Федерации термин «чиновник», дискриминирующий государственную службу страны довольно длительный период, официально признан с введением Федеральным законом № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» чинов на государственной службе РФ. Но тех сущностных отличий, которые характеризуют чиновника в странах «Запада» чиновник в РФ не получил. Первое право чиновника - возможность, поскольку он несменяем, действовать вопреки незаконному приказу вышестоящего начальника [9, с.75-91], самостоятельность принятия решения. Чиновник служит государству, а не вышестоящему должностному лицу [10, с.37, 39]. «Служить бы рад, прислуживаться тошно», - говорил поэт (Грибоедов).

Следующее крупное отличие от РФ законодательства о государственной службе за рубежом - почти повсеместное наличие судов административной юстиции, в применении к государственной службе - Дисциплинарных трибуналов. В дисциплинарных трибуналах рассматриваются иски граждан к конкретными должностным лицам за невыполнение ими предписаний законодательства, а также дисциплинарные споры самих государственных служащих. Особенность дисциплинарных трибуналов в отличии от судов общей юрисдикции - административный процесс в них упрощен, гражданин (истец) активен, суд имеет инквизиционный (следственный) характер, множество положений, облегчающих спорную часть в скоротечной процедуре функционирования оперативной администрации. Административный процесс несравненно оперативнее и дешевле процесса в судах общей юрисдикции, что и определило его широкое распространение в странах мира.

Наличие судов административной юстиции является четвертым постулатом теории правового государства, в России представлявшейся, например, С.А. Корфом [11]. Так что без наличия административных судов (в отношении государственной службы - Дисциплинарных судов) наше государство правовым называться не может, даже, если оно таковым прямо названо в Конституции РФ 1993 года. Технологии же государственного управления государственной службой в РФ не содержат требования наличия судов административной юстиции даже в учебных программах [12, с.85-86]. В то же время Президент РФ блокирует неподписанием уже принятый Государственной Думой в первом чтении в 2000 году закон о введении в РФ административных судов.

Кроме этих, главных отличий правового регулирования государственной службы в зарубежных странах законодательство конкретных стран отличается широким разнообразием.

Место мер по подготовке молодых кадров для государственной службы в системе Болонского процесса.

Интеграция в Европейском союзе и Европейском экономическом сообществе, открытие границ европейских национальных государств для свободного перемещения товаров, рабочей силы и услуг, как базисные явления, неизбежно требуют унификации, интеграции требований и в области образования, в том числе и образования для нужд государственного управленческого аппарата. Этой цели служат мероприятия, оформленные в Болонской декларации от 18 сентября 1988 г., затем в Сорбонской декларации от 25 мая 1998 г., и, наконец, в Болонской же декларации от 19 июня 1999 г. Основной идеей этого движения явилась задача унификации образовательных систем европейских стран и создание единого европейского образовательного пространства. Причем она должна быть выполнена к 2010 году, так чтобы в Европе было сформировано единое образовательное пространство и повышен международный престиж европейского высшего образования.

Конкретные задачи, поставленные в этих декларациях сводятся к 4 направлениям деятельности:

· введение системы точно определенных и сопоставимых степеней, в том числе, через введение выдачи диплома;

· введение системы двухэтапного высшего образования: базового и последипломного. Доступ ко второму этапу требует успешного завершения первого этапа обучения, продолжительностью не менее трех лет;

· принятие системы кредитов - аналогичной системе ECTS (European Credit Transfer System) - как средства, обеспечивающего широкую мобильность студентов;

· стимулирование мобильности и создание условий для свободного перемещения [13, с.131-32].

Объединенная Европа проводит мероприятия по реформированию своего высшего образования, исходя из собственных нужд, и присоединение Российской Федерации к Болонской декларации в сентябре 2003 года - жест в чем-то заинтересованного, но постороннего эпигона, ставящего себя в позицию неполноценнности. Как бы там ни было, но Российская Федерация не входит в число интегрирующихся стран Европы, и не будет туда входить, хотя бы уж из глобалистских интересов самой Европы. Однако в вузах Российской Федерации развернулась работа по методическому обеспечению и преобразованию образования на стандарты Болонской декларации [14, с.53], то есть на систему кредитов или зачетных единиц [15], на переход к 17-летнему циклу образования по-европейски вместо 15 лет образования в СССР, к тому же бывшему более экономичным и качественным. В результате такого присоединения Российская Федерация реально может получить только очередную регулярную и обескровливающую страну утечку подготовленных кадров на Запад, в Европу, где оплата и условия труда в системе государственных затрат и финансирования более пропорционально сбалансированы. Наши специалисты с удовольствием примут на себя служение иностранным государствам в обмен на более хорошие условия труда и жизни в Европе. Так что прежде, чем присоединяться к Болонскому процессу и определять уровни квалификации подготавливаемых специалистов там и здесь, Российской Федерации было бы необходимо навести порядок у себя в стране, создать нормальные условиях жизни и труда в РФ, снизить уровень эксплуатации кадров, четко определить нормативы труда, нормы времени, нормы выработки на каждом рабочем месте в системе государственной службы, нормы возмещения. Именно для этого, собственно, и необходимы кадры государственной службы, которые ещё предстоит подготовить.

Однако, нельзя не видеть, что объединенная Европа не так едина, как может показаться на первый взгляд. Мне представляется, главным элементом, разделяющим единые мероприятия Европы, являются различные системы права в континентальной Европе и в странах англосаксонской системы права. Разные традиции формирования государственного аппарата и взаимоотношений в нем. Юристу, воспитанному на принципах континентальной системы права, на нормативизме, весьма трудно перестроиться на применение своих знаний в прецедентной, англо-саксонской системе права.

Среди специалистов имеет хождение мнение, что унифицированные правила, образовательные стандарты Болонского процесса - это нормы для средних, ординарных учебных заведений. Типовых и типичных, серых. В то время как авторитет выдающихся, старинных школ, таких как Оксфорд, Кембридж, Стэнфорд и другие - вне стандартов качества Болонского процесса и вне конкуренции. Принятие Российской Федерацией на себя стандартов Болонского процесса немедленно отбрасывает образование РФ на более низкую ступень даже по сравнению с существующими в настоящее время реалиями образования в стране.

Важным характерным признаком европейского образования является тот факт, что степень бакалавра в большинстве европейских стран, по крайней мере, в Англии и Франции, хотя и является базовым юридическим образованием, права на занятие профессиональной юридической деятельностью не дает. Это уровень может быть солиситора, но не барристера. На европейском рынке труда бакалавров обычно принимают на работу в качестве менеджеров и специалистов в муниципальных органах, школах, колледжах. И в большинстве случаев западному юристу этого достаточно, ввиду того, что зарплата данной категории работников обеспечивает приличные условия жизни в развитых странах Европы. Но по стандартам российского образования, однако, степень бакалавра можно приравнять к незаконченному высшему образованию.

Государственно-частное партнерство в подготовке молодежных кадров для службы в государственном аппарате.

Подготовка кадров для государственной службы является интересом государства, поэтому главными институтами в континентальной системе права на этом поприще являются государственные образовательные учреждения. Во Франции таким учреждением является Национальная административная школа.

Впервые мысль о необходимости создать школу, которая бы готовила кадры для государственного административного аппарата, возникла во Франции в 1848 году, когда по инициативе А.Ф. Вивьена была создана Школа администрации (Йcole d'Administration), впоследствии более известная как Национальная административная школа, просуществовавшая один год. В 1945 году Временное правительство, которое возглавлял генерал Де Голль, издало декрет, согласно которому основывалась Административная школа с задачей готовить кадры для работы в Государственном Совете Франции, для дипломатической карьеры, для государственной финансовой инспекции, для префектур и других государственных служб. В 1993 году Административная школа в связи с политикой децентрализации была частично переведена из Парижа в Страсбург. 75 % ее выпускников работают на государственной службе.

Распределение таково, что после окончания такой школы, место на нижних ступенях административной иерархии выпускникам этой школы гарантировано. Президент-ректор РАГС В.К. Егоров сожалел, что у нас его Академия государственной службы при Президенте РФ такими качествами не обладает. Впрочем, она больше отличается от ЭНА тем, что представляет собой институт повышения квалификации уже сформировавшихся чиновников, занимающих государственные посты, и никуда не спешащих и не рвущихся вперед. Молодежи такая ситуация не подходит.

Простейший пример, который приводит президент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте РФ В.К. Егоров: «Есть замечательная национальная административная школа во Франции. Там действует принцип: определенное количество должностей серьёзного государственного уровня нельзя занять, не закончив эту школу. По миру таких примеров немало. У нас, к сожалению, этого пока нет» [16, с.9]. Можно отметить, что подход В.К. Егорова соответствует французской системе продвижения карьерных кадров, но противоречит американской конкурсной системе заслуг. Так что надо выбирать между двух образцов, ежели ни создавать собственный. В советской системе подготовки кадров существовало плановое распределение специалистов, в том числе и государственной службы.

Административную школу во Франции много критикуют. В первую очередь отмечается своеобразная кастовость: ученики составляют когорту людей, которая занимает ключевые посты в администрации Франции. Когорта эта складывается постепенно, и попасть в нее крайне трудно. С одной стороны, хорошо было бы, если бы ученик Школы до поступления уже имел опыт административной работы, но с другой стороны, с возрастом формируются политические убеждения, и они могут повлиять на принятие того или иного решения, а Государственный Совет должен руководствоваться только государственным интересом, должен быть беспристрастным.

В Бразилии попытались перенять опыт Французской Национальной административной школы. В 1986 г. Министерство управления в рамках проводившейся тогда административной реформы создало Национальную школу публичной администрации (ЭНАП). Задачей специальной школы администрации являлось решение проблем: обеспечение административной преемственности, ликвидации «клиентизма», блатного вмешательства в публичную администрацию и необходимость придать большую прозрачность и техническое качество процессу формулирования публичной политики. Назначение на должность и занятие должности карьерным Правительственным управляющим ставилась в зависимость от окончания этих курсов с хорошими оценками, в рамках подобных традиций международных правительственных школ и от авторитетных бразильских учреждений, таких как Итамарати (дипломатическая школа) и Школы должностных лиц Вооруженных Сил. Однако административные реформы этого периода отличались непоследовательностью. Основной упор был сделан на оплату правительственных управляющих, начальные уровни заработной платы были установлены (без учета дополнительных) как двойные по отношению к высшему уровню работников Федеральной Администрации и Плана должностной классификации. Однако инфляция привела к тому, что карьера правительственных управляющих оказалась обеспеченной такой заработной платой, которая сделала это преимущество недостаточным для того, чтобы карьера публичной службы стала одной из наиболее привлекательных.

В Аргентине функция школы администраторов выполняется Национальным институтом публичной администрации. Мотивы создания Корпуса правительственных администраторов изложены в декрете Президента Аргентинской Нации № 2098/87 от 30 декабря 1987 г. «Национальная публичная администрация», которым утверждены Устав и Реестр Корпуса правительственных администраторов. Статья 2 этого декрета уполномочивает Секретариат публичной службы Президентства Нации подписывать договоры с провинциями и муниципалитетами с целью урегулирования условий поступления агентов этих организмов в программы подготовки, учреждаемые в качестве реквизита для включения в Корпус правительственных администраторов.

Национальную административную школу Франции сравнивают с Высшей партийной школой (КПСС), которая существовала в СССР. Сравнение оправдано только тем, что в жизни общества обе Школы выполняли одинаковую функцию. Частные учебные заведения в принципе не могут готовить государственных служащих, поэтому слава Стенфордского университета в США или Оксфордского и Кембриджского университетов в Великобритании не может заменить необходимости государственного подхода к общественным делам, без налета частного интереса. Частный интерес связан с лоббизмом, толкачами, с влиянием на государственные дела со стороны не уполномоченных населением на решение государственных задач лиц. Это одна из разновидностей системы добычи при комплектовании кадрами государственного аппарата.

Частные школы типа школы Итона, Оксфорда, Кембриджа также поставляют кадры в государственный аппарат. Но государственное дело, отданное в частные руки, неизбежно приобретает черты или стремится к проведению частного интереса под эгидой государства. Народ ни через выборы, ни через суды частные школы контролировать не имеет возможности, следовательно, они и занимаются действительно частным делом на государственной службе.

Например, школа Итона. Она основана в 1440 году как частная мужская школа. С тех пор на протяжении пяти столетий она, среди других девяти старейших привилегированных частных школ Великобритании формирует политическую и культурную элиту Соединенного Королевства. По традиции там учатся члены королевской семьи и дети британской аристократии. Будущий король Великобритании принц Уильям и его брат принц Гарри окончили Итон. После того, как новым премьер-министром Великобритании в 2010 году стал Дэвид Кэмерон, один из политических аналитиков предложил поместить над входом в Итон-колледж надпись «Поставщики премьер-министров Ее Величества» [17]. Кэмерон стал 19-м британским премьер-министром, окончившим эту знаменитую школу для мальчиков.

В школу принимаются мальчики в возрасте 13 лет, за два года до этого, в 11-летнем возрасте, сдавшие вступительные экзамены и прошедшие собеседование. Их родители должны платить за учебу своих детей 29 тысяч фунтов в год (примерно 42 тысячи долларов). В Итоне 1200 учеников. Школьная униформа почти без изменений сохраняется здесь с викторианских времен: сюртук с жилеткой и полосатыми брюками напоминают костюм джентльмена XIX века, ношение цилиндров было отменено только в 60-е годы прошлого века. Так же одеты и учителя.

Итон - школа-интернат, мальчики находятся здесь семь дней в неделю. Характерно, что образование в Итоне совмещается с другим компонентом - воспитанием, и по времени обе эти части подготовки кадров примерно равны. Это направлено на приобретение учениками лидерских способностей и умения ладить с людьми. Самым знаменитым военачальником-итонцем был герцог Веллингтон. Ему принадлежит ставшее крылатым выражение, что «битва при Ватерлоо была выиграна на игровых площадках Итона». Герцог имел в виду огромное внимание, которое в Итоне уделяют спорту и физической закалке питомцев. Непреходящее значение спорта как организатора неформального общения учеников здесь подтверждено ещё раз.

«Если ученик хочет чем-то заняться, мы всегда его поддерживаем. У мальчиков развивается ответственность за свои дела. Например, в музыкальном классе у нас есть мальчик, который захотел играть на инструменте австралийских аборигенов под названием диджериду. Мы раздобыли этот инструмент и сделали все, чтобы мальчик получил возможность учиться на нем играть», - говорит директор Итон-колледжа Тони Литтл.

И это сущностная разница англосаксонской системы права и социальной жизни, которая была описана выше словами Г.И. Никерова. Здесь движение идет снизу, от гражданина, в то время как в континентальной системе права юристы начинают и заканчивают анализом нормативных актов, рожденных неимоверным усилием «законодателя», насажденных сверху.

Во Франции, как сообщается [18], в ноябре 2006 года заключено Соглашение 3 представительных организаций, которое переносит на государственную службу индивидуальное право на образование (DIF - le droit individuel а la formation), вводит посредством частного сектора признание достижений профессионального опыта. Оно направлено на развитие специальных инструментов подготовки, усиление роли работников образования (и в частности межминистерских региональных уполномоченных по образованию), на лучшее применение работников образования в подготовке кадров посредством профессиональных тренировок и учета опыта набора на государственную службу и продвижения по карьерной лестнице. Как результат, создана Школа владения человеческими ресурсами - «школа GRH (gestion des ressources humaines)», межминистерское объединение работников образования целью которого является улучшение образования тех агентов государства, которые посвятили себя деятельности во всех проявлениях человеческих способностей. Считается, что тематические национальные и региональные встречи посредством этой организации имеют шанс быть строительной площадкой для их аттестации посредством тренировок.

Тренинг высших кадров государственной службы, в частности, в рамках школы GRH, проводится в форме одно или двухдневных семинаров или встреч. По тематике они охватывают как специальные вопросы, так и вопросы территориального значения, новой деятельности GRH, мобильности государственной службы, общественных связей и техники общения. Например, проведены встречи, посвященные здравоохранению, охране труда, изменениям в общественной занятости и европейской действительности [19]. Школа GRH на деле отражает намерение Генеральной дирекции Администрации и государственной службы (DGAFP) обеспечить больше отношений партнерства с министерствами [20].

Министерство бюджета, казначейства, государственной службы и государственных реформ поддерживает партнерство Национальной административной школы с Генеральной дирекцией Администрации и государственной службы [21] (ENA/DGAFP - Йcole national administratif/Direction gйnйrale de l'Administration et de la Fonction Publique).

Во Франции молодые люди, закончившие университет, могут принять участие в конкурсе на право назначения на должность государственной службы. Однако даже если конкурс будет выигран, администрация вовсе не обязана назначить данное лицо на должность в административном аппарате. Результаты конкурса являются лишь основанием для назначения. Как пишет Г. Брэбан, «До настоящего времени считалось, что университет обеспечивает подготовку, достаточную для работы на административных должностях, и что после получения университетского диплома нужно только выявить качества кандидата с помощью конкурса. Теперь конкурс всё чаще обеспечивает доступ к дальнейшему специализированному обучению, то есть между конкурсом и поступлением в аппарат управления существует промежуточный этап в виде обязательной подготовки в два или три года» [22, с.298].

И вообще на государственную службу, имеющую во Франции карьерный характер, человеку со стороны, тем более молодому специалисту, поступить весьма трудно. Кроме слушателей Национальной административной школы.

Законодательство Франции делает специальные оговорки, касающиеся труда именно молодых кадров, находящихся на государственной службе. Оно распространяет законодательство о труде с его гарантиями и компенсациями на молодые кадры государственной службы. Так, Закон № 84-16 от 11 января 1984 г., содержащий статутные положения, касающиеся государственной публичной службы [23, с.79], в ст. 34 предусматривает, что служащий, находящийся на действительной службе, имеет право, в том числе на отпуск продолжительностью шесть рабочих дней в год, предоставляемый по требованию служащему моложе 25 лет для участия в деятельности организаций молодёжи и народного образования, спортивных федераций и ассоциаций, законно созданных и действующих на открытом воздухе, предназначенных для содействия подготовке, обучению или совершенствованию руководящих кадров и тренеров. Этот отпуск без содержания может быть взят один или два раза по просьбе лица, уходящего в отпуск. Продолжительность отпуска приравнивается к продолжительности действительно выполняемой работы. Она не может вычитаться из продолжительности ежегодного отпуска, составляющего двенадцать рабочих дней за один и тот же год.

С целью укрепления семьи, в частности, молодых кадров на государственной службе, Федеральный закон о статусе государственных служащих Швейцарской конфедерации от 30 июня 1927 г. по состоянию на 25 июля 2000 г. среди многочисленных преференций государственному служащему, таких как право на получение должностного оклада, пособия на проживание и компенсацию роста дороговизны жизни, - в ст. 45 предусматривал также и право на семейное пособие и на пособие на детей, которые возникают в день его вступления в должность [24, с.383].

В ФРГ Рамочный закон об унификации законодательства о чиновниках от 1 июля 1957 г. [25, с.190-192] включает ряд правил прохождения государственной службы именно молодыми кадрами государственного управления в рамках служебной карьеры. Карьерой является продвижение государственного служащего по ступеням государственных должностей. Согласно § 11 Закона она включает все должности в рамках одного направления профессиональной служебной деятельности, которое предполагает наличие у служащих одинаковых знаний и образования; к этапам карьеры относятся также период стажировки кандидатов для занятия должности на государственной службе и служба в течение испытательного срока. В процессе продвижения по карьерной лестнице государственный служащий занимает должности начального, среднего, высокого и высшего уровней, составляяющих должностные группы; принадлежность к конкретной должностной группе определяется позицией, которую занимает служащий при поступлении на государственную службу.

Назначение служащего допускается только на начальную позицию его должностной группы, если независимая инстанция (§ 61) не сделает в его отношении исключение (§ 12).

К молодежи на государственной службе применимы правовые нормы, регулирующие охрану труда молодежи. В отношении служащих, не достигших 18 лет (несовершеннолетних служащих), они применяются в ФРГ с учетом следующих правил (§ 55а):

1. при определении продолжительности рабочего дня и рабочей недели, освобождении от работы в дни, когда служащие посещают занятия в профессионально-технических училищах, при определении продолжительности перерывов, рабочей смены, ежедневного времени отдыха и ночного отдыха, отдыха в выходные дни и вечер пятницы, установлении пятидневной рабочей недели особое внимание должно уделяться защите интересов несовершеннолетних служащих;

2. продолжительность отпуска несовершеннолетних служащих должна устанавливаться в соответствии с их возрастом и индивидуальными потребностями в отдыхе;

3. на несовершеннолетних служащих не могут быть возложены обязанности, выполнение которых связано с риском для жизни и здоровья или угрозой физическому, психическому или умственному развитию. Компетентные органы должны при подготовке и содержании рабочего места, в том числе установке машин, станков и приборов, и при регулировании рабочего процесса соблюдать необходимые меры предосторожности и проводить мероприятия, направленные на защиту жизни и здоровья несовершеннолетних служащих, а также на избежание причинения вреда их физическому, психическому или умственному развитию. Например, излучением компьютерных экранов;

4. должно быть предусмотрено проведение медицинских исследований с целью определения состояние здоровья и уровня физического и психического развития несовершеннолетних служащих до и после начала службы, а также влияния профессиональной деятельности на их здоровье и развитие;

5. в той степени, в какой это оправдано спецификой службы в полиции и требованиями внутренней безопасности, в отношении несовершеннолетних служащих полиции может быть сделано исключение из регулирующих их деятельность положений закона об охране труда молодежи.

Вступления в должность государственных служащих и прекращения ими обязанностей государственной службы обладают спецификой в зарубежных европейских странах. Так, во Франции, по свидетельству Г. де Брэбана, «поступление на публичную службу не оформляется договором: это выражение односторонних действий. Естественно, что заинтересованное лицо может согласиться или не согласиться с ними. Нельзя принудить к поступлению на государственную службу. Но это односторонне властный акт, который влечет за собой юридические последствия, а отнюдь не договорный двусторонний акт» [22, с.298-299]. То есть, во Франции четко проведена разница между служебной и трудовой концепциями государственной службы, чего в законодательстве РФ никак не удается добиться. У нас господствует служебный «контракт»!

В Великобритании государственный служащий министерства подчиняется не тому министерству, в котором он служит, а Министерству по делам гражданской службы [26, с.74]. Это прогрессивно, поскольку в этом случае сокращаются возможности коррупции [27, с.195-207]. Однако, служебное положение государственных служащих весьма неустойчиво, так как королевская прерогатива (а нанимателем государственного служащего в правовом отношении является Корона), позволяет в любое время, с поводом или без повода, прекратить служебные отношения государственного служащего, и этот факт не накладывает на Корону никаких обязательств [26, с.74]. «Отсюда следует, что гражданский служащие не может предъявить иск о возмещении ущерба, причиненный незаконным увольнением», - пишет Д.Гарнер [26, с.76] со ссылками на судебные дела Riordan v. War office; Lukas v. Lukas and the High Commissioner for India и другие.

В заключение можно отметить, что сравнительно-правовое изучение организации подготовки молодых кадров для государственной службы с зарубежными странами возможно и по отношению к Российской Федерации.

Законодательство зарубежных стран специально не выделяет в качестве отдельного направления государственной деятельности именно подготовку молодых кадров. На государственную службу требуются кадры зрелые, которые могут вести государственные дела. Для молодежи законодательство устанавливает различные приемы вхождения молодых кадров в государственную жизнь, некоторые особенности деонтологии. Это стажировки, специальная подготовка уже будучи зачисленным в штат государственных служащих, систему постоянного роста квалификации и обязательного занятия государственных должностей в порядке административной карьеры. Лицо, не способное к повышению своей квалификации и не способное занять предлагаемый более высокий пост просто увольняется с государственной службы.

Законодательство и служебная практика европейских зарубежных стран дают образцы динамично развивающегося и довольно эффективного подхода к включению молодых кадров в систему государственной службы.

Литература

1.Например, М.В.Канищев пишет: «Правовое государство в демократическом обществе функционирует на совершенно иной системе принципов, чем государство в условиях тоталитаризма. Следовательно, его кадровый состав также должен формироваться и функционировать на принципиально иной основе». См.: Канищев М.В. Первые попытки становления и развития института государственной службы Российской Федерации (1991-1994 г.г.) // Государство и право. 2010. № 7.

2.Так, И.Н. Барциц и А.А. Демин пишут, в частности: «…положения о том, как работает центральный аппарат управления, как устроена власть в административно-территориальных образованиях (штатах, землях, провинциях и т.д.) в разных странах сопоставимы и даже аналогичны» - См.: Барциц И.Н., Демин А.А. Зарубежный опыт правового регулирования государственной службы. В кн.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учебник. /Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2007.

3.Buckland and Mc Nair. Roman Law and Common Law, 2nd ed. 1952.

4.4. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Международные отношения, 1999.

5.Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Нормативные акты. Сост.: Васильев Д.И., Демин А.А., Иванский В.П. / Под ред. Дёмина А.А. М.: Готика, 2001.

6.Власова Т.В. Правовая система Российской Федерации. В кн.: Проблемы теории государства и права. Учебник. /Под ред. В.М.Сырых. М.: Эксмо, 2008.

7.Никеров Г.И. Административное право США. / Отв. ред. М.В. Баглай. М.: Изд-во «Наука», 1977.

8.Куфакова Н.А. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран. Учебное пособие. - М.: Университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы, 1967.

9.См.: Демин А.А. Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя. - В кн.: Проблемы административного права в условиях экономического и финансового кризиса. Международная научно-практическая конференция. / Отв. за выпуск: Чермянинов Д.В. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления и права, 2009.

10.Зуммер Р., Пюлер К.-Р. Правовые основы государственной службы в Германии. Мюнхен-Брюль, 2001.

11.Корф С.А. Административная юстиция в России. В 3-х книгах. СПб., 1910.

12.См., например: Программа курса: Теория организации управленческой деятельности. В кн.: Учебные программы по специальности «Юриспруденция», специализация «Правовое обеспечение государственной службы». / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М.: Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 1998.

13.Капустин А.Я. Современные проблемы юридического образования. В кн.: Вестник Российского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. 2004. № 2(16).

14.Примером можно привести: Административное право Российской Федерации. Учебно-методический комплекс. Для студентов очной формы обучения Юридического факультета (магистров). / Составитель: Демин А.А. М.: Российский университет дружбы народов, 2009.

15.Это пересчет академических часов на учебные на кредитные единицы.

16.10 лет без права подготовки бюрократов. Президент-ректор Российской академии государственной службы Владимир Егоров отвечает на вопросы «Российской газеты». // Российская газета. 2004. № 117.

17.Как учат на «премьера»? (сайт) URL: http://www.svobodanews.ru/content/article/2055371.html (дата обращения 01.10.2010 г.)

18.Электронный ресурс // Режим доступа: URL: http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique173.html (дата обращения 12.03.2012)

19.Электронный ресурс // Режим доступа: URL: http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique303.html (дата обращения 12.03.2012)

20.Электронный ресурс // Режим доступа: URL: http://www.fonction-publique.gouv.fr/rubrique232.html (дата обращения 12.03.2012)

21.Электронный ресурс // Режим доступа: URL: http://www.fonction-publique.gouv.fr/IMG/pdf/prog_2010_ena_dgafp_egrh.pdf (дата обращения 12.03.2012)

22.Брэбан Г. Французское административное право. /Под ред. С.В.Боботова. М.: Прогресс, 1988.

23.Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. Учебное пособие. В трех частях. / Под общ. ред. И.Н. Барцица. Отв. ред. А.А. Демин. Часть 1. Французская Республика. Федеративная Республика Германия. М.: Изд-во РАГС, 2005.

24.Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Нормативные акты. Сост.: Васильев Д.И., Демин А.А., Иванский В.П. / Под ред. Дёмина А.А. М.: Готика, 2001.

25.Федеральные ведомости (BGBl I 1957, 667); Правовое обеспечение государственной службы в зарубежных странах. Учебное пособие. В трех частях. /Под общ. ред. И.Н. Барцица. Отв. ред. А.А. Демин. Часть 1. Французская Республика. Федеративная Республика Германия. М.: Изд-во РАГС, 2005.

26.Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984, стр. 74.

27.Демин А.А. Оценка «системы добычи» как способа комплектования кадрами государственного аппарата в Российской Федерации. В кн.: Реформы России: правовое обеспечение. Материалы научно-практической конференции. /Под общ. ред. Г.В.Мальцева. М.: Изд-во РАГС, 2005.

Размещено на Allbest.ru