Систематизация законодательства о социальном обеспечении: зарубежный опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Систематизация законодательства о социальном обеспечении: зарубежный опыт

Истомина Е.А.,

Кузнецов Д.С.,

Силкина Е.А.,

Шайхатдинов В.Ш.

Авторы статьи сосредоточили свое внимание на зарубежном опыте систематизации законодательства о социальном обеспечении. Проанализированы различные виды систематизации - кодификация, инкорпорация. Рассмотрены Кодекс социального обеспечения Французской Республики, Австрийский кодекс о социальном обеспечении, Социальный кодекс Германии.

Ключевые слова: зарубежный опыт, кодексы, систематизация, социальное обеспечение.

кодекс инкорпорация законодательство социальное обеспечение

Одним из признаков любой зрелой отрасли права является, как правило, наличие единого кодифицированного акта. Изучение законодательства о социальном обеспечении зарубежных стран показывает, что в некоторых из них разработаны и приняты кодексы социального обеспечения. Законодательство о социальном обеспечении России, к сожалению, единым кодифицированным актом не обладает, но содержит огромный массив противоречивых, несовершенных нормативно-правовых актов, требующих систематизации и обновления [23]. Это вызывает трудности в поисках необходимого нормативного материала и в его применении [25, c. 48]. Поэтому вопрос об актуальности систематизации законодательства о социальном обеспечении не вызывает сомнений. Отсюда представляется целесообразным проанализировать кодексы социального обеспечения зарубежных стран.

Французская Республика имеет давние традиции в рассматриваемой сфере. Статьей 34 Конституции Французской Республики установлено, что законодатель имеет право определять фундаментальные принципы социального обеспечения [15, c. 655-687]. Законодательную базу данной отрасли права и главный источник составляет Кодекс Социального Обеспечения Франции [4]. Некоторые специалисты дословно переводят его название как «Кодекс социального страхования», что представляется не совсем корректным. Дело в том, что в названном Кодексе урегулированы не только вопросы социальных выплат, имеющих страховую природу, но и некоторых иных видов социального обеспечения, например, минимальных пенсий, отдельных видов пособий. Поэтому, на наш взгляд, следует говорить именно о Кодексе социального обеспечения Французской Республики.

Необходимо отметить, что понятие кодекса для российской и французской правовой мысли несколько отличаются. «Большой юридический словарь» дает такое определение: «Кодекс (от лат. Codex- собрание законов) - сводный законодательный акт, в котором объединяются и систематизируются правовые нормы, регулирующие сходные между собой, однородные общественные отношения». Здесь же дается следующее пояснение, которое представляется абсолютно справедливым: «Понятие Кодекса за рубежом отличается некоторой спецификой… Во Франции наряду с «классическими» получила распространение практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами, по отдельным отраслям (или даже узким вопросам) правового регулирования, - трудовой кодекс, дорожный, сельскохозяйственный… В эти кодексы входят как законодательные, так и регламентарные нормы» [12, c. 358].

Французский юридический словарь так определяет данное понятие: «Кодекс - юридический документ, объединяющий совокупность законодательных и регламентарных предписаний, применяемых в определенной отрасли права» [19, c. 110]. Кодекс Социального Обеспечения состоит из нескольких частей. Первая - законодательная, содержит статьи, принимаемые, изменяемые и отменяемые законами (L - loi - закон). Вторая часть является регламентарной, содержащей статьи, принимаемые, изменяемые и отменяемые актами Президента, Правительства Французской Республики, принимаемыми только на основании заключений Государственного Совета (R - rйglement - постановление). Эти акты имеют наибольшую юридическую силу среди актов исполнительной власти. Третью часть кодекса составляют нормы, содержащиеся в так называемых простых декретах Премьер-министра (D - dйcrets). Кроме того, в Кодекс включены статьи, содержащие ведомственные постановления (статьи А - arrкtйs).

Содержание Кодекса регулярно изменяется и дополняется за счет появляющихся актов, так что можно сказать, что он содержит все основные правовые нормы, относящиеся к праву социального обеспечения. Кроме того, следует отметить еще одну интересную особенность. При подготовке Кодекса к изданию в печати в него включаются также основные положения судебной доктрины. Таким образом, Кодекс представляет собой издание, позволяющее найти ответы практически на все основные вопросы о социальном обеспечении как специалистам, так и простым гражданам, для которых это важно, но не просто. По словам П. Сандевуара, «для обычного гражданина право представляется в виде нагромождения на редкость путаных норм и требований, вызывающих скорее недовольство, чем удовлетворение, и чаще всего мешающих простым людям жить спокойно и в свое удовольствие» [22, c. 11].

Что касается кодификации российского законодательства о социальном обеспечении, следует отметить, что эта задача признается трудновыполнимой на данном этапе реформирования законодательства о социальном обеспечении [21, c. 104; 17, c. 123; 18, c. 18]. Аналогичная ситуация складывалась во Франции. Первые послевоенные годы охарактеризовались началом значительной нормотворческой работы, и «уже к концу 40-х годов обнаружилось, что количество нормативных актов достигло такой величины, что пользоваться нормативным материалом стало крайне затруднительно. В стране продолжали действовать значительное число актов, принятых еще до революции 1789г., …, послереволюционные акты, а также изданные за время существования двух империй и трех республик» [18, c. 110-111]. 10 мая 1948г. Правительство Франции учредило Высшую Комиссию по проведению кодификации, которая сама не занималась разработкой кодексов в различных отраслях права, но была совещательным органом, а также осуществляла контрольные функции над ведомствами, непосредственно занимавшимися созданием кодексов. Комиссия определила основные принципы кодификации: полнота, заключающаяся в том, что вся совокупность однородных общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, должна быть регламентирована нормами, содержащимися в кодексе, формальный характер, предполагающий, что нормы законов и подзаконных актов вносятся в кодекс в том виде, в котором они были приняты, за исключением чисто редакционных изменений, и непрерывность, понимающаяся как регулярное пополнение кодекса [19, c. 111-113]. Следовательно, работа по совершенствованию уже существующих кодексов и созданию новых - продолжающийся процесс. В частности, в конце 90-х годов появился Кодекс государственной службы [2], объединивший в себе нормы, регулирующие правовое положение, служебные отношения и социальное обеспечение трех ветвей государственной службы - центральной, территориальной и больничной.

В отечественной правовой науке указывается на сходные задачи, которые Кодекс социального обеспечения Российской Федерации (далее - КСО РФ) должен будет разрешить: объединение в максимально возможной степени в одном акте норм, регулирующих весь комплекс отношений по социальному обеспечению, определение законодательной базы социального обеспечения, его соотношение с международными нормами и принципами, указание источников финансирования социального обеспечения, закрепление структуры органов управления социальным обеспечением и процедуры обжалования их решений, и др.

Кодекс социального обеспечения Франции не является единственным кодифицированным нормативным правовым актом в исследуемой области общественных отношений. Кодекс взаимного страхования [3] сдержит нормы, регулирующие деятельность региональных и первичных касс различных режимов. Отдельные положения о социальном обеспечении содержатся также в Трудовом Кодексе [6], Кодексе гражданских и военных пенсий государственной службы [5] и др. Некоторое число нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения остаются вне указанных Кодексов. Они соответствуют общеустановленной иерархии нормативных правовых актов.

В отличие от Франции в Австрийской Республике не существует Кодекса о социальном обеспечении, однако принята иная форма систематизации законодательства о социальном обеспечении - инкорпорация. Инкорпорацией считается вид систематизации, в ходе которой действующие нормативные правовые акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования [24, c. 202]. Все законодательство Австрийской Республики инкорпорируется в «Федеральном вестнике законов» («Bundesgesetzblatt»). Bundesgesetzblatt ведется с 1 мая 1945 года и является одновременно источником официального опубликования нормативно-правовых актов, как, например, «Собрание законодательства Российской Федерации». К сожалению, подобный вариант инкорпорации законодательства нацелен на объединение всех нормативно-правовых актов в едином своде, но не позволяет добиться систематизации по отраслям права.

Поэтому учеными Австрийской Республики разрабатываются собственные собрания законодательства под именем «Кодекс», например, Кодекс о социальном обеспечении [8], Кодекс законов о труде [1], Уголовный кодекс [9], и «кодексы» по иным отраслям Австрийского законодательства, носящие неофициальный характер, но обеспечивающие систематизацию и удобство пользования нормативно-правовыми актами по соответствующим отраслям права.

Авторами Австрийского Кодекса о социальном обеспечении [8] стали профессор института трудового права и права социального обеспечения университета Инсбрука Герт-Петер Рейсснер и преподаватель трудового права и права социального обеспечения в Граце Кристоф Герцег.

В Австрийский Кодекс о социальном обеспечении составители включили в алфавитном порядке ряд основополагающих нормативных актов о социальном обеспечении, а именно: Закон «О страховании по безработице» (Arbeitslosenversicherungsgesetz), вместе с Приказом «О помощи, оказываемой при чрезвычайных обстоятельствах» (Notstandshilfeverordnung), Общий закон «О пенсиях» (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz), Общий закон «О пенсионном страховании», Закон «О пособии лицу, нуждающемуся в уходе» (Bundespflegegeldgesetz), вместе с Директивой для единообразного применения Закона «О пособии лицу, нуждающемуся в уходе» (Einstufungsverordnung zum Bundespflegegeldgesetz), извлечение из Закона «О социальном страховании крестьян» (Bauern Sozialversicherungsgesetz), Федеральный конституционный закон «О возрастной дифференциации социально-застрахованных мужчин и женщин» (BVG ьber unterschiedliche Altersgrenzen von mдnnlichen und weiblichen Sozialversicherten), Закон «О сборах с работодателя» (Dienstgeberabgabegesetz), Закон «О платежах работодателя» (Dienstleistungsscheckgesetz), Закон «О социальном страховании граждан свободной профессии, самостоятельно обеспечивающих себя работой» (Sozialversicherungsgesetz der freiberuflich selbstдndig Erwerbstдtigen), Закон «О профессиональном социальном страховании» (Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz), Закон «О пособии на уход за детьми» (Kinderbetreuungsgeldgesetz), Закон «О Фонде социального страхования деятелей искусства» (Kьnstler-Sozialversicherungsfondsgesetz).

В результате такой систематизации авторами были сведены нормативно-правовые акты о социальном обеспечении разного уровня: федеральные законы, федеральный конституционный закон, директивы, приказы. Таким образом, и у гражданина, и у государственных и негосударственных органов управления, и у правоприменителя в доступной форме в едином ежегодно переиздаваемом издании собраны все основные источники права социального обеспечения Австрийской Республики. Недостатком такой неофициальной инкорпорации является невозможность ссылаться на «кодекс» в ходе рассмотрения юридических дел в суде, и других правоприменительных органах как на официальный источник права.

Наиболее же близкая к понятию кодификации, раскрываемому российской правовой мыслью как «вид правотворчества, при котором обеспечивается системное нормативное регламентирование данного вида общественных отношений путем издания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержание и юридическую специфику структурно обособленного подразделения системы права» [10, c. 471], работа по систематизации социального законодательства была проведена в Федеративной Республике Германия, хотя и с некоторыми особенностями.

Основным источником социального права в Федеративной Республике Германия на сегодняшний день является Социальный кодекс (Sozialgesetzbuch), решение о создании которого было принято Правительством ФРГ в 1970 году.

Наиболее активно государственный законодатель начал заботиться о социальной защите во второй половине XVIII века. Так Прусское всеобщее земское уложение 1794 года обязывало государство поддерживать нуждающихся. Прусское всеобщее положение о занятии промыслом и ремеслом 1845 года впервые предусмотрело возможность принуждения к страхованию в существующих кассах взаимопомощи [11, c. 28].

Наконец общее экономическое, общественное и политическое развитие побудило канцлера Отто фон Бисмарка к учреждению единого имперского социального страхования. Для чего были приняты Закон от 15 июня 1883 года о страховании на случай болезни работников (das Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeitnehmer vom 15. Juni 1883), Закон от 6 июля 1884 года о страховании от несчастных случаев на производстве (das Unfallversicherungsgesetz vom 6. Juli 1884) и Закон от 22 июня 1889 года о страховании по инвалидности и по старости (das Invaliditдts- und Alterversicherungsgesetz vom 22. Juni 1889) [20, c. 110-116].

В 1911 году дело дошло до объединения 3 самостоятельных законодательных актов в Государственное страховое уложение (Reichsversicherungsordnung - RVO) от 19 июля 1911 года. Тогда речь шла о самой значительной после Германского гражданского уложения кодификации в Германии. Хотя социальное страхование теперь уже давно урегулировано в Социальном кодексе, стоит отметить, что все еще действует ряд отдельных положений Государственного страхового уложения, касающихся страхования на случай болезни.

Полугодом позднее был принят Закон от 20.12.1911 года о страховании служащих (das Versicherungsgesetz fьr Angestellte vom 20.12.1991, переименованный в дальнейшем в Angestelltenversicherungsgesetz). А в 1927 году было введено страхование на случай безработицы посредством принятия Закона о трудовом посредничестве и страховании на случай безработицы (Gesetz ьber Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung).

Необходимо указать на тот примечательный факт, что система Государственного страхового уложения пережила хаос двух мировых войн и их катастрофические последствия, а в конце концов еще и послужила образцом для соответствующих томов Социального кодекса. Однако динамичное изменение общественных отношений в сфере социального обеспечения во второй половине XX века, повлекшее необходимость приспособления нормативных правовых актов к новым социально-политическим и экономическим условиям (в течение 30 лет после Второй мировой войны Государственное страховое уложение изменялось более 100 раз), привело ко все большей запутанности законодательных положений. Это обстоятельство и цель обновления социального законодательства привели к замыслу кодификации норм социального права в Социальном кодексе, который, следует отметить, в течение своей более чем 30 летней истории существования был подвержен изменениям ничуть не меньше чем Государственное страховое уложение [7].

В 50-е годы для реформирования социального законодательства федеральным канцлером Конрадом Аденауэром был создан под своим председательством особенный «социальный кабинет», однако реформировать в это время смогли только пенсионное страхование. 19 марта 1970 года Федеральное Правительство под руководством канцлера Вилли Брандта приняло решение переработать на основе единых принципов и законодательно объединить, все сферы социального законодательства, обнаруживающие социально-политическую и политико-правовую схожесть.

Для подготовки этого проекта была назначена экспертная комиссия, которая состояла из представителей науки, судопроизводства, социальных партнеров, ассоциаций и земель - в общей сложности из 30 человек. В 1980 году комиссия представила окончательные предложения для Социального кодекса.

Однако законодатель не хотел ждать того момента, когда будет представлен готовый к утверждению полный законопроект всего Социального кодекса. Напротив он решил действовать постепенно и уже 01.01.1976 года ввел в действие «Общую часть» Социального кодекса в виде его тома I. Годом позже последовал том IV «Общие предписания по социальному страхованию». Политически это явилось единственным реальным путем обширной систематизации социального законодательства. Так как в виду большого количества и сложности кодифицируемых сфер законодательства решение о единовременном принятии Социального кодекса отпало сразу. С другой стороны законодатель при утверждении Общей части поставил себя в трудное положение относительно дальнейших частей.

Вследствие такого образа действий Социальный кодекс не является монолитным актом и не стал таковым после вступления в силу дальнейших томов. Малое количество времени, отводимое сегодня законодателю для подготовки таких важных законов, как Социальный кодекс, и постоянно меняющиеся социальные и экономические условия, различные правовые точки зрения привели к слишком многочисленным и отчасти очень существенным изменениям и дополнениям вступивших в силу томов Социального кодекса. Часто законы изменялись еще перед их вступлением в силу. Можно негативно относиться к такому образу действий, однако, следует учитывать, что альтернативой было бы отсутствие какой либо систематизации социального законодательства вообще.

По существу образцом для общего построения Социального кодекса явилось Германское Гражданское Уложение. Первому тому Германского Гражданского Уложения соответствует первый том Социального кодекса, который обладает тем же наименованием - «Общая часть» и также выводит «за скобки» те определения и положения для следующих томов, которые единообразно применяются для всех областей социального обеспечения, представляя, таким образом, «общие» определения и положения, что позволяет избегать повторений. В соответствии с этим принципом законодатель пошел еще дальше: том первый распространяет свое действие не только на урегулированные в самом Социальном кодексе, но и на до сих пор не включенные в него сферы социального обеспечения такие, как социальная компенсация (например, Федеральный закон о социальном обеспечении (das Bundesversorgungsgesetz) и социальная поддержка (например, Федеральный закон о поддержке образования (das Bundesausbildungsfцrderungsgesetz). Социальный кодекс в томе IV содержит еще «малую» общую часть (в оглавлении речь идет об общих предписаниях), которая находит применение исключительно для социального страхования, наподобие Общего обязательственного права тома второго Германского гражданского Уложения, которое действует для всех отдельных обязательственных правоотношений.

В отличие от Германского Гражданского Уложения Социальный кодекс кроме тома I еще содержит том Х «Социально-административные процедуры и защита социальных данных», который равным образом единообразно применяется ко всем видам социального обеспечения.

Различие состоит в том, что том I содержит материально-правовые нормы, а том Х - административно-процессуальные нормы, а также положения по защите социальных данных. В качестве «Особенной части» выступают тома, которые регулируют отдельные сферы социального обеспечения: Том II «Базовая социальная защита лиц, находящихся в поиске работы» (вступил в силу 1.1.2005); Том III «Поддержка труда» (вступил в силу 1.1.1998); Том IV «Общие предписания по социальному страхованию» (вступил в силу 1.7.1977); Том V «Законное страхование на случай болезни» (вступил в силу 1.1.1989); Том VI «Законное пенсионное страхование» (вступил в силу 1.1.1992); Том VII «Законное страхование от несчастных случаев» (вступил в силу 1.1.1997); Том VIII «Помощь детям и молодежи» (вступил в силу в новых федеральных землях 3.10.1990, на старой территории федерации - 1.1.1991); Том IX «Реабилитация и интеграция инвалидов» (вступил в силу 1.7.2001); Том XI «Социальное страхование на случай необходимости ухода» (постепенно вступил в силу 1.4.1995 и 1.7.1996); Том XII «Социальная помощь» (вступил в силу 1.1.2005).

Первоначально планировалось, что тома I и X будут обрамлять Особенную часть. При этом было предусмотрено урегулировать все социальное страхование со всеми его видами в одном единственном томе IV, но тогда бы том IV получился бы непропорционально громоздким по отношению к другим томам. Поэтому было решено предусмотреть для отдельных видов социального страхования по отдельному тому. Это привело к тому, что общее число томов составляет более 10 и том X теперь «обрамляется» томами Особенной части.

Упомянутые тома II - IX; XI; XII с точки зрения законодательной техники не представляют собой единую Особенную часть Социального кодекса. Напротив § 68 тома I Социального кодекса предусматривает, что до сих пор действующие отдельные социально-правовые законы считаются Особенной частью Социального кодекса. Сюда среди прочих относятся: Закон «о пенсионном обеспечении фермеров» (das Gesetz ьber die Alterssicherung der Landwirte); Закон «о жилищных субсидиях» (das Wohngeldgesetz); Федеральный закон «о родительском пособии и родительском отпуске» (das Bundeselterngeld und Elternzeitgesetz).

Литература

1.Arbeitsrecht. Gesetzbuch. von Radner/Reissener/Herzeg. Wien. Stand 1.10.2011.

2.Code de la fonction publique. Paris: DALLOZ. 2008.

3.Code de la mutualitй. Paris : DALLOZ, 2009.

4.Code de la sйcuritй sociale. Paris: DALLOZ, 2009.

5.Code des pensions civils et militaires de retraite // Code de la fonction publique. Paris, DALLOZ. 2008.

6.Code du travail. Paris : DALLOZ, 2008.

7.Sozialgesetzbuch: Textausgabe mit ausfьhrlichem Sachverzeichnis und einer Einfьhrung von Professor Dr. Schulin 39., neu bearbeitete Auflage Stand 1. Juni 2010 Mьnchen, 2010.

8.Sozialrecht. Gesetzbuch.von Reissener/Herzeg. Wien. Stand 1.3.2012.

9.Strafrecht. Gesetzbuch.von Pleischl/Soyer. Wien. Stand 1.3.2012.

10.Алексеев С. С. Общая теория права: Учебн. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Проспект, 2009.

11.Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского союза. История, организация, финансирование, проблемы. М.: ЗАО изд. «Экономика», 2006.

12.Большой юридический словарь / Под ред. Сухарева А. Я., Крутских В. Е. М.: ИНФРА - М., 2000.

13.Васильева Ю. В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2010.

14.Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения России: монография. М., 2009.

15.Конституция Французской Республики 1958 г. // Конституции государств Европейского Союза. М.:ИНФРА*М- НОРМА, 1997.

16.Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.; Юстицинформ, 2009.

17.Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000.

18.Лисица В. Н. Об основных направлениях кодификации законодательства в сфере социального обеспечения // Трудовое право. 2003. № 10.

19.Пилипенко А. Н. Классификация и систематизация законодательства во Франции // Журнал российского права. 2001. № 9.

20.Право социального обеспечения: Учебник / Под ред. Шайхатдинова В. Ш. М.: Издательство Юрайт, 2012.

21.Савостьянова В. Б. Новация принципов пенсионного права в условиях современной пенсионной реформы в России: Дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 1999.

22.Сандевуар П. Введение в право. М., изд. «Интратэк-Р».1994.

23.Социальный кодекс Российской Федерации: проблемы кодификации законодательства о социальном обеспечении. / А. В. Усс, В. А. Толконский, В. И. Иванков, В. Н. Лисица. Новосибирск, 2004.

24.Теория государства и права: учебник/ отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008.

25.Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск: изд.УрГУ, 1986.

Размещено на Allbest.ru