Финансовое обеспечение деятельности органов судебной власти: проблемы правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Финансовое обеспечение деятельности органов судебной власти: проблемы правового регулирования

Миленина Н.С.

Настоящая статья посвящена исследованию действующего нормативного правового регулирования финансирования судов Российской Федерации. В ней поднимаются проблемы значительного подзаконного регулирования указанных вопросов, а также отсутствие гласности, прозрачности и единства финансового функционирования органов судебной власти. Акцентируется внимание на необходимости упорядочения правового регулирования финансирования судов посредством детализации федерального закона «О финансировании судов».

Ключевые слова: заработная плата судей, суды как участники бюджетного процесса, финансирование судов.

подзаконное регулирование финансирование судебная система

Особенности финансового обеспечения судебной власти предусмотрены ст.124 Конституции РФ, что, в первую очередь, нацелено на обеспечение независимости судебных органов в общей системе разделения властей, в рамках которой именно исполнительная ветвь власти уполномочена составлять проект бюджета, а законодательная - соответственно утверждать бюджет. Как справедливо было отмечено Конституционным Судом РФ, положения ст.124 Конституции РФ создают механизм защищенности финансирования судебной власти, который обязателен как для Федерального Собрания, принимающего бюджет на соответствующий финансовый год, так и для Правительства РФ, обеспечивающего его исполнение [1].

Во исполнение конституционных основ, как известно, в 1999 г. был принят Федеральный закон «О финансировании судов в Российской Федерации» [2], установивший общие правила финансирования судебных органов России, заключающиеся в существенном ограничении исполнительной ветви власти в части изменения размера бюджетного финансирования судебных органов. В частности, установлено, что:

во-первых, бюджетные расходы на финансирование судов Российской Федерации не подлежат секвестированию (за исключением случая наличия согласия Совета Судей Российской Федерации при сокращении общего объема расходов менее чем на 5%, и соответственно - Всероссийского Совета Судей при сокращении более чем на 5%);

во-вторых, денежные средства доводятся ежемесячно в срок до 10-го числа месяца равными долями в размере 1/12 от общего объема финансирования, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете;

в-третьих, в случае, если федеральный закон на очередной финансовый год не принят в установленные сроки, финансирование доводится в ранее указанном порядке в размере 1/12 расходов предыдущего финансового года.

Рассмотрим приведенные общие положения в разрезе норм действующего бюджетного законодательства.

Определение расходов на содержание судебных органов

Прежде всего, Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) отводит органам судебной власти особую роль на стадии составления проекта федерального бюджета. Так, в ст.284.1 БК РФ закрепляется, что в случае наличия разногласий между органом судебной власти и Правительством РФ в части предусмотренного объема расходов, в число обязательных документов, направляемых одновременно с проектом бюджета, включается бюджетная смета органа судебной власти. Отметим, что данное положение распространяется и в отношении уставных судов субъектов РФ. Аналогичные по своему содержанию нормы закреплены в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст.33) [3], Регламенте Правительства РФ [4]: в п.111, в частности, указывается, что Правительство РФ составляет проект федерального бюджета в части финансирования судебных органов во взаимодействии с Председателем Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ), Председателем Верховного Суда РФ (далее - ВС РФ) и Советом Судей РФ; в соответствии с п.112 указанные лица принимают участие в обсуждении проекта федерального бюджета с целью устранения разногласий, при наличии неустраненных разногласий Правительство РФ прилагает к проекту федерального бюджета предложения представителей судебных органов вместе со своим заключением.

При этом нормативно установлены различные по своему содержанию подходы к определению объема финансирования судебных органов. Так, Указом Президента РФ от 07 февраля 2000 г. №306 [5] установлен порядок, согласно которому объем расходов на содержание КС РФ при разработке проекта федерального бюджета на соответствующий год определяется Правительством РФ по согласованию с Председателем КС РФ. Таким образом, предельные значения устанавливает именно Правительство РФ, тогда как Председателем КС РФ утверждается смета расходов КС РФ на его содержание в пределах, установленных Правительством РФ. Вместе с тем, в соответствии с ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» смета расходов КС РФ не может быть сокращена по сравнению с предыдущим финансовым годом.

В системе арбитражных судов установлен иной порядок определения расходов на их содержание. Согласно ст. 46 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» [6] указанный размер определяется ВАС РФ с учетом мнения Совета председателей арбитражных судов. Аналогичный порядок закреплен в отношении судов РФ общей юрисдикции: в данной ситуации размер ассигнований определяется Судебным департаментом при ВС РФ.

Безусловно, «ядром» определения необходимого объема бюджетных средств на обеспечение деятельности судебных органов является порядок определения денежного вознаграждения председателей КС РФ, ВАС РФ, ВС РФ, а также судей указанных судов. Общие правила определения денежного вознаграждения судей установлены Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» [7]. Согласно ст.19 указанного Закона заработная плата судьи состоит из:

· должностного оклада (определяется в процентном соотношении от должностного оклада председателей КС РФ, ВАС РФ, ВС РФ и не может быть менее 50% от указанного должностного оклада и менее 80% от должностного оклада председателя соответствующего суда. Должностные оклады председателей КС РФ, ВАС РФ и ВС РФ устанавливаются федеральными законами);

· доплаты за квалификационный класс (устанавливаются федеральным законом);

· 50% доплаты за особые условия труда;

· иные выплаты, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами.

1) Должностной оклад

Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации» [8] установлены размеры должностных окладов судей КС РФ (90%), заместителя Председателя КС РФ (98%), судьи-секретаря (95%) от должностного оклада Председателя КС РФ, который в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ [9] составляет с 1 декабря 1992 г. 72 тыс. руб. в месяц. Отметим, что указанное Постановление Верховного Совета РФ не утратило силу, что с учетом повышения должностного оклада (в целом 11 раз за период с1997 г. по 2011 г. на основании Указов Президента РФ) позволяет сделать вывод о размере должностного оклада Председателя КС РФ более 1,5 млн. руб. в месяц, что не соответствует действительности исходя из анализа сведений о доходах Председателя КС РФ, представленных на официальном сайте суда.

Должностные оклады председателей и судей ВАС РФ и ВС РФ установлены Федеральным законом «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» [10] и составляют в процентном соотношении от должностного оклада Председателя соответствующего суда: Председателей ВС РФ и ВАС РФ - 100%, первых заместителей указанных лиц - 95%, заместителей Председателей - 92%, судей ВАС РФ и ВС РФ - 80%, судей арбитражных судов субъектов РФ - 72%, судей федеральных арбитражных судов округов - 82%, судьи районных судов - 72%.

Вместе с тем, не воплощено в нормы права положение Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», в соответствии с которым должностной оклад Председателя КС РФ, Председателя ВАС РФ, Председателя ВС РФ должен устанавливаться федеральным законом. В настоящий момент ни один из действующих нормативных правовых актов не содержит в себе абсолютного выражения должностного оклада указанных лиц, что делает всю систему финансирования судов закрытой. Безусловно, законом о дополнительных гарантиях судьям предусмотрена обязанность судей ежегодно представлять сведения о доходах, об имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера (ст.8.1).

Более того, в соответствии со п.4 ст.8.1 указанные сведения могут быть представлены для опубликования общероссийским средствам массовой информации на основании их обращения, в случае обязательного указания в них цели опубликования, а также гарантия опубликования представленных сведений в полном объеме в ближайшем номере либо в 7-дневный срок со дня их получения.

Также сами суды представляют на обозрение общественности сведения о доходах своих судей посредством Интернет-порталов [11], однако, это не снимает наличие проблемы правового регулировании порядка определения заработной платы судей России в настоящий момент.

2) Доплата за квалификационный класс

Согласно п.2. ст.2 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» квалификационный класс присваивается судье в зависимости от занимаемой должности, стажа работы в должности судьи и иных законно установленных обстоятельств. Вместе с тем, размер доплат за квалификационный класс нормативно установлен лишь в отношении судей судов общей юрисдикции [12] и судей арбитражных судов.

3) Иные выплаты

Данные выплаты, в том числе, предусмотрены Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации», в соответствии с которым к категории «иные выплаты» относятся доплаты за ученую степень и ученое звание, а также звание «Заслуженный юрист Российской Федерации». Как правило, размеры данных доплат составляют от 5 до 10% от должностного оклада судьи [13].

Для судей КС РФ Указом Президента РФ №306 [5] предусмотрена ежемесячная доплата за знание иностранных языков и их использование при исполнении должностных обязанностей в размере 20% от должностного оклада. Указом Президента РФ №941 [8] предусмотрены доплата за выслугу лет, но размер ее не закреплен; а также денежные премии. Размер, а также периодичность выплаты денежного поощрения регламентируется Указом Президента РФ №659 [14]: для Председателя КС РФ он составляет 6,5 от должностного оклада ежемесячно, для заместителя Председателя, судьи-секретаря, судьи КС РФ - 5,5 должностного оклада ежемесячно.

Для судей судов общей юрисдикции Пленумом ВС РФ [15] установлены доплаты за выслугу лет от 2 до 6 должностных окладов ежегодно. Доплаты за выслугу лет судей арбитражных судов регламентируются Постановлением Пленума ВАС РФ [16], которым закреплена бланкетная норма, устанавливающая прямую взаимосвязь доплат за выслугу лет судьям судов общей юрисдикции и судьям арбитражных судов. Вместе с тем, согласно п.7 указанного Постановления Пленума ВАС РФ данная надбавка в отличие от судей судов общей юрисдикции включает в себя доплату за выслугу лет и назначается ежемесячно.

Резюмируя анализ порядка определения расходов федерального бюджета на обеспечение деятельности федеральных судов, представляется возможным, сделать следующие основные выводы:

во-первых, суды Российской Федерации как главные распорядители средств федерального бюджета обладают особым правовым статусом по сравнению с иными участниками бюджетного процесса в части составлении проекта федерального бюджета. Причем указанные особенности правового статуса закреплены не нормами БК РФ или принятыми в соответствии с ним актами Президента РФ и Правительства РФ, как это предписано п.2. ст.152 БК РФ, а актами разной юридической силы (как законодательными, так и подзаконными), регламентирующими порядок функционирования судов;

во-вторых, в настоящий момент действует совокупность разрозненных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок определения заработной платы судей федеральных судов в прямое нарушение норм Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», предписывающих законодательное закрепление размеров должностных окладов председателей КС РФ, ВАС РФ и ВС РФ, а не актами судебных органов. Что, по мнению, КС РФ, тем не менее, не может служить основанием для определения финансирования судов по усмотрению законодательной или исполнительной власти [1].

Возможности внесения изменений в федеральный бюджет в части финансирования судебных органов

Особенности внесения изменений в исполняющийся федеральный закон о федеральном бюджете установлены главой 23 БК РФ, предусматривающей два случая возможности внесения изменений: увеличение предусмотренных бюджетом доходов и, наоборот, их сокращение. При уменьшении в ходе исполнения бюджета доходов сокращению подлежат условно утвержденные расходы - это единственное правило, закрепленное в БК РФ, перечня «защищенных» от сокращения статей бюджета БК РФ не содержит.

Безусловно, в этой ситуации более высокой юридической силой обладают нормы ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и ФЗ «О финансировании судов», закрепляющие обязательность «санкционирования» сокращения бюджетных расходов в части обеспечения судебных органов Всероссийским съездом судей РФ и Съездом судей РФ.

Вместе с тем, ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» [17] предусмотрено исключение из данного общего правила: в соответствии со ст.7, устанавливающей гарантии деятельности КС РФ, закреплено правило, согласно которому смета расходов КС РФ не может быть сокращена по сравнению с предыдущим финансовым годом. Отметим, что при принятии федерального бюджета на 2010 г. и плановый период 2011-2012 г.г. данное правило не было соблюдено: сокращение расходов на финансирование деятельности КС РФ составило около 31,7%.

Порядок исполнения федерального бюджета в части финансирования судебных органов

БК РФ предусмотрены особенности исполнения федерального бюджета, установленные иными федеральными законами. Так, например, нормы избирательного законодательства в части финансирования избирательных комиссий, нормы законодательства об оперативно-розыскной деятельности, порядок расходования бюджетных ассигнований на реализацию секретных программ имеют специальное значение по сравнению с нормами БК РФ (ст.241 БК РФ). В части финансирования судов бюджетным законодательством особенности не предусмотрены.

Согласно ст. 219 БК РФ порядок исполнения федерального бюджета регламентируется Приказом Минфина РФ от 30 сентября 2008 г. №104н [18], в соответствии с которым средства федерального бюджета доводятся до их получателей на основании Расходных расписаний и Реестра расходных расписаний, представленных самим главным распорядителем посредством учета на их лицевых счетах. Дальнейшее использование данных средств осуществляется согласно Приказу Федерального Казначейства РФ от 10 октября 2008 г. №8н [19] посредством представления в органы Федерального Казначейства заявок на кассовый расход или заявок на получение наличных денег.

Что касается бесспорного порядка списания средств федерального бюджета со счетов Федерального Казначейства инкассовыми поручениями КС РФ, ВАС РФ и ВС РФ, то ст.241 БК РФ закреплен иммунитет федерального бюджета, т.е. правовой режим, при котором обращение взыскания на средства федерального бюджета возможны исключительно на основании судебного акта, но не инкассового поручения. Более того, не совсем ясно, в какой именно орган суд должен направить данное инкассовое поручение: в орган Федерального Казначейства РФ, наделенного бюджетными полномочиями по кассовому обслуживанию федерального бюджета, или территориальные учреждения ЦБ РФ, в которых открыты данные счета?

Таким образом, в части использования средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание судебных органов, суды находятся в рамках единого со всеми остальными участниками бюджетного процесса правового режима исполнения федерального бюджета. А предусмотренные ФЗ «О финансировании судов в Российской Федерации» правовые конструкции в условиях действующего бюджетного законодательства и развивающих его подзаконных актов являются не жизнеспособными.

Порядок финансирования судебных органов при непринятии федерального бюджета в установленный срок

БК РФ закрепляет единые правила исполнения федерального бюджета в случае, если федеральный закон о федеральном бюджете не принят в установленный срок, и они аналогичны нормам ФЗ «О финансировании судов в Российской Федерации» - средства федерального бюджета доводятся до главных распорядителей в объеме 1/12 от общего объема расходов по результатам отчетного финансового года (ст.190 БК РФ).

Подводя итоги проведенному исследованию, хочется отметить, что в настоящее время назрела объективная необходимость совершенствования нормативных правовых актов в части финансового обеспечения деятельности федеральных судов как в целях конституционно гарантированной их защищенности от иных ветвей власти, так и в целях выработки единого подхода к определению объемов бюджетного финансирования в отношении всех федеральных судов на принципах гласности.

Отметим, что в 2011 г. Минфином РФ была предпринята попытка по упорядочению финансирования федеральных судов. Был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты труда судей Российской Федерации». В частности, предлагалось ввести новый порядок определения размера должностного оклада судьи, упразднить надбавки за выслугу лет, за ученую степень, ученое звание и почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации», за особые условия труда. Но данный законопроект был аргументировано отвергнут Советом Судей РФ.

Чуть ранее (в 2010 г.) ВАС РФ, ВС РФ, Советом Судей РФ и Судебным Департаментом при ВС РФ в соответствии с поручением Президента РФ был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Закон РФ «О статусе суде в Российской Федерации» (в части присвоения квалификационных классов судьям)», который, в свою очередь, не был одобрен Минфином РФ в силу увеличения бюджетных расходов на 13,9 млрд. руб. Данным законопроектом предполагалось ввести соответствие уровня оплаты труда отдельных категорий судей РФ с оплатой труда по иным государственным должностям.

Данные факты лишний раз подтверждают сформулированные выводы.

Литература

1.По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. №23-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №6.

2.О финансировании судов: Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. №30-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. №7. Ст.877.

3.О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. №1. Ст.1.

4.О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 01 июня 2004 г. №260 // Собрание законодательства РФ. 2004. №23. Ст.2313.

5.Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей: Указ Президента РФ от 07 февраля 2000 г. №306 // Собрание законодательства РФ. 2000. №7. Ст.795.

6.Об арбитражных судах в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. №18. Ст.1589.

7.О статусе судей в Российской Федерации: Закон РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1 // Российская газета. 1992. №170.

8.О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. №941 // Собрание законодательства РФ. 1995. 338. Ст.3668.

9.Об установлении должностного оклада Председателя Конституционного Суда Российской Федерации: Постановление Верховного Совета РФ от 28 января 1993 г. №4400-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №6. Ст.199.

10.О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 1996 г. №6-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №3. Ст.144.

11.Oфициальный сайт КС РФ [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.ksrf.ru/Info/Judges/Pages/JudgeDeclaration.aspx (дата обращения 12.09.2012)

12.Об оплате труда работников судов в Российской Федерации: Постановление Пленума ВС РФ от 21 сентября 1992 г. №3503-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №42. Ст.2349.

13.Об оплате труда работников судов в Российской Федерации: Постановление Пленума ВС РФ от 21 сентября 1992 г. №3503-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №42. Ст.2349; О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14 сентября 1995 г. №941 // Собрание законодательства РФ. 1995. 338. Ст.3668.

14.О денежном поощрении лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25 июня 2002 г. №659 // Собрание законодательства РФ. 2002. 326. Ст.2573.

15.Об оплате труда работников судов в Российской Федерации: Постановление Пленума ВС РФ от 21 сентября 1992 г. №3503-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №42. Ст.2349.

16.Об утверждении Положения о порядке и условиях выплаты судьям арбитражных судов доплат за выслугу лет: Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. №4 [электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».

17.О Конституционном суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. №13. Ст.1447.

18.О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня: Приказ Минфина РФ от 30 сентября 2008 г. №104н // Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2008. №44.

19.О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов: Приказ Казначейства РФ от 10 октября 2008 г. №8н // Бюллетень нормативных актов ФОИВ. 2008. №51.

Размещено на Allbest.ru