Анализ тенденций и закономерностей развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Анализ тенденций и закономерностей развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Соколов С.Л.

В статье рассматриваются основные тенденции и закономерности развития ГЧП по федеральным округам РФ за период с 1996-2012 гг. Подробно анализируются отраслевая структура и формы реализации проектов; проведено ранжирование проектов ГЧП по количеству и объему инвестиций (в т.ч. составлена классификация проектов по уровню затрат); составлена матрица соотношения интересов государства и бизнеса.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), инвестиции, матрица интересов государства и бизнеса.

государственное партнерство инвестиции федеральный округ

В условиях дефицита бюджета для финансирования региональных проектов и сокращения инвестиций в основной капитал вопрос развития государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) является исключительно актуальным.

По данным 2012 года 64 региона страны (77% от всех субъектов РФ) участвует в 296 проектах ГЧП [2]. При этом регионы сферой применения механизмов ГЧП считают не только инфраструктурные проекты, но и проекты любой отрасли, реализация которых способна создать дополнительные рабочие места, увеличить налоговые поступления в бюджет, обеспечить эффект для экономики региона.

Считаем, что в данной ситуации отсутствие единого видения и идеологии приводит к тому, что каждый регион трактует по-своему механизмы ГЧП, а значит, развивает данное направление в соответствии со своим субъективным пониманием. Безусловно, такая ситуация не способствует эффективной реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 года, где особое внимание уделяется использованию механизмов ГЧП, а также препятствует тому, чтобы все регионы развивались одинаковыми темпами, повышая свою инвестиционную привлекательность [1].

В результате проведенного исследования нами был выявлен ряд тенденций в развитии ГЧП в России. Явной тенденцией является увеличение числа субъектов РФ, реализующих проекты на основе ГЧП. Лидирующее положение занимает Сибирский федеральный округ, который участвует в 91 проекте (31%); на втором месте находится Центральный федеральный округ - 58 проектов (20%) и Северо-Западный федеральный округ, на счету у которого 43 проекта (14%), соответственно, - на третьем. Северо-Кавказский округ принимает наименее активное участие в социально-значимых проектах государства и бизнеса - 8 проектов (3%) (рис. 1).

Рис.1. Структура распределения проектов ГЧП по федеральным округам РФ за период 1996-2012 гг.

Дальневосточный и Центральный федеральные округа имеют значительный опыт в реализации совместных проектов. Например, в Амурской области, Камчатском и Хабаровском краях по большей части были осуществлены проекты в сфере ЖКХ и строительства на общую сумму 1 600,7 млн. руб. Аналогичная ситуация - в центре России (Брянская, Калужская, Тамбовская и Тверская области), где на реализацию проектов ГЧП было потрачено 5 401,5 млн. руб., причем исключительно на развитие ЖКХ.

Северо-Кавказский округ имеет 100% проектов ГЧП на стадии реализации, объем инвестиций которых составляет 26 630,47 млн. руб. (табл. 1).

Таблица 1. Степень реализации проектов ГЧП по федеральным округам РФ за период 1996-2012 гг.

Примечание: составлено автором на основе источника [2]

Данные проекты, как правило, региональные и находятся в сфере промышленного производства (например, создание заводов по производству готовых лекарственных форм антибиотиков, ПЭТФ пищевого и текстильного назначения, гипса и гипсосодержащих строительных материалов и т.д.). Кроме того, высокая доля реализуемых проектов в Уральском, Южном, Сибирском и Поволжском федеральных округах.

Следует отметить, что Северо-Западный федеральный округ (особенно Архангельская и Вологодская области) планирует осуществить 13 проектов - 32%, прежде всего, в сфере транспорта (аэропорты), здравоохранения и развития территорий. Предполагаемый объем инвестиций составляет 25 276,4 млн. руб., причем, если на реконструкцию аэропортов «Архангельск», «Соловки» и «Талаги» необходимо привлечь более 60% от общей суммы - 15 705,3 млн. руб., то на развитие здравоохранения менее 2% - 335,1 млн. руб.

Аналогичная ситуация наблюдается в Сибирском округе, где в ЖКХ и транспорт планируется инвестировать 34 118,7 млн. руб., а в образование - 57 раз меньше (600 млн. руб. на строительство лицея для одаренных детей в г. Омске). В принципе подобная тенденция прослеживается во всех субъектах РФ. Поэтому далее рассмотрим отраслевую структуру проектов в области ГЧП по федеральным округам РФ (табл. 2).

Лидирующей отраслью по проектам ГЧП является ЖКХ, доля которой составляет порядка 30%. Это логично, прежде всего, потому, что объекты коммунальной инфраструктуры в РФ находятся в изношенном состоянии. Так, нормативный срок отслужили около 60% основных фондов коммунального хозяйства. По данным технической инвентаризации, в России на 1 января 2010 года физический износ основных фондов котельных составил 55%, тепловых сетей - 62,8%. Требуют немедленной перекладки около 16% теплопроводов и 30% сетей водоснабжения и канализации. В связи с большим износом коммунальной инфраструктуры имеют место недопустимые потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители (по воде составляют 20%, электроэнергии - 15%, теплу - 40%) [1]. Расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25-30%, а иногда и до 50% выше, чем в европейских.

Таблица 2. Отраслевая структура проектов ГЧП по округам РФ за период 1996-2012 гг.

Примечание: составлено автором на основе источника [2]

Также приоритетным направлением для развития ГЧП является транспортная сфера (18%). Выделим основные причины:

· неэффективность и низкий уровень качества существующей транспортной инфраструктуры;

· неразвитость дорожной инфраструктуры приносит убытки российской экономике порядка 1,3 трлн. рублей в год, что составляет 3% ВВП;

· Россия занимает 111 место из 125 стран по качеству дорожной инфраструктуры (более 59% железных дорог, 35% автомобильных дорог и 19% мостов нуждаются в реконструкции и модернизации);

· в России на одну тысячу человек приходится всего 6,6 км дорог (в Канаде - 26,1 км, США - 21 км, Польше - 9,9 км, Бразилии - 9,6 км).

Исследование показало, что самыми распространенными формами ГЧП являются концессионное соглашение, аренда с инвестиционными обязательствами, контракт жизненного цикла и государственный контракт, инвестиционный фонд и особая экономическая зона (рис. 2).

Рис. 2. Формы реализации проектов ГЧП в РФ за период 1996-2012 гг.

Однако считаем, что такие формы ГЧП как инвестиционный фонд и особые экономические зоны, представленные на рис. 2, можно рассматривать в качестве нетрадиционных форм. Основанием для подобных выводов является наличие общих интересов у государства и представителей частного сектора экономики, а также активное взаимодействие предприятий частного сектора и государства, порождающее локальную институциональную среду.

Концессионные соглашения, преимущественно, используют органы власти на региональном и муниципальном уровне (более 80%). Популярными формами ГЧП у муниципалитетов являются договоры аренды и контракты жизненного цикла. Инвестиционный фонд оказывает поддержку региональным (около 70% проектов) и крупным федеральным проектам в области развития территорий. Многие регионы также используют государственные контракты и особые экономические зоны как формы ГЧП (табл. 3).

Таблица 3. Формы ГЧП по отраслям реализации проектов за период 1996-2012 гг.

Примечание: составлено автором на основе источника [2]

Кроме того, при реализации транспортных и ЖКХ-проектов партнерство государства и бизнеса осуществляется в форме концессионного соглашения и/или аренды с инвестиционными обязательствами. Проекты в социально-значимых отраслях экономики поддерживаются, как правило, контрактами жизненного цикла и государственными контрактами, а при помощи Инвестиционного фонда реализуется большой процент проектов в области промышленного производства.

В ходе исследования автором были выявлены две закономерности в области реализации ГЧП в России. Первая закономерность - поляризация проектов ГЧП по уровням реализации. Если проекты в области промышленного производства, транспорта, энергетики и т.д. реализуются, в основном, на региональном и федеральном уровнях, то на муниципальном уровне - в ЖКХ, образовании, здравоохранении и других социально-значимых отраслях экономики (табл. 4). Причем относительно последнего, следует говорить о муниципально-частном партнерстве.

Таблица 4. Отраслевая структура проектов ГЧП по уровням реализации за период 1996-2012 гг.

Примечание: составлено автором на основе источника [2]

Если в России ГЧП более активно развивается в ЖКХ, транспортной отрасли и строительстве, то за рубежом лидирует социальная сфера. Так, за период 1990-2010 гг. в Европейском союзе было реализовано 1452 проекта ГЧП на общую сумму 272 млрд. евро, причем на образование и здравоохранение пришлось 6,5 млрд. евро. Например, по итогам 2010 г. лидером по количеству соглашений ГЧП в Европе является сфера образования (34%), ощутимо опережая традиционную для ГЧП транспортную сферу (21%). Значительные позиции в общем объеме сделок ГЧП занимает и здравоохранение (17%). Совокупная доля образования и здравоохранения возросла до 35% по стоимости и до 51% по количеству сделок.

В свою очередь, в России за период 1996-2012 гг. совокупная доля проектов ГЧП в АПК, ЖКХ, здравоохранении и образовании составила 41%, причем проекты в ЖКХ, безусловно, превалируют (рис. 3).

Рис. 3. Струкутра проектов ГЧП в социально-значимых отраслях экономики

Однако возникает вопрос, коррелируют ли «приоритетные» отрасли экономики для партнерства власти и бизнеса в регионах РФ с объемами их финансирования. Для этого проведем ранжирование отраслей по количеству проектов ГЧП и, соответственно, объему инвестиций (табл. 5).

Таблица 5. Ранжирование проектов ГЧП по количеству и объему инвестиций за период 1996-2012 гг.

Примечание: составлено автором на основе источника [2]

Видим, что лидирующее положение ЖКХ в проектах ГЧП не подкреплено финансово, где всего лишь 168 387,8 млн. руб. (3,2% от общего объема инвестиций) выделено на 88 проектов (29,7% от общего количества проектов). Соответственно, по данному показателю отрасль занимает только 6 место. В свою очередь, проекты по развитию территорий оказались на 1 месте, поскольку их финансирование в 15 раз больше, чем в ЖКХ, а это означает, что они являются самыми приоритетными наряду с проектами ГЧП в сфере транспорта и промышленного производства. Кроме того, особо подчеркнем, что даже на 4 проекта в области добычи полезных ископаемых было вложено на 16% больше млн. руб., чем во все проекты ЖКХ. Также отметим незначительную, но позитивную динамику в АПК, которая позволяет судить о том, что данную отрасль все-таки инвестируют, хотя и на 2,4% от общего финансирования проектов ГЧП.

В свою очередь, одинаковые ранговые места таких отраслей экономики как строительство и энергетика не обеспечили подобное в инвестициях. Получилось, что на проекты ГЧП в области строительства выделяется 36 789,1 млн. руб., что в 6 раз меньше затрат государства и бизнеса на энергетику. Также данные, приведенные в табл. 5, обнажили проблему недостаточного финансирования и, соответственно, развития образования (1,4%) и здравоохранения (0,2%). Но при этом максимальный удельный вес в проектах ГЧП в социально-значимых отраслях экономики по объему финансирования занимает ЖКХ (168 387,8 млн. руб. - 44%), далее - АПК (127 552,4 - 34%), образование (75 384,0 - 20%) и здравоохранение (8 342,0 млн. руб. - 2%) на последнем месте.

Отсюда, заключим, что «приоритетными» отраслями экономики для реализации проектов ГЧП являются развитие территорий и транспорт, на которые приходится 4 017 311,4 млн. руб. инвестиций или 76,5%. Совокупная доля проектов в социально-значимых отраслях (ЖКХ, АПК, здравоохранение, образование) в общей структуре проектов ГЧП составляет 41%, то по объему финансирования - 7,2%. Это еще раз является доказательством того, что бизнесу не интересны данные проекты с точки зрения рентабельности.

В табл. 6 представлена составленная автором классификация проектов ГЧП по объему инвестиций.

Таблица 6. Классификация проектов ГЧП по объему инвестиций

Следовательно, с минимальным уровнем затрат первой категории в регионах РФ осуществляется 48 проектов ГЧП, средний уровень затрат у подавляющего большинства проектов второй категории и максимально затратными проектами третьей категории являются 8 проектов (табл. 7).

Таблица 7. Распределение проектов ГЧП по категориям

Примечание: составлено автором

Можно сделать вывод, что проекты в социально-значимых отраслях экономики, как правило, находятся в первой и во второй категориях с минимальным и средним уровнем затрат:

АПК > 100% mid

41% min < ЖКХ > 100% mid

20% min < Здравоохранение > 80% mid

75% min < Образование > 15% mid.

Вторую закономерность можно сформулировать следующим образом: чем выгоднее проект вложения, тем ниже доля государственных инвестиций. Анализ показал, что бизнес финансирует преимущественно те отрасли, которые принесут гарантированный доход (табл. 8).

Таблица 8. Структура инвестиций в проекты ГЧП за период 1996-2012 гг.

Примечание: составлено автором

Данные табл. 8 демонстрируют явное столкновение интересов государства и бизнеса в ГЧП. Для реализации своей социальной функции, - предоставления населению общественного блага, - государству приходится поддерживать заранее некапиталоемкие отрасли экономики, которые непривлекательны для бизнеса.

Можно заключить, что в среднем финансирование всех проектов ГЧП распределяется 20:80, т.е. 20% инвестирует государство, а 80% - бизнес (табл. 9).

В свою очередь, заметим следующую особенность применительно к социально-значимым отраслям экономики. Если государство «перешагнуло» за 20% порог финансирования, то данное сокращение расходов (хотя и незначительное) начинает стимулировать частный сектор к участию в такого рода проектах. Например, государство, увеличив на 6% своих вложений в ЖКХ, 5% - в здравоохранение, 2% - физкультуру и спорт, обеспечило прирост проектов ГЧП на 37%. Отметим уникальную ситуацию в образовании, где государство привлекло бизнес за счет превышения доли финансирования на 67%.

Таблица 9.Матрица соотношения интересов государства и бизнеса

С другой стороны, снижение доли государственных инвестиций в проекты с низкой рентабельностью, т.е. ниже порогового значения, приводит к уменьшению количества заключенных договоров с бизнесом. Так произошло с АПК, где 9% экономия бюджетных денег привела к тому, что агропромышленный потенциал СКФО, УФО и ЮФО не был реализован (хотя имеется потребность в обеспечении, как минимум, продовольственной безопасности в регионах данных федеральных округов РФ). Такую же ситуацию можно проследить в отрасли туризма и культуры.

Следует подчеркнуть, что для капиталоемких отраслей отношение 20:80 не применимо, поскольку данные отрасли производят высокий уровень прибыли и, соответственно, бизнес сам готов инвестировать туда значительные средства. Из матрицы видно, что при условии 15% финансирования государства количество проектов в сфере строительства зашкаливает, то же самое в промышленном производстве, энергетике. Однако такая отрасль как добыча полезных ископаемых демонстрирует нам негативный тренд, т.к. не задействованы ресурсы ПФО, СЗФО, УФО и ЮФО. При этом развитие данного направления является приоритетным и прописано в Стратегиях социально-экономического развития данных округов.

Любопытна ситуация в транспортной сфере, где наблюдается соотношение 40:60. Это можно объяснить тем, что данная отрасль является как прибыльной для бизнеса, так и стратегической для государства (конечно, не умаляя значимость других отраслей экономики).

Таким образом, анализ тенденций и закономерностей развития партнерства власти и частного сектора позволяет констатировать то, что проекты социально-значимых отраслей экономики, в основном, реализуются на муниципальном уровне. В свою очередь, чем выгоднее проект вложения, тем ниже доля государственных инвестиций, поскольку бизнес финанс...