Административные правонарушения правил проведения предвыборной агитации

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Административные правонарушения правил проведения предвыборной агитации

Аладьин А.Н.

В данной статье рассмотрены проблемы административных правонарушений при проведении предвыборной агитации. Следует отметить, что предвыборная агитация является наиболее важной стадией избирательного процесса, в связи с тем, что она предопределяет электоральное поведение избирателей. Так же предвыборная агитация является разновидностью политической деятельности. По мнению автора, предвыборную агитацию необходимо отличать от политической рекламы.

Ключевые слова: административное правонарушение, избиратель, политическая реклама, предвыборная агитация.

административное правонарушение агитация политическая реклама

Предвыборная агитация - это осуществляемая участниками избирательной кампании информационная деятельность, побуждающая или имеющая целью побудить избирателей голосовать за или против кандидатов, списка кандидатов либо против всех кандидатов. Содержанием предвыборной агитации является информация агитационного характера, а проведение предвыборной агитации выступает в виде производства и распространения такой информации [1].

При проведении предвыборной агитации участники выборов вступают в избирательные правоотношения информационного характера - избирательные информационные правоотношения [2].

Комплексный анализ положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ позволяет выделить следующие признаки предвыборной агитации:

a. предвыборную агитацию различными методами вправе проводить только определенные законом субъекты агитационной деятельности; в частности, агитацию через СМИ вправе проводить только специальные субъекты предвыборной агитационной деятельности - зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, зарегистрировавшие списки кандидатов;

b. предвыборная агитация, требующая оплаты, финансируется только из избирательного фонда зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, зарегистрировавшего список кандидатов;

c. побуждение избирателей к голосованию в виде предвыборной агитации осуществляется только посредством распространения соответствующей информации; никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью воспрепятствовать его свободному волеизъявлению, а лица, принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.

К числу признаков предвыборной агитации не следует относить побуждение к отказу от участия в голосовании или к бойкоту выборов, поскольку такая деятельность может быть квалифицирована как действия, препятствующие свободному осуществлению гражданином Российской Федерации права избирать и быть избранным.

Необходимо отличать предвыборную агитацию и политическую рекламу, как разновидности политической деятельности. Понятия «политическая реклама» и «предвыборная агитация» являются сходными, однако, это не совсем так. Процесс проведения политической рекламы и предвыборной агитации, имеют много общих признаков, таких как цели, методы, формы, объект и субъекты. В законе так и не нашлось места понятию «политическая реклама», хотя в средствах массовой информации она часто встречается, и носит, несомненно, агитационный характер. Это подтверждает и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, в одной из инструкций отмечается, что цель политической рекламы - формирование общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов, избирательных объединений [3]. А отличительными признаками ее от других жанров и видов информации выступают лаконизм, преобладание эмоционального над смысловым, броскость и повторяемость.

Важное отличие «политической рекламы» от «предвыборной агитации» - это источник их финансирования. Если агитационные мероприятия осуществляются за счет избирательных фондов кандидатов и объединений, то политическая реклама под это требование не подпадает, а, следовательно, ее объемы и степень влияния на избирательное сознание выпадают из-под законодательного контроля.

Также можно отметить еще один отличительный признак «политической рекламы» от «предвыборной агитации», который заключается в сроках. В соответствии с п.4 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предвыборная агитация существует исключительно в период избирательной кампании, а политическая реклама - не включается в рамки таковой. Таким образом, первая урегулирована нормами избирательного права, а вторая не подпадает под действие норм избирательного законодательства.

Создается возможность организации отдельного самостоятельного направления в формировании общественного мнения с помощью политической рекламы, его масштабы зависят от наличия финансовых средств у кандидата или объединения. Разумеется, говорить здесь о равенстве кандидатов или объединений вряд ли приходится.

Проблемы соотношения политической рекламы и предвыборной агитации рассматривались учёными-административистами [4].

Нельзя не согласиться с тем, что, во-первых, политическая агитация лишена собственного нормативного оформления, не исключается принятие специального закона «О политической агитации». В частности, В. Н. Фальков отмечает, что в таком законе должны быть не только установлены соответствующие понятия, определены формы, методы, цели, субъекты, объекты такой деятельности, но и четко регламентированы ее сроки. Он считает что, было бы целесообразным установить в законе запрет на проведение любой политической агитации за месяц до официального начала соответствующей избирательной кампании.

Во-вторых, можно попытаться подвести предвыборную агитацию под регулирование Закона «О рекламе», имея в виду то определение рекламы, которое дается в данном законе: «Реклама - есть распространение в любой форме с помощью любых средств информации о физическом и юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях». Но зарегистрированный кандидат это уже не обычное физическое лицо. Поэтому в силу статьи 1 Закона «О рекламе» он не может действовать в отношении политической рекламы и предвыборной агитации. Также проблема в данном случае может коснуться и вопроса ответственности за заведомо ложную рекламу. Соответствующая норма содержится в Уголовном кодексе РФ. Но речь в ней идет об ответственности за заведомо ложную рекламу товаров и услуг. Предвыборную агитацию и политическую рекламу, конечно же, нельзя отнести к категории товаров и услуг.

Следовательно, выход может состоять в законодательном определении политической рекламы и других возможных видов и способов подачи информации в единое понятие - предвыборная агитация. При этом закрепить, что осуществление данных действий допустимо исключительно за счет средств избирательных фондов. Может возникать вопрос о том, как следует расценивать агитационные печатные и аудиовизуальные материалы, изготавливаемые независимым лицом (к примеру, гражданином РФ), выражающим симпатию или антипатию тому или иному кандидату (избирательному объединению) за счет собственных средств? Ответ на такой вопрос прямо вытекает из содержания нормы п.2 ст. 54 Федерального закона «Об основных гарантиях», согласно которой все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда. В случае распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением указанного требования, соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и о привлечении виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В-третьих, можно повлиять на решение поставленной проблемы с помощью изменения установленных сроков. Удалив начальный срок предвыборной агитации - момент выдвижения кандидата, можно стереть грань между политической агитацией и предвыборной агитацией. В таком случае агитация фактически будет начинаться задолго до дня голосования, и, более того, даже до назначения даты выборов. Подобные случаи в настоящее время не редкость. Фактически кампания «сильных» кандидатов, опирающихся на мощный административный, финансовый и информационный ресурсы, начинается задолго до начала непосредственно предвыборных мероприятий, и даже задолго до регистрации. Например, такая ситуация имела место при выборах главы муниципального образования города Краснодара. Исполняющий обязанности главы города Краснодара В. Л. Евланов, практически ежедневно появлялся в информационных выпусках новостей на ГТРК «Кубань». При этом СМИ, выпуская подобного рода передачи, настойчиво формировали положительный образ будущего главы, и наоборот, лишь негативная информация подавалась в отношении конкурентов. Таким образом, сам смысл и предназначение предвыборной агитации утрачивается.

В-четвертых, возможен самый крайний вариант: можно последовать по пути установления ограничений и запретов. Так, установив запрет на проведение политической рекламы, подкрепив данное ограничение мерами государственного принуждения, можно добиться снижения использования недобросовестных методов и форм в процессе такой деятельности, повысив, таким образом, значение и роль непосредственно предвыборной агитации. Подобная мера с одной стороны ограничит право на свободное распространение информации, в первую очередь политической, а также право на получение информации, а в итоге коснется избирательных прав.

В настоящий момент, административная ответственность наступает только за нарушение общих правил проведения предвыборной агитации в период организации и проведении выборов, референдума и ей посвященны следующие статьи КоАП Российской Федерации: 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.13, 5.14, 5.15, 5.16, 5.48, 5.49, 5.51, 5.52. за нарушение которых подлежат административной ответственности

Данные противоправные деяния по субъектному составу можно классифицировать на следующие группы:

1. совершённые средствами массовой информации (5.8, 5.9, 5.10, 5.12, 5.13);

2. совещенные избирателями, участниками референдума (5.8, 5.9, 5.10, 5.12);

3. совещенные должностными лицами (5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.13, 5.15, 5.16, 5.48, 5.51, 5.52);

4. совещенные зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями (5.8, 5.10);

5. совершенные лицами, не имеющими права участвовать в выборах и референдуме (5.11);

6. совещенные полиграфическими организациями (5.12, 5.51);

7. совершенные общим субъектом - физическим лицом (5.12, 5.14, 5.16);

8. совершенные общим субъектом - юридическим лицом (5.16, 5.48).

Рассмотрим наиболее распространённые составы административных правонарушений в данной сфере. Так, статья 5.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях.

Условия проведения предвыборной агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях определены ст.ст. 51-53 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», ст.ст. 50-52 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 4 ст. 55 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Специфика правового регулирования предвыборной агитации в этом виде СМИ обусловлена широким охватом телерадиовещания, высокой стоимостью эфирного времени, особенностями подачи политической рекламы.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного в ст. 5.8 является право кандидатов, избирательных объединений, членов или уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, иных лиц, уполномоченных выступать от имени кандидата, избирательного объединения или привлеченных указанными лицами к проведению предвыборной агитации, либо лиц, замещающих государственную должность или выборную муниципальную должность на активное участие в выборах, в т.ч. путем агитации.

Объективная сторона данного правонарушения состоит в том, что:

1. виновный до момента определения результатов голосования нарушает установленные законом условия проведения предвыборной агитации,

2. виновный совершает активные действия.

Так, Т. была зарегистрирована кандидатом на должность главы муниципального образования г. Ковров. 2 марта 2010 г. между Т. и ООО «Спектр» был заключен договор о предоставлении платного эфирного времени для проведения предвыборной агитации.

Во исполнение указанного договора ООО «Спектр», на канале «ТВЦ Ковров» 5, 6, 7 и 8 марта 2010 г. в различное время осуществляло трансляцию агитационного материала в виде видеоролика Т. с участием губернатора области В., который выражал предпочтение кандидату Т., призывал голосовать за нее.

13 марта 2010 года мировой суд вынес постановление по делу об административном правонарушении, которым Т. была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.8 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2 000 рублей.

Представитель Т. обжаловал вынесенное постановление по следующим основаниям:

Суд привлек Т. к административной ответственности за действия третьих лиц, а именно губернатора В. Сам В. к делу привлечен не был, и суд не указал, в чем именно заключалась агитационная деятельность В.

6 апреля 2010 года суд апелляционной инстанции, рассмотрев жалобу представителя Т., отказал в ее удовлетворении, оставив принятое решение без изменения.

Мотивировка суда: суд отметил, что в соответствии с действующим избирательным законодательством, лицам, замещающим государственные должности, запрещается проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, за исключением случаев, если указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.

Губернатор Владимирской области, согласно Устава Владимирской области является высшим должностным лицом, а его должность относится к государственным должностям.

«Таким образом, губернатор является лицом, которому запрещено проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях».

Также суд указал, что кандидат самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводит ее, также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц: «В данном случае для проведения агитации Т. было привлечено лицо, которому в силу закона запрещено принимать участие в проведении предвыборной агитации. Данный запрет носит абсолютный характер и направлен на недопущение использования авторитета известных лиц в агитационных целях».

Суд апелляционной инстанции отметил, что Т., будучи зарегистрированным кандидатом, имела право проводить предвыборную агитацию и привлекать к проведению агитации третьих лиц. Однако привлечение ею для проведения своей агитации губернатора области В. являлось незаконным, поскольку его должность является государственной, а потому ему запрещено проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания.

Суд также указал, что мировой суд сделал правильный вывод о наличии в действиях Т. состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.8 КоАП РФ [5].

Ст. 5.10 КоАП РФ предусматривает наказание в виде штрафа за предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума вне агитационного периода, установленного законодательством о выборах и референдумах, либо в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах.

Непосредственный объект данного правонарушения - порядок проведения агитации во время выборов.

Объективная сторона правонарушения выражается в действиях по осуществлению агитации вне агитационного периода и (или) в местах, где проводить агитацию запрещено. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда виновный совершил факт неправомерной агитации.

Субъектами правонарушения являются:

граждане, осуществляющие незаконную агитационную деятельность;

должностные лица, разрешившие, например, проведение предвыборной агитации в месте, где ее проведение запрещено законом;

юридические лица - организации, осуществляющие или допустившие предвыборную агитацию в запрещенный период или в запрещенном месте.

Так, пенсионер Л. в день выборов около здания территориальной избирательной комиссии стоял с плакатом «Участвовать в выборах и соглашаться с властью, которая вымогает у нас здоровье и жизни - преступление», содержащим агитационный призыв голосовать против всех кандидатов. Поскольку предвыборная агитация велась Л. вне агитационного периода, его действия обоснованно квалифицированы мировым судьей судебного участка N 3 г. Кушвы по статье 5.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Запрещается агитация по вопросам референдума в расположении воинских частей, военных организаций и учреждений, за исключением случая, когда единственное здание, помещение, пригодное для встреч с участниками референдума, находится в расположении воинской части.

Должностные лица воинских частей зачастую с корыстными намерениями либо просто по незнанию нарушают запреты, установленные ст. 5.10 и ст. 5.11.

Проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом, а равно привлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигнут на день голосования возраста 18 лет, в формах и методами, которые запрещены федеральным законом - являются правонарушениями, указанными в ст. 5.11 КоАП РФ.

Непосредственный объект данного правонарушения - порядок и правила проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.

Объективная сторона правонарушения может выражается в следующих действиях: осуществление лицами, которым запрещено федеральным законом участвовать в проведении агитации, действий, имеющих целью побудить или побуждающих избирателей к участию в выборах, голосованию за тех или иных кандидатов или против них; привлечение к проведению предвыборной агитации лиц, которые не достигли на день голосования возраста 18 лет; проведение агитации методами, которые запрещены федеральным законом.

Правонарушение считается оконченным с момента, когда виновный фактически стал проводить агитацию либо привлекать к ее проведению лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет.

Субъектами правонарушения могут быть: граждане, должностные и юридические лица, которым законодательством прямо запрещено участие в проведении предвыборной агитации; граждане, должностные и юридические лица, привлекающие к проведению предвыборной агитации лиц, которые не достигли на день голосования возраста 18 лет (п. 6 ст. 48 Федерального закона № 67-ФЗ, п. 6 ст. 49 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»); граждане, должностные и юридические лица, проводящие предвыборную агитацию методами, запрещенными федеральным законом.

Так, 26 ноября 2011 года, в период подготовки к проведению выборов депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 6-го созыва, назначенных Указом Президента РФ №1124 от 29 августа 2011 года, официально опубликованным 30 августа 2011 года, Лоор К.К., являясь членом органов управления коммерческой организации, занимая одну из руководящих должностей ОАО «К», изготовил аудиовизуальный агитационный материал в виде обращения к жителям города Старый Оскол, в котором призывал голосовать «за любую партию, кроме партии Д», то есть против указанной политической партии.

Используя преимущество своего должностного положения, выразившегося в свободном доступе и самостоятельном внесении информации на официальный сайт ОАО «К», Лоор К.К., являясь членом органов управления указанной коммерческой организации, распространил вышеуказанный агитационный материал путем его размещения на официальном сайте Общества, предоставив возможность ознакомления с материалом неопределенному кругу лиц. Тем самым, в нарушение п.2 ч.7 ст.55 Федерального закона от 18.05.2005 года №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Лоор К.К., являясь членом органов управления организации, вёл предвыборную агитацию в период проведения избирательной кампании.

Суд правильно квалифицировал действия члена органов управления ОАО «К» Лоор К.К. по ст.5.11 КоАП РФ - проведение предвыборной агитации лицом, которому участие в ее проведении запрещено законом.

Лоор К.К. размещал агитационный материал умышленно, осознавая противоправный характер своих действий, возможность наступления общественно опасных последствий, выразившихся в ущемлении прав других лиц при подготовке и проведении выборов в Государственную Думу РФ, и желал этого.

То обстоятельство, что обращение подписано Лоор К.К. без указания занимаемой им должности в ОАО «К» не отменяет значимости его должностного положения в акционерном обществе и восприятия лицами имеющими возможность прочтения такого обращения на официальном сайте ОАО «К», как обращения к ним одного из руководителей данного Общества.

Не исключает такого положения и размещение агитационного материала 26 ноября 2011 года, что приходится на выходной день. Независимо от даты размещения такого материала и рабочего распорядка в Обществе, информация на официальном сайте Общества от имени лица, которое не переизбиралось и продолжает занимать должность члена органов управления указанной коммерческой организации, является информацией размещенной этим должностным лицом.

Лоор К.К. имел свободный доступ к размещению на официальном сайте материалов исходя из его должностного положения в Обществе. Таким образом, Лоор К.К. действовал, используя свое служебное положение как должностное лицо [6].

Значительное число дел об административных правонарушениях возбуждалось в Белгородской области членами избирательных комиссий в связи с изготовлением, распространением или размещением агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (ст. 5.12 КоАП РФ).

В ч. 1 ст. 5.12 КоАП РФ непосредственно указаны составы правонарушений:

1. изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов, референдума печатных или аудиовизуальных агитационных материалов, не содержащих установленной федеральным законом информации об их тираже, дате выпуска, об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума, о наименовании, юридическом адресе и об идентификационном номере налогоплательщика организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовивших эти печатные или аудиовизуальные агитационные материалы, а также о наименовании организации либо о фамилии, об имени, отчестве лица, заказавших изготовление этих печатных или аудиовизуальных агитационных материалов,

2. изготовление печатных или аудиовизуальных агитационных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно,

3. изготовление или распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, содержащих коммерческую рекламу, либо без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума,

4. распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов без предоставления их экземпляра (копии) либо фотографии в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума вместе со сведениями о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы,

5. распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований закона к использованию в них изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении.

Ч. 2 ст. 5.12 КоАП РФ предусматривает наказание за размещение печатных агитационных материалов в местах, где это запрещено федеральным законом, либо размещение этих материалов в помещениях, зданиях, на сооружениях и иных объектах без разрешения собственников или владельцев указанных объектов.

Непосредственный объект правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.12. КоАП РФ - правила изготовления и распространения агитационных материалов, регулируемые федеральным законодательством.

Непосредственный объект правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.12. КоАП РФ - правила размещения печатных агитационных материалов, дополнительный объект - право собственников или владельцев помещений, зданий, сооружений и иных объектов на неприкосновенность своего имущества.

Субъектами правонарушения могут быть изготовители и распространители - граждане, должностные, а также юридические лица.

Таким образом, во-первых, предвыборная агитация является наиболее важной стадией избирательного процесса, в связи с тем, что она предопределяет электоральное поведение избирателей. Во-вторых, предвыборная агитация является разновидностью политической деятельности. В-третьих, необходимо отличать понятия предвыборной агитации и политической рекламы, это подтверждается тем, что она ограничивается временными рамками, имеет начальный и конечный сроки; а также действия, осуществляемые в процессе агитации, влекут определенные юридические последствия. В-четвёртых, нарушение правил предвыборной агитации влёчет наступление неблагоприятных последствий для нарушителя - административной ответственности, которая детально урегулирована главой 5 КоАП РФ. В-пятых, предусмотренные КоАП РФ охранительные нормы способствует проведению предвыборной агитации с соблюдением законодательства о выборах.

Литература

1.Постников А.Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов // Журнал российского права. 2002. № 5.

2.Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Комарова В.В., Макаров Б.А. Народные голосования в Российской Федерации. М.: ЮРКОМПАНИ, 2010.

3.Об инструкции о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты государственной думы Федерального собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием: Постановление ЦИК Российской Федерации от 20 сентября 1995 г. N 18/149-II [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4.Чадов П.С. Предвыборная агитация и её значение в избирательной компании [Электронный ресурс]. URL: http://www.superinf.ru/view_helpstud.php?id=2699 (дата обращения 31.07.2012)

5.База данных Российской судебной практики по информационному праву [Электронный ресурс]. URL: http://www.media-pravo.info/case/714, свободный (дата обращения 01.08.2012)

6.Постановление по делу об административном правонарушении Старооскольского городского суда Белгородской области [Электронный ресурс]. URL: http://starooskolskygor.blg.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1&id=31600201201121241170001000304942 (дата обращения 31.07.2012)

Размещено на Allbest.ru