Проблема защиты прав граждан, утративших жильё в результате сноса самовольных построек

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Проблема защиты прав граждан, утративших жильё в результате сноса самовольных построек

Челышева Н.Ю.

Цель: Определение механизма защиты прав граждан, вложивших денежные средства в строительство многоквартирных домов, признанных впоследствии самовольной постройкой.

Методы: Изучена судебная практика о признании многоквартирных домов самовольной постройкой, выявлены основания признания и субъекты ответственности.

Результаты: Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в части возмещения ущерба гражданам, утратившим жилье в результате сноса самовольных построек.

Новизна: Научная новизна заключается в исследовании оснований гражданско-правовой ответственности перед собственниками жилых помещений в многоквартирном доме.

Ключевые слова: жилое помещение, земельный участок, многоквартирный дом, недвижимость, самовольная постройка, собственность.

защита права граждан самовольная постройка

В последние годы в России участилась практика сноса жилых домов вследствие их незаконного строительства. Основания для сносов находятся самые разнообразные: земельный участок не предназначен для строительства, дом простроен с нарушением градостроительного или земельного законодательства, застройщик надлежащим образом не оформил разрешение на строительство и т.д. и т.п. При этом практически ни в одном судебном решении о сносе не разрешены последствия прекращения жилищных прав граждан, проживающих в домах, подлежащих сносу. Для выработки концепции защиты прав приобретателей сносимых жилых помещений рассмотрим правовые нормы, на которых в настоящее время основаны решения судов о сносе жилых домов, признанных самовольными постройками.

В силу п. 1 ст. 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГК РФ) самовольной постройкой является жилой дом или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться постройкой. Согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет.

Проанализировав указанную норму, можно выделить следующие признаки самовольной постройки:

· создание объекта недвижимости в нарушение правил целевого использования земельного участка;

· создание объекта недвижимости без получения на это необходимых разрешений;

· создание объекта недвижимости с существенным нарушением законодательства о строительстве.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно затрагивал вопрос о соответствии приведенной нормы ГК РФ Конституции Российской Федерации. Так, обращаясь в Определении от 3 июля 2007 года № 595-О-П к вопросу о правовой природе обязанности по сносу самовольной постройки, Конституционный Суд пришел к выводу, что данная обязанность представляет собой санкцию за совершенное правонарушение, которое может состоять в нарушении как норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, так и градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство. Также Конституционный Суд установил, что абз.2 п. 2 ст. 222 ГК РФ, закрепляя обязанность сноса самовольной постройки осуществившим ее лицом либо за его счет, не исключает установление вины лица, осуществившего самовольную постройку.

Вывод о необходимости установления вины лица, осуществившего самовольную постройку, согласуется с положениями земельного и градостроительного законодательства, содержащими указание на вину как на необходимое условие привлечения к ответственности. Так, в соответствии с п. 3 ст. 76 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их самовольном занятии, снос зданий при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет. В силу ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Опираясь на названные нормы, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 января 2012 года № 147-О-О указал, что смысл п. 2 ст. 222 ГК РФ не предполагает возложения на невиновное лицо обязанности по сносу за свой счет самовольной, не им созданной постройки.

В свою очередь в совместном постановлении Пленума Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации № 10/22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» по поводу возложения ответственности за самовольное строительство установлено, что в случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной (например, в случае отчуждения самовольной постройки - ее приобретатель) (абз. 2 п. 24 постановления).

Иными словами, ответственность за последствия самовольного строительства в полном объеме возлагается на добросовестного приобретателя. При этом какой-либо механизм защиты их прав действующим законодательством не предусмотрен. В свое время Верховный Суд Российской Федерации подчеркнул, что самовольная постройка не может являться объектом гражданских прав, не включается в состав жилищного фонда и не имеет статуса жилого помещения, поэтому лицо, использующее самовольную постройку для проживания, не может быть в ней зарегистрировано [1]. Поскольку у гражданина не возникает права на проживание в данном помещении, то вынесение судом решения о сносе самовольной постройки не затрагивает право этого гражданина на владение и пользование указанным жилым помещением. Основания для предъявления отдельного требования о выселении лица и предоставления ему предусмотренных законом компенсаций в результате выселения при этом отсутствуют. Однако, если гражданин зарегистрирован в самовольно возведенном жилом помещении, то в этом случае при подаче иска о сносе необходимо предъявлять также требование о выселении.

Большинство ситуаций, окончившихся сносом жилых домов, заключались в том, что собственник земельного участка, предназначенного для индивидуального жилищного строительства, возводил на нем малоэтажный многоквартирный жилой дом с целью дальнейшей продажи квартир. Предметом договоров купли-продажи в таких домах были не квартиры, а доли в праве общей долевой собственности на дом. В последствии в судебном порядке устанавливалось, что земельный участок был предназначен для строительства жилого дома «на одну семью», поэтому на стадиях строительства контролирующие органы не предъявляли претензий к застройщику о нецелевом использовании земельного участка. Названное нарушение выявлялось в процессе продажи застройщиком отдельных частей построенного здания - квартир. На первый взгляд можно предположить, если в построенном многоквартирном доме проживает один застройщик со своей семьей, то оснований для его обвинения в возведении самовольной постройки нет.

Неслучайно до настоящего времени не сформирована единообразная судебная практика относительно ситуаций, когда спор о самовольной постройке возникает относительно застройщика, которому первоначальное разрешение выдавалось для строительства объектов иного назначения. Например, Комитет по управлению имуществом г. Санкт-Петербурга обратился в арбитражный суд с иском к ООО "М" о снесении здания торгового центра. По мнению истца, здание построено незаконно, так как ранее ответчику выдавалось разрешение на строительство комплекса учебно-лабораторных зданий. При этом в разрешительной документации имеется указание и о торговом комплексе, но как о второй очереди объектов. Торговый комплекс фактически построен, принят государственной приемочной комиссией, зарегистрировано право собственности ООО "М.". Высший арбитражный суд в данных условиях признал, что принципиальное согласие на строительство торгового комплекса имелось, а сам участок исходно предоставлялся именно для строительства, и потому нет оснований удовлетворять требование истца об обязании ответчика снести здание [2]. Следует обратить внимание, что ключевым моментом, позволившим суду принять решение в пользу застройщика, явился факт предоставления земельного участка именно для строительства. В соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник, а также иные лица, имеют «право возводить жилые, производственные и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешительным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов».

С другой стороны, суд не вправе выносить решение о признании права собственности на постройку, если режим данного участка не допускает размещения объектов определенного назначения, в частности многоквартирных жилых домов. При этом четких отличительных особенностей между многоквартирным и индивидуальным жилыми домами в действующем законодательстве не предусмотрено. Более того, в жилищном законодательстве нет ограничений относительно количества лиц, которым собственник может разрешить проживание в своем индивидуальном жилом помещении. А в гражданском законодательстве нет запрета на обращение неделимой вещи, принадлежащей одному лицу, в объект права общей долевой собственности.

Тем не менее, складывающаяся судебная практика в настоящее время указанные правовые механизмы не учитывает.

Рассмотрим конкретный пример. Районная администрация в суд с иском к застройщику Т.А. об обязании снести самовольно возведенную постройку. В обоснование заявленных требований истец указал, что спорный земельный участок находится в зоне застройки Ж-1, в которой основным видом разрешенного использования является строительство индивидуального жилого дома. Согласно п. 2.9. ст. 53 Устава г. Ростова-на-Дону выдача разрешений на строительство объектов индивидуального жилищного строительства осуществляется администрациями районов города. Разрешение на строительство Ответчику не выдавалось. Руководствуясь положениями ст. ст. 49, 51, 52 Градостроительного кодекса РФ, ст. 222 Гражданского кодекса РФ Администрация просила обязать ответчика снести самовольно возведенную постройку. В свою очередь Т.А. обратился в суд со встречным иском к Администрации о признании за ним право собственности на 68-квартирный жилой дом, по тем основаниям, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок. Решением районного суда в удовлетворении исковых требований Администрации о сносе самовольно возведенной постройки отказано. Иск Т.А. к Администрации о признании права собственности, удовлетворен. За Т.А. признано право собственности на объект капитального строительства - многоквартирный жилой дом.

Данное решение было обосновано тем, что снос спорного объекта недвижимости затронет интересы граждан, внесших денежные средства для строительства жилого дома по договорам с находящимся в состоянии банкротства ООО "Мария". Принимая во внимание представленные Т.А. доказательства соответствия спорного объекта требованиям действующего законодательства (СНиП, СанПиН, правилам пожарной безопасности, технических регламентов), отсутствие угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан; суд пришел к выводу, что признание права собственности на самовольно возведенный объект недвижимости не противоречит требованиям действующего законодательства.

Однако суд апелляционной инстанции с приведенными выводами не согласился, указав на то, что Т.А., имея на праве собственности земельный участок, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, ведет на нем строительство многоквартирного жилого дома, разрешение на строительство которого ему не выдавалось. Кроме того, на земельном участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, Т.А. возведен шестиэтажный многоквартирный жилой дом. Исходя из этого, апелляционный суд пришел к выводу, что сохранение возведенной Т.А. на принадлежащем ему на праве собственности земельном участке спорной постройки и ее дальнейшая эксплуатация создает угрозу жизни и здоровью граждан и соответственно нарушает права и законные интересы третьих лиц. Утверждения Т.А. о том, что между Т.А. и ООО "Мария" имеются определенные обязательства по возведению спорного объекта и снос настоящего объекта затронет интересы граждан, внесших денежные средства для строительства жилого дома, судебной коллегией не могут быть приняты во внимание, поскольку они не нашли своего подтверждения в судебном заседании, а кроме того, даже наличие таких обязательств не освобождает застройщика от необходимости получения разрешения на строительство многоквартирного жилого дома. Признавая за Т.А. право собственности на многоквартирный жилой дом как за физическим лицом и, учитывая интересы дольщиков ООО «Мария», суд не учел, что Т.А. возведен 68-и квартирный жилой дом, тогда как в соответствии с ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» застройщиком может являться лишь юридическое лицо, имеющее в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающее денежные средства участников долевого строительства для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов, на основании полученного разрешения на строительство. На основании данных выводов суд апелляционной инстанции вынес решение о сносе самовольной постройки - многоквартирного жилого дома [3]. Вопрос о защите прав и интересов дольщиков ООО «Мария» в приведенном примере даже не ставился.

Вместе с тем отличительные признаки между многоквартирным и индивидуальным жилыми домами на законодательном уровне в настоящее время не определены. Первое упоминание о многоквартирных домах в отечественном законодательстве относится к 1949 г. В абз. 3 п. 1.1 постановления Совета Министров РСФСР от 1 марта 1949 г. № 152 «О порядке применения Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 2 февраля 1949 года "О внесении изменений в законодательство РСФСР в связи с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 года “«О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов”"» [4] говорилось, что «земельные участки для строительства многоквартирных жилых домов по типовым проектам силами индивидуальных застройщиков на началах трудовой взаимопомощи с сохранением прав личной собственности одного застройщика на одну квартиру отводятся в размерах, определяемых исполкомами городских и районных Советов народных депутатов». Понятие «многоквартирный дом» использовалось также в Гражданском кодексе РСФСР.

В настоящее время Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) не содержит легального определения понятия «многоквартирный дом». В п. 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 года № 47 определение понятия «многоквартирный дом» сводится к следующему: многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. В приведенном определении не учитывается важное с юридической точки зрения для защиты вещных прав жильцов условие о том, что многоквартирный дом как единый объект недвижимости не может выступать объектом гражданско-правовых сделок. Вместе с тем, решение о сносе многоквартирного дома как самовольно построенного выносится именно в отношении целого здания.

В свою очередь, из определений квартиры и индивидуального жилого дома, приведенных в п. 2 и 3 ст. 16 ЖК РФ, видно, что законодатель провел главное отличие между ними по признаку наличия в квартире выхода в места общего пользования. При этом такой выход может быть и в квартире, и в многоквартирном доме. Поэтому такое отличие представляется весьма спорным. Прямой доступ к помещениям общего пользования есть и в общежитиях, и в комнатах коммунальных квартир, которые в ст. 16 ЖК рассматриваются как отдельные виды жилых помещений. Между тем на практике представляется, что основные различия между жилым домом на одну семью (индивидуальным) и жилым многоквартирным домом на самом деле заключаются не в технических характеристиках здания, а в наличии либо отсутствии семейных отношений между проживающими. Следовательно, в судебном заседании существует возможность доказать, что построенный объект если и обладает признаками многоквартирного дома, то, во всяком случае, не препятствует использованию земельного участка по назначению.

Рассмотрим две конкретные ситуации, в которых при сходных условиях суды выносили противоположные решения.

Администрация города Кирова обратилась в Арбитражный суд с иском к ООО «Компания "ОСТ"» о признании объекта самовольной постройкой и его сносе. Решением суда первой инстанции исковые требования были удовлетворены. Основанием иска послужило следующее. При осмотре 08.06.2009 земельного участка специалистом отдела контроля за муниципальной собственностью установлено, что на спорном земельном участке Ответчиком ведется строительство многоквартирного жилого дома без соответствующих разрешений и на не отведенном под строительство земельном участке. Суд установил: жилой дом расположен на земельном участке в центральной части города, предназначенном для жилой застройки, участок принадлежит истцу и ответчику на праве общей долевой собственности. Спорный объект представляет собой десятиэтажное здание, находится в стадии завершения строительства, согласно техническому заключению его основные строительные конструкции соответствуют градостроительным, строительным, санитарно-эпидемиологическим, противопожарным и экологическим нормам. Поэтому суд со ссылкой на возможность признания права собственности на самовольную постройку (п. 3 ст. 222 ГК РФ) и владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности (ст. 247 ГК РФ) счел требование администрации о сносе постройки не подлежащим удовлетворению. При этом суд указал, что истец не представил доказательств, подтверждающих, что данная постройка нарушает его права и законные интересы. Как подчеркнул президиум ВАС РФ, следовало учесть, что нарушение установленной законом процедуры оформления разрешения на строительство или ввода объекта в эксплуатацию не является достаточным основанием для сноса строящегося жилого дома, поскольку Ответчик предпринимал меры для получения разрешения на строительство. При названных обстоятельствах президиум ВАС РФ оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании многоквартирного дома самовольной постройкой [5].

Рассмотрим другой пример. Индивидуальный предприниматель Мусалимова обратилась в арбитражный суд с иском к администрации города-курорта Геленджик о признании права собственности на многоквартирный дом. Решением суда первой инстанции в удовлетворении иска отказано. Суд исходил из того, что спорный объект является самовольной постройкой; разрешительная документация для его легализации отсутствует; истец не представил доказательств совершения им действий, направленных на получение разрешения на строительство возведенного объекта - шестиэтажного многоквартирного жилого дома до начала строительных работ либо в период их проведения; при строительстве объекта допущены существенные нарушения градостроительного регламента. Как видно из материалов дела, истец является собственником земельный участок, на который истцу выдано разрешение на строительство трехэтажного индивидуального жилого дома. Фактически истец возвел шестиэтажный многоквартирный жилой дом. Как указал суд, признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права и может применяться в случае, если лицо, обратившееся в суд с таким иском, по не зависящей от него причине было лишено возможности получить правоустанавливающие документы на вновь возведенный объект в установленном законом порядке. Согласно п. 9 информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 ГК РФ» [6] право собственности на самовольную постройку, возведенную без необходимых разрешений, не может быть признано за создавшим ее лицом, которое имело возможность получить указанные разрешения, но не предприняло мер для их получения. Также установлено, что земельный участок, на котором возведен спорный объект, расположен в зоне малоэтажной жилой застройки, в которой установлено максимальное количество этажей строящихся зданий, равное трем. Таким образом, отказ в иске о признании права собственности обоснован [7].

Приведенный анализ судебной практики выявляет следующие основания для признания возведенного жилого дома самовольной постройкой.

Во-первых, исковые требования основаны на нарушении застройщиком целевого назначения земельного участка. В частности, застройщик недобросовестно использовал земельный участок, предназначенный для строительства индивидуального жилья, в целях строительства многоквартирного жилого дома.

Во-вторых, в ходе судебного разбирательства о признании построенного объекта самовольной постройкой установлено, что дом построен с нарушением строительных норм и создает угрозу жизни и здоровью граждан.

В-третьих, вопреки требованию абз. 2 п. 24 постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ № 10/22 от 29 апреля 2010 года о том, что ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной (например, в случае отчуждения самовольной постройки - ее приобретатель), приобретатели квартир к участию в процессе не привлекались. Это объясняется темё что на момент рассмотрения дела в суде право собственности приобретателей квартир не было зарегистрировано в установленном законом порядке в виду отсутствия у застройщика разрешения на строительство.

Таким образом, вина застройщика в сносе жилых помещений во всех рассматриваемых ситуациях представляется неоспаримой. Формальная защита прав пострадавших по вине застройщика граждан предусмотрена п.3 ст.3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», закрепляющим право гражданина требовать от лица, неправомерно привлекшего его денежные средства для строительства жилья, немедленного возврата переданных ему денежных средств; уплаты предусмотренных ст. 395 ГК РФ процентов в двойном размере на сумму этих средств; возмещения сверх суммы процентов причиненных гражданину убытков. Однако, как показывает практика, даже положительное решение суда в пользу гражданина не гарантирует возврата денежных средств, например из-за начала процедур ликвидации или банкротства застройщика.

Разрешение данной проблемы представляется возможным путем изменения положений действующего законодательства.

Во-первых. На законодательном уровне следует провести различия между самовольно возведенными жилыми и нежилыми помещениями. Снос самовольно построенных жилых помещений следует допускать только в случае, если сохранение жилого дома влечет угрозу жизни или здоровью граждан. Данное положение в настоящее время подтверждено судебной практикой.

Во-вторых. Если самовольное возведенное жилое помещение сохранить невозможно, то ответственность перед добросовестными приобретателями доли в праве общей долевой собственности на такое помещение может быть возложена солидарно на застройщика и на органы государственной власти, уполномоченные выдавать разрешение на строительство и контролировать его. Если нарушения, послужившие основанием для сноса, могли быть выявлены на ранних стадиях строительства, добросовестные приобретатели вправе взыскать убытки с соответствующего бюджета.

В-третьих. Возврат привлеченных для строительства денежных средств граждан крайне редко представляется возможным. Возвращенные же суммы не позволяют приобрести другое жилое помещение равноценное утраченному в виду быстрого удорожания стоимости жилья. В связи с этим представляется целесообразным внести в п.3 ст.3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ в качестве меры ответственности застройщика перед гражданами вместо возврата привлеченных денежных средств предоставление другого жилого помещения, равноценного по стоимости утраченному.

Литература

1.Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 года, утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 07.06.2006 года и 14.06.2006 года // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 9.

2.Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2005 г. (по гражданским делам), утв. Постановлениями Президиума Верховного Суда 4, 11 и 18 мая 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 10.

3.Апелляционное определение Ростовского областного суда от 11.10.2012 по делу № 33-11532.

4.Свод законов РСФСР. Том 4. 1988.

5.Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. № 15025/10 // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2011. № 8.

6.Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2011. № 2.

7.Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12 мая 2012 г. № А32-13942/2011. Документ официально опубликован не был [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», Версия: проф.

Размещено на Allbest.ru