Сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

16

Сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации

Гиздатов А.Р.

Предмет: предмет исследования данной статьи составляют теоретические и конституционно-правовые основы реализации парламентского контроля в Российской Федерации, его система и формы осуществления.

Цель: цель работы состоит в исследовании актуальных вопросов осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, форм его реализации, и выработке предложений по совершенствованию системы национального парламентского контроля.

Методология исследования: методологическую основу работы составили общенаучные и частнонаучные методы, в частности метод сравнительно-правового и нормативно-логический метод, а также иные методы научного исследования.

Результаты: в результате проведенной работы сформулировано авторское понятие парламентского контроля, выделены существенные черты, рассмотрены некоторые из его форм, отражены проблемные моменты осуществления парламентского контроля, а также предложения по изменению действующего законодательства.

Область применения результатов: результаты, изложенные автором в статье, могут быть применены в научной, педагогической деятельности при изучении института парламентского контроля в Российской Федерации

Научная новизна: научная новизна работы обусловлена актуальной систематизацией научных представлений об институте парламентского контроля в Российской Федерации, авторским подходом к дефиниции термина «парламентский контроль», выявлением значимых проблемных моментов в рамках осуществления парламентского контроля в России, а также выработкой предложений по его совершенствованию.

Ключевые слова: парламент, парламентский запрос, парламентский контроль, парламентское расследование, формы парламентского контроля.

конституционные основы национальный контроль парламент

Парламент является высшим представительным и законодательным органом власти в демократическом государстве и без него немыслимо демократическое устройство общества и государства. В статье 94 Конституции Российской Федерации определяются основные функции и сущность Федерального Собрания Российской Федерации, его место в системе разделения властей.

Система разделения властей, сформулированная европейскими мыслителями XVII века, предполагает наделение парламента не только законодательными и представительскими функциями, но и функциями в сфере контроля за деятельностью иных органов государственной власти, в первую очередь исполнительной, и, прежде всего, за проводимой бюджетно-налоговой политикой в государстве [1].

Данная функция парламента, именуясь парламентским контролем, является элементом системы конституционного контроля, в который также входят: деятельность конституционного суда по контролю за соответствием принимаемых нормативных правовых актов конституции, деятельность иных высших судов по надзору за правомерностью и соответствием конституции действий органов государственной власти и должностных лиц, полномочия президента по контролю в отношении деятельности аппарата исполнительной власти [2, c. 24].

Вопросы осуществления в Российской Федерации парламентского контроля, в силу своей актуальности, являются предметом многих исследований. Одним из основных моментов, на который обращают внимание ученые, является понятие «Парламентский контроль». В науке конституционного права в настоящее время нет однозначного понимания данной категории. Также не нашло отражения такое понятие и в Федеральном Законе Российской Федерации от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле».

Профессор Баглай М.В., не указывая прямо на понятие парламентского контроля, подчеркивает, что под парламентским контролем следует понимать, прежде всего, право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной (вотум недоверия) [3, c. 559].

Свое понятие парламентского контроля предлагают М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы органов государственной власти, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных последствий [4, c. 30]

Также в литературе встречается и иное видение, согласно которому, парламентский контроль - это регламентированная конституционными нормами деятельность уполномоченных органов, направленная на проверку и оценку соответствия и реализации законов в целях устранения выявленных нарушений и предупреждение возможных несоответствий в системе действующего законодательства [5, c. 135-138; 6].

Как мы видим, ученые близки в определении понятия «Парламентский контроль», однако единой точки зрения на этот вопрос нет. В связи с чем, на основе анализа нормативной правой базы, а также трудов ученых - конституционалистов, представляется возможным определить парламентский контроль как конституционно-правовую возможность и практику высшего законодательного (представительного) органа государственной власти, парламентариев, и образуемых структурных органов мониторинга и проверки законности осуществления полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами с целью последующей оценки их деятельности и возможного применения мер реагирования.

Конституцией Российской Федерации, к большому сожалению, термин «парламентский контроль» не употребляется. Лишь в ч. 5 ст. 101 указано, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату [7]. Деятельность Счетной палаты регулируется в настоящее время Федеральным Законом Российской Федерации № 41-ФЗ от 05.04.2013 г. Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, обеспечивая тем самым безопасность и социально-экономическое развитие Российской Федерации. Таким образом, данная контрольная функция Парламента является несомненно важным элементом системы парламентского контроля. Однако, отсутствие регламентации парламентского контроля, его форм и порядка осуществления в Конституции России обусловило ситуацию, сложившуюся до принятия Федерального Закона Российской Федерации «О парламентском контроле» № 77-ФЗ от 07.05.2013 г. В Конституции были отражены лишь нормы, касающиеся парламентского контроля в форме выражения Государственной Думой недоверия Правительству, а также контрольные полномочия в сфере бюджетной политики государства. Нормы, определяющие формы и порядок осуществления парламентского контроля были отражены, таким образом, не только в Конституции, но и в различных нормативных правовых актах Российской Федерации. Одни формы парламентского контроля были установлены Федеральным законом (парламентское расследование), в иных случаях - они устанавливались регламентами палат Федерального Собрания («правительственный час») [8, 115]. Таким образом, представляется, что развитие форм парламентского контроля происходит не только и не столько благодаря внесению изменений в Конституцию, но с принятием иных нормативных правовых актов.

Отдельные ученые придерживаются мнения, что принятие специального Федерального Закона, регламентирующего порядок осуществления парламентского контроля в Российской Федерации не имеет под собой достаточных оснований. При этом указывается, что такой закон обязательно будет носить лишь декларативный характер, не устанавливая при этом структурировано-упорядоченной системы осуществления парламентского контроля, а лишь повторно закрепляя уже существующие формы в национальном законодательстве формы парламентского контроля [8, 115].

Однако все же был принят Федеральный Закон «О парламентском контроле». Данным Федеральным Законом урегулированы основы парламентского контроля: его предмет, цели, основополагающие начала и субъекты осуществления, а также предусмотрены отдельные его формы.

Федеральный Закон № 77-ФЗ не только отражает совокупные цели и принципы осуществления парламентского контроля в России, но и устанавливает систему форм парламентского контроля.

Выбор надлежащих форм реализации парламентского контроля - один из основных вопросов, подлежащий решению при практическом его осуществлении. Так, Законом предусмотрено 18 форм осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, часть из которых дублирует формы парламентского контроля, предусмотренные иными нормативными правовыми актами (рассмотрение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, проведение парламентских расследований, контрольные полномочия в сфере бюджетного регулирования, осуществление взаимодействия со счетной палатой и др.). Кроме того, указанным Законом вводятся и принципиально новые, ранее не предусмотренные национальным законодательством иные формы парламентского контроля. Вместе с тем, в законе формы парламентского контроля не структурированы. Учитывая, все это, полагаем возможным рассмотреть лишь некоторые, проблемные, формы парламентского контроля.

Одной из важнейших форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти является заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации.

«Правительственный час» - действенная форма парламентского контроля, порядок реализации которой определяется в основном регламентами палат Федерального собрания. Федеральный Закон № 77-ФЗ от 07.05.2013 г., в свою очередь, устанавливает круг лиц, которые могут быть вызваны для ответов на вопросы парламентариев в рамках «правительственного часа».

Так, ст. 41 Регламента Государственной Думы Российской Федерации предусмотрено, что правительственный час это время, предоставляемое для ответов федерального министра, либо иного должностного лица на вопросы депутатов Государственной Думы. Аналогичную по содержанию норму включает в себя ч. 1 ст. 77 Регламента Совета Федераций Российской Федерации. Таким образом, в рамках «правительственного часа» у парламентариев есть реальная возможность путем постановки перед должностными лицами исполнительной власти тех или иных вопросов получить информацию об актуальном состоянии дел в той или иной области правоприменения и общественной жизни с целью последующего применения законодательного или иного метода реагирования. В настоящее время парламентарии активно используют предоставленное им право приглашения на «правительственный час» должностных лиц РФ. Причем согласно сложившейся практики для ответов на вопросы депутатов приглашаются в основном высшие должностные лица министерств, служб и агентств. Так, В соответствии с решением Государственной Думы от 3 июля 2013 года направлено приглашение (решение Совета Государственной Думы №1.1-0543 от 8 июля 2013 г.) Министру транспорта Российской Федерации - Соколову М.Ю., а также руководителю Федерального дорожного агентства - Старовойт Р.В. с целью предоставления ответов на поставленные депутатами Государственной Думы вопросы (в соответствии с решением Совета Государственной Думы от 4 июля 2013 года направлены письменные вопросы от фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ» - №1.1-0555, 1.1-0554 от 9 июля 2013 г. и «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» - №1.1-0656, 1.1-0657 от 5 сентября 2013 г.) в рамках «правительственного часа».

Иной формой осуществления парламентского контроля является заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой. Первоначально эта форма парламентского контроля предусматривалась в соответствии с положениями ст. 103 и 114 Конституции РФ. Регламентация порядка представления депутатами и фракциями вопросов Правительству РФ, а также порядка проведения заслушивания отчета Правительства и принятие решения по результатам такого заслушивания устанавливается главой 18.1 Регламента Государственной Думы. В ст. 154.3 предусмотрено, что депутаты Государственной Думы вправе в рамках заслушивания Правительства задавать вопросы Председателю Правительства Российской Федерации, а также высказывать свое мнение о деятельности Правительства. По итогам заслушивания отчета Правительства Государственная Дума может принять соответствующее постановление. В литературе нашло свое отражение мнение о недостаточной эффективности института ежегодных отчетов Правительства перед Государственной Думой. Так, указывается, что, несмотря на повышение степени парламентской ответственности Правительства, и в целом усиление парламентского контроля над исполнительной властью, институт отчетов Правительства перед Государственной Думой представляется недостаточно эффективным. Предпосылки низкой эффективности заключаются в отсутствии реального механизма ответственности Правительства по результатам заслушивания, то есть заслушивание отчета Правительства может не повлечь практических юридических последствий для Правительства. Поэтому желательно введение института ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой по результатам заслушивания в форме вотума недоверия либо возможности отставки Правительства [9, c. 23-24]. Например, Постановление Государственной Думы Российской Федерации от 11.04.2012 "Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2011 год" состоит из 6 статей, в основном носящих декларативный характер. В указанном постановлении Государственная Дума, одновременно, поддерживает предлагаемые Правительством РФ меры по ускорению темпов перестройки экономики и становления ее на инновационный путь развития, а также признает целесообразной координацию усилий Правительства РФ и Федерального Собрания РФ, направленных на достижение приоритетных целей и решение важнейших задач социально-экономического развития, указанных в отчете Правительства за 2011 год [10]. В данном постановлении отсутствует конструктивная критика деятельности Правительства за отчетный период, кроме того, не имеется структурного анализа результатов деятельности Правительства, из чего можно сделать вывод о том, что механизм отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой, как инструмент парламентского контроля, используется парламентариями не в полной мере, вследствие чего является слабоэффективным. Сложившаяся ситуация может быть решена путем внесения изменений в Регламент Государственной Думы, а именно ч. 3 ст. 154.3 Регламента дополнить словами: «В постановлении отражаются комментарии, замечания и предложения депутатов Государственной Думы, представителей Думских фракций, Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, иных комитетов и комиссий Государственной Думы по каждому направлению деятельности, указанному в отчете Правительства.»

Проведение парламентских расследований, как форма парламентского контроля, по мнению отдельных авторов, является одной из наиболее эффективных [11, c. 123-126]. Порядок проведения парламентских расследований в настоящее время закреплен в Федеральном Законе Российской Федерации № 196-ФЗ от 27.12.2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Парламентское расследование - это деятельность по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, осуществляемая палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Предмет парламентского расследования согласно положениям ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» № 196-ФЗ от 27.12.2005 г. ограничен фактами грубого либо массовым нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, а также обстоятельствами, связанными с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, и обстоятельствами, связанными с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также в указанном законе отдельно оговорено, что предметом парламентского расследования не может выступать деятельность Президента Российской Федерации, а также деятельность органов дознания, предварительного следствия и суда в рамках осуществления ими своих полномочий в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. В данном ракурсе интересно было бы рассмотреть институт парламентского расследования в России в сравнении с аналогичным институтом, например, в США, где Конгресс имеет более значительный объем полномочий в рамках проведения парламентского расследования, результаты которого могут привести в действие механизм юридической ответственности, вплоть до объявления импичмента президенту.

В Российской Федерации парламентское расследование носит информационно-предупредительный характер [12]. В ходе парламентского расследования не может ставиться цель, состоящая в установлении виновности конкретных лиц в совершении ими преступлений. Цель же парламентского расследования состоит в защите прав и свобод человека и гражданина путем сбора информации, установления достоверных фактов о происшествии или событии, которое входит в предмет парламентского расследования, осуществления контроля за деятельностью организаций и физических лиц по устранению причин и условий, послуживших предпосылками к возникновению ситуации, спровоцировавшей парламентское расследование, а также в оказании помощи и поддержки в устранении указанных обстоятельств.

Порядок инициирования и проведения парламентского расследования формально закреплены в Федеральном законе № 196-ФЗ от 27.12.05 г., ввиду чего в рамках настоящей статьи они подробно не рассматриваются. Парламентское расследование проводится парламентской комиссей по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, формируемой обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, от каждой из которых избирается сопредседатель комиссии. Так обеспечивается равноправие депутатов Государственной Думы и членов Совета Федераций в рамках работы парламентской комиссии.

ФЗ «О Парламентском контроле», таким образом, лишь упорядочивает систему парламентского контроля, уже существовавшую в Российской Федерации. Вместе с тем, закон носит декларативно-описательный характер, так как формулирует лишь основные принципы и цели парламентского контроля в России, хотя при этом в законе определен круг субъектов, осуществляющих парламентский контроль и формы его реализации.

Федеральным Законом № 77-ФЗ от 07.05.13 г., однако, не урегулированы порядок осуществления отдельных форм парламентского контроля и механизм их реализации. Позиция законодателя в данном случае представляется в какой-то мере понятной: большинство тех форм, что перечислены в Законе, уже нашли свое отражение в иных нормативных правовых актах Российской Федерации и имеют многолетнюю практику применения, поэтому законодатель посчитал «неразумным» отражать в Законе положения, касающиеся порядка осуществления отдельных форм парламентского контроля. Такой подход представляется обоснованным, так как по отдельным направлениям парламентского контроля уже существует правовая регламентация, в том числе и в форме федеральных конституционных законов (напр.: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), федеральных законов (напр.: Федеральный закон РФ от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации, Федеральный закон РФ от 27.12. 05 г. N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.07.02 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и др.). Соответственно, не представляется целесообразным их отмена и объединение в один громоздкий нормативный правовой акт, так как это может повлечь снижение гибкости правового регулирования парламентского контроля, а также усиление его бюрократизации.

Важно заметить, что в настоящее время в сфере осуществления парламентского контроля в Российской Федерации существуют определенные трудности как в нормативном правовом регулировании, так и в практике правоприменения. Примечательно, что результаты применения лишь некоторых из форм парламентского контроля, отраженных в Федеральном законе № 77-ФЗ, могут служить основанием для возникновения юридических последствий в виде реагирования непосредственно субъектами парламентского контроля (напр.: рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; проведение парламентского контроля в сфере бюджетных ассигнований; осуществление субъектами парламентского контроля взаимодействия со Счетной Палатой РФ и др.), однако общие положения о результатах осуществления парламентского контроля предусмотрены в ст. 15 Федерального закона № 77-ФЗ от 07.03.2013 г. Кроме того, субъекты парламентского контроля имеют право: предложить государственному органу и должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений действующего законодательства, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений (п. 2 ч. 1 ст. 15); обратиться к лицам, имеющим в соответствии с действующим законодательством право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности (п. 5 ч. 1 ст. 15); Кроме того, ч. 2 ст. 15 предусматривает, что государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания Российской Федерации по результатам осуществления парламентского контроля и в определенный срок, после чего уведомить инициатора о результатах рассмотрения соответствующих предложений.

Большинство мер парламентского реагирования не носят императивно-волевой характера, а являются лишь определенной рекомендацией, побуждением к совершению тех или иных действий государственными органами, иными организациями, а также их должностными лицами. Данная позиция законодателя и подобный вектор развития парламентского контроля представляется спорным ввиду отсутствия реального и оперативного механизма воздействия на общественные отношения, требующие вмешательства парламентариев. Сложившаяся ситуация ослабляет действенность парламентского контроля в Российской Федерации и препятствует реализации целей и решению задач, возлагаемых законодателем и обществом на институт парламентского контроля.

С другой стороны, парламентский контроль в Российской Федерации является средством взаимодействия парламентариев с органами государственной власти и должностными лицами. Через обозначенное взаимодействие субъекты парламентского контроля получают актуальную информацию об объективно складывающейся в стране ситуации в различных сферах жизни. Парламентский контроль в Российской Федерации служит также и для акцентирования внимания граждан на тех или иных остро стоящих перед обществом вопросах. И очевидно, что субъекты парламентского контроля, несмотря на практически полное отсутствие у них императивных полномочий, могут и должны реагировать на то или иное изменение общественных отношений путем реализации своего права законодательной инициативы.

Итак, парламентский контроль в Российской Федерации представляется как конституционно-правовая возможность и практика высшего законодательного представительного органа государственной власти, парламентариев, и образуемых структурных органов мониторинга и проверки законности осуществления полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами с целью последующей оценки их деятельности и возможного применения мер реагирования.

Несмотря на имеющиеся проблемы, связанные с организацией осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, указанный институт государственно-правовых отношений является закономерным структурным звеном отечественной системы общественных отношений и выполняет возложенные на него обществом задачи.

Литература

1.Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): монография. Екатеринбург, 2009.

2.Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 24-29.

3.Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2007.

4.Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: Сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1. С. 29-32.

5.Парламентское право России: учебник / под ред. О.Н.Булакова. М., 2006.

6.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. Законов о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) [электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/popular/cons/1_5.html#p659 (дата обращения 24.08.2013)

7.Фадеев В.И. Парламентский контроль в системе разделения властей в Российской Федерации // Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1 : Сб. науч. тр. Харьков: Право, 2011. С. 108-135.

8.Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительств // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 23-25.

9.Об отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2011 год: Постановление Государственной Думы Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: http://www.duma.gov.ru/news/273/142123/ (дата обращения 02.08.2013)

10.Медяник О. В. Парламентский контроль и парламентские расследования в Российской Федерации // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. №49. С. 123-126.

Размещено на Allbest.ru