Конституционный Суд РФ - о конституционно-правовой (конституционной) ответственности Президента РФ, Государственной Думы и ее депутатов

Размещено на http://www.allbest.ru/

15

Конституционный Суд РФ - о конституционно-правовой (конституционной) ответственности Президента РФ, Государственной Думы и ее депутатов

Крысанов А.В.

Цель. Рассмотрение и оценка содержания решений Конституционного Суда РФ по вопросам конституционно-правовой ответственности Президента РФ, Государственной Думы и ее депутатов.

Методы. Проанализированы постановления, определение Конституционного Суда РФ, в которых конструируются правовые позиции по вопросам конституционно-правовой (конституционной) ответственности Президента РФ, Государственной Думы РФ и ее депутатов, а также исследованы мнения и особые мнения судей Конституционного Суда РФ, доктринально-теоретические позиции исследователей по рассматриваемой проблематике.

Результаты. Выявлены подходы Конституционного Суда РФк определению конституционно-правовой ответственности Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ и ее депутатов. Обосновано предложение о включении в систему принципов конституционно-правовой ответственности таких принципов как: законность, целесообразность, индивидуализация и неотвратимость наказания. Определено влияние решений Конституционного Суда РФ на процесс совершенствования законодательства Российской Федерации, регламентирующего вопросы конституционно-правовой ответственности депутатов Государственной Думы.

Научная новизна. Научная новизна заключается в исследовании взаимосвязи принятых решений Конституционного Суда РФ с развитием теоретико-правовой концепции конституционно-правовой ответственности рассматриваемых субъектов и законодательными инициативами по совершенствованию процедур конституционно-правовой ответственности.

Ключевые слова: Государственная Дума, конституционно-правовая ответственность, Конституционный Суд РФ, парламентарий, Президент Российской Федерации.

конституционный суд законность ответственность президент

В современных реалиях значимость института конституционно-правовой ответственности неуклонно возрастает. Тенденция усиления роли конституционно-правовой ответственности в системе правового регулирования коррелирует с количеством научных исследований, посвященных рассматриваемому феномену. Несмотря на широкий диапазон научных публикаций по вопросам конституционно-правовой ответственности, в правовом пространстве и правоприменительной практике все-таки наблюдается смещение акцентов в конституционно-правовой ответственности на региональный и местный уровни власти. В свою очередь, правовые нормы, устанавливающие основания и порядок реализации конституционно-правовой ответственности высших органов государственной власти, достаточно немногочисленны и характеризуются некоторой статичностью.

В подобной ситуации значительная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, который, с одной стороны, посредством правовых позиций обогащает теоретическое пространство конституционно-правовой ответственности, с другой, учитывая динамику общественных отношений, минимизирует их отрыв от позитивного права.

Проанализируем отдельные решения Конституционного Суда, в которых конструируются правовые позиции относительно вопросов конституционно-правовой ответственности Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ и ее депутатов.

В Определении от 20.12.2005 № 472-О [1] Конституционный Суд РФ указывает, что им не ставится под сомнение исключительное дискреционное полномочие Государственной Думы об объявлении амнистии, закрепленное в статье 103 Конституции Российской Федерации, поскольку на нее возлагается вся полнота конституционной ответственности.

В рассматриваемом определении в качестве субъекта конституционной ответственности называется Государственная Дума. В своем решении Конституционный Суд РФ не обозначил, какие конституционно-правовые меры и какой инстанцией могут применяться в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения указанного полномочия. При этом, конституционная практика зарубежных государств свидетельствует о возможности наступления неблагоприятных последствий за ненадлежащее исполнение конституционных полномочий. Так, например, Сенат Чехии 04 марта 2013 года проголосовал за импичмент президенту страны В. Клаусу[2] . Сенат Чехии обвинил Президента в государственной измене за отказ подписывать дополнение к Лиссабонскому соглашению, за отклонение инициативы Сената представить своих кандидатов на должности судей Конституционного Суда Чехии и в том числе за неудачно объявленную массовую амнистию, в результате которой из исправительных учреждений были выпущены несколько тысяч опасных преступников.

Однако срок полномочий В. Клауса истекал 07 марта 2013 года. В связи с чем процедура отрешения от должности не могла быть реализована в полном объеме. Конституционный Суд Чехии указал, что «главной целью этой процедуры является по существу отрешение от должности президента, который наносит ущерб интересам государства и нарушает закон, что не может быть сделано, потому что истек срок полномочий бывшего президента» [3] . Следует учитывать, что в случае, если бы В. Клаус продолжал исполнять полномочия главы государства и Конституционный Суд Чехии принял решение отрешить его от должности, то экс-президент лишался ряда привилегий и права быть избранным президентом, что, по сути, является мерами конституционно-правовой ответственности.

Применительно к Определению № 472-О возникает вопрос, о каком виде конституционной ответственности Государственной Думы ведет речь Конституционный Суд РФ? Позволим себе предположить, что в анализируемом случае Государственная Дума подлежит так называемой «позитивной» конституционной ответственности.

Правовая природа данного вида конституционной ответственности до настоящего времени широко обсуждается в научной литературе.

Ряд авторов предлагают отказаться от понятия позитивной ответственности, поскольку использование данного термина приводит к тому, что одно и то же явление именуется и обязанностью и ответственностью, а также к размыванию предназначения ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения [4, с. 400] .

Исследователи, разделяющие позицию о существовании позитивной конституционной (конституционно-правовой) ответственности, не имеют единого взгляда на природу оснований и содержания данного вида ответственности. По мнению Е.И. Колюшина позитивная ответственность имеет право на жизнь в связи с наличием системы разделения властей, которая «предполагает ответственность государственных органов друг перед другом» [Цит. по: 5, с. 28] . И.А. Умнова определяет позитивную юридическую ответственность как обязанность выполнять определенную деятельность, очерченную правом [6, с. 233]. Ж.И. Овсепян полагает, что позитивная конституционно-правовая ответственность реализуется на основе такого юридического факта как «конституционная неадекватность» [7] .

Исходя из позиции Конституционного Суда РФ, представляется возможным говорить о позитивной конституционной ответственности Государственной Думы в смысле осуществления деятельности в духе соблюдения основных конституционно-правовых принципов, рамки которой установлены правовыми предписаниями.

В Постановлении от 11.12.1998 № 28-П [8] Конституционным Судом РФ указывается на конституционную ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации. В частности, в решении говорится о том, что Президент как глава государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации. Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Конституционный Суд РФ, указывая, что Президент РФ несет конституционную ответственность за деятельность Правительства РФ, по всей видимости, аналогично с рассмотренным выше Определением № 472-О, подразумевал позитивную составляющую конституционной ответственности Президента РФ.

Контроль деятельности Правительства РФ Президентом РФ обуславливает наличие механизма ответственности. Конституционная ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ выражается в том, что Президент РФ может отправить как весь состав Правительства РФ, так и отдельных его членов в отставку.

Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012 № 34-П [9] содержит указание на такую специальную меру конституционно-правовой ответственности депутата Государственной Думы как досрочное прекращение полномочий и утрата статуса вследствие нарушения принципа несовместимости. Конституционный Суд РФ отмечает, что «поскольку ответственность за нарушение депутатом Государственной Думы конституционного запрета на занятие другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности, конкретизированного положениями пункта «в» части первой статьи 4 и пунктов «б», «в», «г» части второй статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», представляет собой особую разновидность конституционно-правовой ответственности, проверка обстоятельств, связанных с предполагаемым правонарушением, возможна в рамках проведения соответствующим комитетом Государственной Думы (или специально созданной для этого комиссией) парламентского расследования и слушаний в заседании Государственной Думы».

Конституционный Суд РФ в рассматриваемом постановлении указал на необходимость совершенствования правового регулирования досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы. В данном случае корректировка законодательства должна обеспечить объективность и всесторонность применения рассмотренной специальной меры конституционно-правовой ответственности.

Федеральный законодатель достаточно оперативно отреагировал на решение Конституционного Суда РФ и 28.01.2013 членом Совета Федерации А.Г. Лысковым в Государственную Думу был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [10]. Предложенным законопроектом устанавливается соответствующий порядок проверки деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в случаях нарушения ими ограничений на занятие другой, помимо парламентской, оплачиваемой деятельностью, а также порядок досрочного прекращения полномочий.

Анализируя указанный законопроект, следует отметить, что субъект законодательной инициативы помимо введения нормы, направленной на урегулирование порядка досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, предложил закрепить в законодательстве аналогичную норму в отношении членов Совета Федерации.

Унификация процедуры досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации в правовом пространстве представляет собой закономерный процесс, который связан с природой статуса парламентария (депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации) как выборного должностного лица, представляющего определенную часть избирательного корпуса, реализующего ее интересы в высшем выборном коллегиальном органе публичной власти, а также осуществляющего в рамках полномочий данного органа нормотворческую функцию и иные полномочия, вытекающие из его правового статуса [Подробнее о статусе депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации см. напр. 11, с. 56-57; 12, с. 14].

В Постановлении № 34-П судья Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотов высказал особое мнение, в котором отметил, что состав названного правонарушения четко законодательно не определен, в частности его субъективная сторона [13].

В данной ситуации федеральному законодателю необходимо, учитывая нормативно-доктринальные предписания и рекомендации, решить вопрос об основаниях и процедуре досрочного прекращения полномочий депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации предельно конкретно и детально, чтобы избежать негативного политического влияния на деятельность того или иного выборного должностного лица.

Не менее интересным и значимым представляется мнение судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева, также высказанное в Постановлении № 34-П от 27.12.2012 г. По замечанию Г.А. Гаджиева, конституционно-правовой институт несовместимости депутатской деятельности с иной оплачиваемой деятельностью не следует расценивать в качестве частного случая негативной юридической ответственности (в том числе конституционно-правовой). Аргументируя свою точку зрения, профессор Г.А. Гаджиев указывает, что принцип свободного мандата, имманентно присущий конституционной государственности, не отрицает, а, наоборот, предполагает высокую степень ответственности депутата парламента, полной самоотдачи, исключающей занятие побочными видами деятельности. Опасность для парламентаризма состоит даже не в том, что депутат получает доходы от другой оплачиваемой деятельности, а в том, что он отвлекается от своей профессиональной, чрезвычайно сложной законотворческой деятельности. Независимость депутата, подкрепляемая его неприкосновенностью (статья 98 Конституции Российской Федерации), является результатом того, что он является представителем всего народа. Именно поэтому он не должен находиться под воздействием групп интересов, коммерческих структур и т.д. Следовательно, ограничения или условия, налагаемые на члена парламента, желающего заниматься иной деятельностью, основываются на требованиях независимости, профессиональной этики и пригодности. Депутат должен осознавать значимость своего конституционного долга, а потому, исходя из своей позитивной ответственности, он не вправе существенно отвлекаться от основной профессиональной деятельности, заниматься иными видами оплачиваемой деятельности (кроме преподавательской и творческой) [14].

Природа конституционно-правовой ответственности связана с существованием в ее структуре как негативного, так и позитивного аспекта [Подробнее о позитивном и негативном аспекте конституционно-правовой ответственности депутатов см. напр. 15, с. 237-248]. При этом указанные составляющие могут как дополнять друг друга, так и воздействовать на конституционные правоотношения изолированно. Институт несовместимости депутатской деятельности с иной оплачиваемой деятельностью именно один из тех случаев, когда позитивная составляющая конституционно-правовой ответственности преобладает в процессе конституционного регулирования. Безусловно, отвлечение от основной деятельности депутатом в современных реалиях, когда общественные отношения подвержены динамичному обновлению и изменению приведет к снижению качества народного представительства. При этом как свидетельствует практика [16], не все депутаты способны самостоятельно отказаться от участия в коммерческой деятельности. Указанные обстоятельства вызывают к жизни и конституционно-правовые санкции.

А. А. Кондрашев при анализе правовых позиций Конституционного Суда выделил ряд принципов, на которых основывается применение мер конституционно-правовой ответственности: принцип соразмерности использования конституционных санкций совершенному правонарушению; принцип недопустимости установлении облегченной процедуры конституционно-правовой ответственности; принцип необходимости применения судебной процедуры при привлечении к данному виду юридической ответственности; принцип самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в установлении мер конституционно-правового характера; принцип недопустимости произвольного, упрощенного толкования оснований и процедуры привлечения к конституционно-правовой ответственности, требование устанавливать все элементы состава правонарушения; принцип определения особенностей реализации и применения конституционной ответственности исходя из ее сущности, определенной в Конституции, при этом эти специфические особенности могут устанавливаться федеральным законом и предопределять и особую процедуру применения конституционных санкций; принцип конституционности установления мер конституционно-правовой ответственности в актах более низкой юридической силы, чем Конституция РФ; принцип вины [5, с. 428-436].

Анализируя предложенную А. А. Кондрашевым систему принципов, отметим, что некоторые из них не носят всеобъемлющего (универсального) характера и реализация далеко не каждой меры конституционно-правовой ответственности базируется на заложенных ими постулатах. Так, например, рассматривая принцип соразмерности использования конституционных санкций совершенному правонарушению, следует констатировать, что во многих случаях конституционно-правовая ответственность не связывается с правонарушением, а существует позитивная конституционно-правовая ответственность, для реализации которой инстанция ответственности не учитывает, совершен ли конституционный деликт (например, отставка Правительства РФ Президентом РФ, выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой).

При рассмотрении принципа необходимости применения судебной процедуры при привлечении к данному виду юридической ответственности возникает вопрос о том, а всегда ли такая процедура обязательна и предусмотрена законодательством? Например, отставка Правительства РФ Президентом РФ не предусматривает участие судебных органов; лишение депутата Государственной Думы соответствующего конституционно-правового статуса вследствие несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации также осуществляется без включения в процедуру судебных органов. Исходя из этого, можно заключить, что судебная процедура привлечения к конституционно-правовой ответственности применяется не всегда.

Принцип вины при реализации конституционно-правовой ответственности также вызывает множество дискуссий. В конституционном праве, справедливо отмечает В.В. Гошуляк, вина не может пониматься как психическое отношение лица к деянию, а содержательно включает наличие возможности надлежащим образом исполнять конституционные обязанности и отсутствие действий по предотвращению конституционного правонарушения [17, с. 11]. Кроме того в некоторых случаях конституционно-правовая ответственность может наступить и при должном исполнении конституционных обязанностей, то есть вообще без учета вины (например, роспуск Государственной Думы Президентом РФ).

В практическом плане, по нашему мнению, включение в правовое поле таких принципов как: законность, целесообразность, индивидуализация и неотвратимость наказания, которые, как отмечается в литературе, составляют конкретный перечень принципов юридической ответственности [18, с. 151] и служат достижению целей юридической ответственности [19, с. 16], позволит усилить влияние института конституционно-правовой ответственности на состояние конституционной законности.

Решения Конституционного Суда РФ и выраженные в них правовые позиции свидетельствуют о признании «конституционной», «конституционно-правовой» ответственности высших органов государственной власти. При этом в большинстве решений судебного органа конституционного контроля присутствует лишь указание на то, что конституционно-правовая ответственность высших органов государственной власти существует, без характеристики сущности правового явления. Однако указанная тенденция в решении Конституционного Суда РФ № 34-П от 27.12.2012 судьями не поддержана и в правовых позициях указанного постановления можно наблюдать как значительное теоретическое обогащение института конституционно-правовой ответственности, так и указания федеральному законодателю на необходимость правового укрепления процедуры, в частности конституционно-правовой ответственности депутатов Государственной Думы.

Литература

1.Определение Конституционного Суда РФ от 20.12.2005№ 472-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Приходько Павла Юрьевича на нарушение его конституционных прав Постановлениями Государственной Думы от 20 апреля 2005 года "Об объявлении амнистии в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов" и "О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов"» // Конституционный Суд Российской Федерации URL: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения 18.03.2013).

2.Сенат Чехии объявил президенту импичмент, обвинив его в госизмене // РосБизнесКонсалтинг URL: http://top.rbc.ru/politics/04/03/2013/847876.shtml (дата обращения: 18.03.2013).

3.Чехия: Конституционный Суд не будет рассматривать дело Клауса // Политический журнал «Мир и политика» URL: http://mir-politika.ru/4173-chehiya-konstitucionnyy-sud-ne-budet-rassmatrivat-delo-klausa.html (дата обращения 30.03.2013).

4.Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. 444 с.

5.Кондрашев А.А. Теория конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации. М., 2011. 472 с.

6.Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. 304 с.

7.Овсепян Ж. И. Критерии конституционной ответственности в РФ [электронный ресурс]. URL:http://lawcanal.ru/html.acti.static.actii.konstitucionnoepravo.html (дата обращения 12.03.2013).

8.Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998№ 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации. // Конституционный Суд Российской Федерации URL: http://www.ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения 28.03.2013).

9.Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012№ 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Конституционный Суд Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения 30.03.2013).

10. Законопроект № 212998-6 о внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (о порядке досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы) // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.URL:http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=212998-6&02 (дата обращения: 01.03.2013).

11.Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование). Дис. ... д.ю.н. Екатеринбург, 2009. 448 с.

12.Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М., 2011. 123 с.

13.Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова // Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012№ 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Конституционный Суд Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения 30.03.2013).

14.Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гаджиева // Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.2012№ 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Конституционный Суд Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения 30.03.2013).

15.Карасев А.Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование). Монография. Екатеринбург, 2009. 276 с.

16.Решение Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Геннадия Владимировича Гудкова с 14 сентября 2012 года // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/3692/(дата обращения 03.04.2013).

17.Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 9- 12.

18.Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М., 2009. 259 с.

19.Самощенко И.С. Правонарушения и юридическая ответственность. М., 1966. 29 с.

Размещено на Allbest.ru