О перспективных направлениях нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере управления государственными закупками в Украине

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

О перспективных направлениях нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере управления государственными закупками в Украине

Дараган В.В.

Цель. Определение в результате анализа нормативно-правовых актов и научных исследований наиболее перспективных направлений нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере государственных закупок, а также разработка возможных путей внедрения выделенных направлений в сферу государственных закупок в Украине.

Методы. В процессе исследования использовались общенаучные и специальные методы: сравнительно-правовой - при изучении нормативно-правовой регламентации регулирования сферы государственных закупок; структурно-логический - для определения наиболее перспективных направлений нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере государственных закуп; историчный - дли исследования процесса развития нормативно-правового регулирования проведения закупки у одного участника, а также при изучении вопросов внедрения уголовной ответственности за преступления в сфере государственных закупок; логико-юридический - предоставил возможность сформулировать предложения касающиеся усовершенствования нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере государственных закупок.

Результаты и область применения: приведенные меры предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в Украине могут быть использованы для совершенствования механизмов противодействия коррупции в сфере государственных закупок не только в Украине, но и в других странах. Также рассмотренные направлениями предупреждения коррупции в сфере государственных закупок могут быть использованы для дальнейших научных исследований проблем в рассматриваемой сфере.

Научная новизна. Осуществлен анализнормативно-правовых актов и научных исследований в сфере регулирования государственных закупок, определены наиболее перспективных направлений нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере государственных закупок, предложены пути внедрения выделенных направлений в сферу государственных закупок в Украине.

Ключевые слова: государственные закупки, государственные средства, коррупция, нормативно-правовое регулирование.

противодействие коррупция государственные закупки

Согласно данных международной организации Transparency International и Евразийской группы по противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма наиболее склонными к коррупции секторами является: сфера строительных подотрядов и государственных закупок, сектор жилищной и коммерческой недвижимости, нефтяная и газовая промышленность, тяжелая промышленность и сфера добычи полезных ископаемых. При этом на первом месте находится сфера строительных подотрядов и государственных закупок [1].

В последние годы как для Украины так и для других стран мира стала негативной практика расточительстваденежных средств на фоне коррупционных правонарушений и преступлений в сфере проведения государственных закупок. Такое положение дел ставит перед всеми странами мира общую задачу - предупреждение и предотвращение коррупционных проявлений во время проведения государственных закупок.

Вопросы предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в рассматривали такие ученные как: В.И. Василинчук, В.В. Коряк, С.В. Нагачевский, Л.П. Скалозуб, В.Р. Сливенко (Украина), Питер Трепте (Великобритания), Н.И. Соловяненко, А.А. Анисимов, С.С. Цветанов (Российская Федерация), Г.А. Василевич (Республика Беларусь), Хасан Гюль (Турция), Лаура Штефан (Румыния), Мартин Каменик (Чешская Республика), Сергей Злотников (Республика Казахстан), а также другие.

Несмотря на довольно большое количество публикаций, связанных с предупреждения коррупции в сфере государственных закупок, вопросы нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в Украине практически не рассматривались.

Целью статьи является определение в результате анализа нормативно-правовых актов и научных исследований наиболее перспективных направлений нормативно-правового предупреждения коррупции в сфере государственных закупок, а также разработка возможных путей внедрения выделенных направлений в сферу государственных закупок в Украине.

Борьба с хищением государственных средств во время проведения государственных закупок в Украине является очень актуальной на сегодняшний день, ведь объемы утраченных в результате незаконных действий государственных средств колоссальны. Как заявил на пресс-конференции в 2009 году Глава Счетной палаты Украины Валентин Симоненко: «При объемах закупок на текущий год в размере 200 млрд. грн., сегодня, из-за отсутствия конкурентоспособной системы, прозрачной системы, мы теряем порядка 35-40 млрд. грн.», - сказал он на пресс-конференции. Также глава Счетной палаты заметил, что до 20% всех заключенных соглашений из госзакупок - это элементарные «откаты» [2]. При этом ситуация со временем не меняется, как заявил во время заседания Правительства 23 марта Премьер-министр Украины Арсений Яценюк «Это самая коррумпированная схема украинской государственной власти, которая в течение года, по разным оценкам, вымывала до 300 млрд. Это общий оборот среди государственных закупок. Все закупки должны быть в Интернете, все компании - прозрачные. Все тендеры должны проходить исключительно по предварительному информированию, у всех должно быть право принять участие в этом тендере, и вся общественность и вся страна должна знать кто, на каких основаниях и на каких условиях выиграл или проиграл тот или иной тендер» [3]. Такая ситуация несомненно оказывает негативное влияние на экономику страны в целом препятствуя ее развитию.

Анализ нормативно-правовой базы и научных исследований показал, что на сегодняшний день наиболее перспективными направлениями предупреждения коррупции в сфере государственных закупок, как в Украине, так и в некоторых странах мира, являются: организационно-правовое обеспечение общественного контроля в сфере государственных закупок; усовершенствование нормативно-правового регулирования процедур осуществления государственной закупки; ужесточение мер ответственности за нарушения, связанные с проведением государственных закупок. Предлагается рассмотреть возможные пути внедрения указанных мер в сферу государственных закупок в Украине.

Разработка и внедрение организационно-правовых основ участия общественности в профилактике преступности в сфере государственных закупок, приобретает сегодня особое значение в борьбе с преступлениями в указанной сфере. Это обусловлено рядом факторов:

· Конституция Украины гарантирует гражданам Украины право на информацию и их участие в управлении государственными делами, обеспечение открытости формирования и реализации стабильной, понятной экономической и социальной политики, получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

· сфера государственных закупок являются одной из наиболее подверженных коррупции сфер и без участия общественности побороть коррупцию в указанной сфере крайне сложно;

· без поддержки общественных организаций государство просто не способно обеспечить качественный контроль за проведением государственных закупок, так как такая деятельность связана с привлечением большого количества разного рода специалистов.

Система законодательства Украины содержит ряд норм, которые предоставляют правовые условия для активного участия общественности в профилактике преступлений в сфере государственных закупок. Так, в ст. 9 Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» [4], выделено понятие «Общественный контроль в сфере государственных закупок», который обеспечивается через свободный доступ ко всей информации, касающейся государственных закупок, что подлежит обнародованию.

Несмотря на наличие указанной выше нормы, по нашему мнению, она не в полной мере обеспечивают правовую основу для осуществления борьбы с коррупционными проявлениями в сфере государственных закупок возможностями гражданских организаций, так как не имеют конкретного механизма осуществления данной деятельности.

Мы поддерживаем мнение Ковальчук Ю.А. о том, что основой для разработки такого механизма могло бы стать принятие Закона Украины «Об общественном (гражданском) контроле» [5], что позволило б создать не только юридические, но и фактические предпосылки для активизации и объединения общественных усилий в борьбе с коррупцией сфере государственных закупок в Украине.

Разработка и внедрение налаженного механизма осуществления общественного контроля в сфере государственных закупок позволит [5]:

· снизить уровень коррупции в сфере государственных закупок;

· значительно снизить затраты государственных средств на приобретение товаров, работ и услуг;

· значительно увеличить количество общественных организаций, деятельность которых будет направлена на осуществление контроля в сфере государственных закупок, что в свою очередь, несомненно, повлияет на объем обработанной информации связанной с проведением государственных закупок;

· получить постоянно действующий безоплатный источник информации о нарушениях связанных с осуществлением государственных закупок;

· привлекать общественные организации к разработке и реализации планов и программ, направленных на борьбу с коррупцией в сфере государственных закупок;

· активизировать интерес правоохранительных органов к борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок.

Создание и реализация комплексных мер по формированию конкурентной среды в сфере государственных закупок, предотвращение проявлений коррупции, обеспечение прозрачности процедур закупок товаров, работ и услуг за государственные средства и достижениеоптимальногои рационального их использованияявляется однимиз основныхприоритетовгосударственнойполитикиУкраиныв сфере государственныхзакупок.

Значительное количество ученых и экспертов склоняются к мнению, что предоставление заказчикам права самостоятельно осуществлять закупку товаров, работ и услуг за государственные средства у одного участника приводит к коррупционной составляющей в этой сфере.

Однойиз нормнаправленныхна обеспечениепринциповдобросовестной конкуренциисреди участников ипредотвращения коррупционныхдействий и злоупотребленийбылиположения ст. 39 Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 01.06.2010 № 2289-VI в (редакция от 02.10.2011) , а именноабзац, которыйопределял, что процедуразакупки у одногоучастника применяетсязаказчикомпосле согласованияс Уполномоченныморганом(МинистерствоэкономикиУкраины) в порядке, утвержденномКабинетомМинистровУкраины. Однакоуказанныйабзацв октябре 2011 годабыл исключенна основании ЗаконаУкраиныот 08.07.2011№3681-VI «О внесении изменений внекоторые законодательные актыУкраиныпо вопросам государственныхзакупок», принятие котороговызвало беспокойство унекоторыхученых иобщественныхорганизаций.

Согласно действующему Закону Украины «Об осуществлении государственных закупок», закупка у одного участника получила новое название «переговорная процедура закупки» - это процедура, котораяиспользуетсязаказчикомкакисключениеи в соответствии скоторой заказчикзаключаетдоговоро закупкес участникомпосле проведенияпереговоровс одним илинесколькими участниками (ч. 1 ст. 39).

В целом, анализ ст. 39 действующего Закона Украины «Об осуществлении государственных закупок» указывает на то, что законодатель не в полной мере учел недостатки предыдущего закона. По нашему мнению положения указанной нормы требуют изменений с целью предотвращения возможных коррупционных рисков.

Во-первых, исходяиз положенийп.2.ч.2 ст. 39, которыйрегулируетусловия примененияпереговорнойпроцедурызакупки, непонятно какпринимается решениео проведениипереговоровс конкретнымучастником (участниками) в случае отсутствияконкуренции(в томчислепо техническим причинам)насоответствующем рынке(при отсутствииприэтомальтернативы).

Во избежаниезлоупотребленийположениямиуказаннойнормы, по нашему мнению, указанный пунктзакона необходимоизложить вследующейредакции:

«Отсутствияконкуренции(в томчислепо техническим причинам)насоответствующем рынке, вследствиечего договоро закупкеможетбытьзаключентолькос одним поставщиком, при отсутствии приэтом альтернативы. Применениепереговорнойпроцедурызакупкивэтих случаях осуществляется наоснованиисоответствующей справкиАнтимонопольногокомитетаУкраиныили соответствующегоего территориального отделения »(курсив наш. - В.В. ).

Во-вторых, с цельюобоснованиярешениео применениитакой процедурыучастникомделается ссылка надокументы, подтверждающие наличиеусловий применения процедурызакупки, размытостьнормы, в данномслучае, можетпривестик абсурднымслучаям, которые ужевстречались вовремяобоснованияпроцедурызакупкиу одного участника,чтотакже может быть использованозлоумышленниками. Преждевсего,указанное касаетсязакупки в случае насущной необходимостив осуществлении закупкив связис возникновениемособых экономическихили социальных обстоятельств, которые делают невозможным соблюдениезаказчикамисроков дляпроведения процедур конкурсныхторгов. Ведьнасущной необходимостью, например, можетбыть подготовкак празднованиюпрофессионального праздника и т.п. Например, в 2013 году в СМИ появилась информация о том, что ООО «Техно-Строй» на реконструкцию зданий областного клинического перинатального центра «Мать и дитя» по ул. Замковая, 10 в г. Тернополе. Стоимость сделки составила 29,37 млн. грн. Закупка была проведена по неконкурентной процедуре «закупка у одного участника». Настоятельную потребность в осуществлении закупки обосновали распоряжением главы Тернопольской областной государственной администрации Валентина Хоптяна о торжественном открытии перинатального центра в декабре 2012 года [6].

Размытостьформулировки норм, по мнению экспертов, позволяет применять еепочти всегда. Каксообщиланачальникотдела анализагосзакупокМинэкономразвитияУкраиныНатальяШимков 2013 годуУкраиназакупаеттоварыиуслуги при проведении государственной закупки понеконкурентнойпроцедуре с однимучастникомна суммуоколо200млрдгрн(расходы бюджета Украинына 2013 годзаложены на уровне411млрдгрн)[7].

Напомним, что после исключения в 2011 году нормы об обязанности заказчиков согласовывать процедуру закупки у одного участника с Уполномоченным органом, объем фактических расходов по заключенным договорам закупок товаров, работ и услуг за государственные средства по процедуре закупки у одного участника в Украина составил 137,26 млрд грн. Таким образом, по сравнению с объемом расходов в 2010 году (53,196 млрд грн), Закупки у одного участника выросли в 2,58 раза [8]. Таким образом, в Украине, по нашему мнению, развивается негативная ситуация относительно увеличения применения при осуществлении государственных закупок неконкурентной процедуры закупки у одного участника, что негативно влияет на экономику Украины ведь указанная процедура является одной из самых незащищенных от проявлений коррупции.

Ситуациякоторая сложилась в сферегосударственныхзакупок, по нашему мнению, угрожает нетолькосамой системеосуществлениягосударственныхзакупок, но иэкономическойбезопасностистранывцелом. Поэтому сцелью с целью избегания коррупционной составляющей рассматриваемой нормы, а также учитывая специфику субъектов определенных в п. 3 ч. 2 ст. 39, и то что координацию и контроль за деятельностью органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны в мирное время осуществляет Совет национальной безопасности и обороны Украины, в соответствии с возложенными на нее функций (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины») [9], предлагаем указанный пункт изложить в следующей редакции:

«Насущной необходимостив осуществлении закупкив связис возникновениемособых экономическихили социальных обстоятельств, которые делают невозможным соблюдениезаказчикамисроков дляпроведения процедур конкурсныхторгов, а именносвязанныхс немедленнойликвидациейпоследствий чрезвычайныхситуацийтехногенного иприродного характера, с особымпериодом, еслизаказчиком выступает МинистерствообороныУкраины, МинистерствовнутреннихделУкраины, СлужбабезопасностиУкраины, НациональнаягвардияУкраины, ГосударственнаяпограничнаяслужбаУкраины, Служба внешнейразведкиУкраины, Государственнаяслужба специальнойсвязи изащитыинформацииУкраины, ГосударственнаяслужбаУкраиныпо чрезвычайным ситуациям, атакжепредоставлением вустановленном порядкеУкраинойгуманитарнойпомощи другимгосударствам.Применениепереговорнойпроцедурызакупкивтакихслучаях осуществляетсяпо решению Совета национальнойбезопасности иобороныУкраины, кроме случаяпредоставленияУкраиной гуманитарной помощидругимгосударствам » (курсив наш. - В.В. ).

Борьба с коррупцией в сфере государственных закупок актуальна не только для Украины, а и для многих старт участниц СНГ. Так, например, в Российской Федерации убытки от общего объема госзакупок на федеральном, региональном и муниципальном уровне, по оценкам экспертов, составляет свыше 300 млрд рублей (около 10 млрд долларов США) в год [1]. В Казахстане убытки от коррупционных преступлений в сфере государственных закупок за период с 2008-2012 года составили более 7 млрд тенге [10].

Такое состояние дел ставит перед всеми странами общую задачу - преодоление коррупционных проявлений во время проведения государственных закупок. Но, не смотря на такое состояние дел, мировое сообщество еще не выработало эффективного механизма противодействия преступлениям и иным правонарушениям в этой сфере. В большинстве стран ответственность, за такого рода правонарушения, предусмотрена лишь административными нормами, при этом отсутствуют непосредственные нормы, которые предусматривали б уголовную ответственность за нарушения законодательства в сфере государственных закупок. Однако в некоторых странах происходят определенные сдвиги в направлении внедрения соответствующих норм в уголовное законодательство.

Одними из первых такие изменения прошли в Грузии, так в Уголовном кодексе Грузии внедрена статья 195-1 «Нарушение правил участия в государственных закупках»,также соответствующая норма присутствует в Уголовном кодексе Киргизской Республики, а именно статья 306 «Составление контракта, осуществление государственной закупки наперекор интересов Киргизской Республики»[11]. В Российской Федерации о необходимости уголовной ответственности за неоднократные нарушения во время осуществления государственных закупок заявлял руководитель Федеральной антимонопольной службы [12].

Не совсем понятной, в этом вопросе, является позиция Казахстана, ведь прямая норма, которая предусматривала ответственность за нарушения порядка проведения публичных торгов, аукционов и конкурсов, была предусмотрена статьей 197 Уголовного кодекса Республики Казахстан, однако указанная статья в 2011 году была исключена из кодекса в связи с ее несовершенством и крайне редкого применения [13]. Указанные изменения, по нашему мнению, не совпадают с официальной статистикой относительно уровня выявления преступлений в сфере государственных закупок. Как заявил официальный представитель Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) Мурат Жуманбай количество таких преступлений растет из года в год, по его словам 78% из всех выявленных в 2012 году коррупционных преступлений, составляют преступления, которые выявлены в сфере государственных закупок [10].

Что касается соответствующих изменений в украинском законодательстве, можно отметить, что они довольно часто рассматриваются в научных дискуссиях, так, одними из первых, ввести соответствующую норму в Уголовный Кодекс Украины предложили Л.П. Скалозуб и В.И. Василинчук, еще в 2007 году ими было предложено название соответствующей статьи «Нарушение лицами, входящими в состав тендерного комитета заказчика - распорядителя государственных средств в соответствии с Законом Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства» [14, с. 219].

В.Р. Сливенко, в своем диссертационном исследовании, предлагает дополнить Уголовный кодекс Украины статьей 210-1 «Нарушение законодательства об осуществлении государственных закупок» указанную мысль поддержало 97,9 % опрошенных им респондентов [15].

По нашему мнению, в целях усиления ответственности членов комитета конкурсных торгов за умышленные нарушения законодательства в сфере государственных закупок, Уголовный кодекс Украины необходимо дополнить статьей 210-1 «Нарушение лицами, входящими в состав комитета по конкурсным торгам, законодательства об осуществлении государственных закупок» [16, с. 410].

Безусловно, введение уголовной ответственности за нарушения законодательства в сфере государственных закупок полностью не изменит ситуацию, которая сложилась на сегодняшний день в сере государственных закупок, однако такое введение в ощутимой мере повлияет на снижение уровня коррупции в указанной сфере, что в свою очередь повысит её экономическую безопасность.

Приведенные нами меры предупреждения коррупции в сфере государственных закупок в Украине могут быть использованы для совершенствования механизмов противодействия коррупции в сфере государственных закупок не только в Украине, а и в других странах. Также рассмотренные нами направлениями предупреждения коррупции в сфере государственных закупок могут быть использованы для дальнейших научных исследований проблем в рассматриваемой сфере.

Литература

1. Легализация (отмывание) доходов, полученных в результате хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями руководителями организаций с государственной долей участия [электронный ресурс]. URL: http://eurasiangroup.org/ru/ restricted/embazzelment_rus.doc (датаобращения 25.06.2014)

2. Через відкати на держзакупівлях бюджет втратить 35-40 млрд. грн. [электронный ресурс]. URL: http://news.finance.ua/ua/~/1/0/ all/2009/ 09/14/171106 (дата обращения 25.06.2014)

3. Уряд звернеться до Парламенту невідкладно проголосувати законопроект про держзакупівлі, який відповідає європейським стандартам[электронный ресурс]. URL: http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id= 247132124.html (дата обращения 25.06.2014)

4. Про здійснення державних закупівель: Закон України від 10.04.2014 № 1197-VII (редакция от 09.05.2014) [сайт]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1197-18/conv (дата обращения 25.06.2014)

5. Ковальчук Ю.А. К вопросу о перспективах взаимодействия общественных организаций и органов государственной власти в борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок в Украине/ Ю.А.Ковальчук // Деятельность органов государственной власти по борьбе с организованной преступностью и коррупцией: материалы VІ Международной научно-практической интернет-конференции. Екатеринбург, 26 марта - 3 апреля 2014 г. Екатеринбург: Уральский институт - филиал РАНХиГС при Президенте РФ, 2014 [электронный ресурс]. URL: http://conference.uapa.ru/attachment.php?aid=163(дата обращения 25.06.2014)

6. Закупівля через «одного учасника» на 29 млн. в Тернополі, бо так сказав губернатор. ДФІ та Мінекономіки не проти [электронный ресурс]. URL: http://antac.org.ua/case/upravlinnya-kapitalnoho-budivnytstva-ternopilskoji-oblderzhadministratsiji/ (дата обращения 25.06.2014)

7. Україна витрачає половину держбюджету на закупівлі на тендерах з одним учасником [электронный ресурс]. URL: http://nikorupciji.org/2013/02/26/ ukrajina-vytrachaje-polovynu-derzhbyudzhetu-na-zakupivli-na-tenderah-z-odnym-uchasnykom/ (дата обращения 25.06.2014)

8. В Україні обсяг держзакупівель у одного учасника за підсумками 2012 р. зріс в 2,6 рази [электронный ресурс]. URL: http://rss.novostimira.com/ n_4050411.html (дата обращения 25.06.2014)

9. Про Раду національної безпеки і оборони України: Закон України від 05.03.1998 № 183/98-ВР(редакция от 05.03.1998) [сайт]. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/183/98-вр (дата обращения 25.06.2014)

10. Количество коррупционных преступлений в сфере госзакупок в Казахстане с каждым годом только растет - финпол [электронный ресурс]. URL: http://www.inform.kz/rus/article/2547107 (дата обращения 25.06.2014)

11. Уголовный кодекс Кыргызской Республики от 1 октября 1997 года № 68 [электронный ресурс]. URL: http://kenesh.kg/RU/ Articles/7307-UGOLOVNYJ_ KODEKS_KYRGYZSKOJ_RESPUBLIKI_v_red_ZKR_10_ot_1032012g.aspx (дата обращения 25.06.2014)

12. Уголовный кодекс дополнят статьями за нарушение законодательства о госзаказе[электронный ресурс]. URL: http://www.pro-goszakaz.ru/forum/forum81/topic274/ (дата обращения 25.06.2014)

13. Куатова А.С. Проблемы квалификации преступлений в сфере государственных закупок в Республике Казахстан [электронный ресурс]. URL: http://ores.su/index.php/-3152013/372-2013-03-20-15-45-32 (дата обращения 25.06.2014)

14. Скалозуб Л. П. Деякі проблеми законодавчого забезпечення при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти / Л. П. Скалозуб, В. І. Василинчук // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). 2007. № 16. С. 212-220.

15. Сливенко В.Р.Оперативно-розшукова протидія злочинам у сфері державних закупівель: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: 12.00.09. К., 2013. 19 с.

16. Дараган В.В. Про доцільність уведення «прямих кримінальних складів» за порушення законодавства про здійснення державних закупівель в Україні // Актуальні проблеми кримінальної відповідальності : матеріали міжннар. наук.-практ. конф., 10-11 жовт. 2013 р. / редкол.: В.Я. Тацій (голов. ред.), В.І. Борисов (заст. голов. ред.) та ін. Х. : Право, 2013. С. 407-410.

Размещено на Allbest.ru