Эволюция федерального закона "Об отходах производства и потребления"

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Эволюция федерального закона «Об отходах производства и потребления»

Островский Н.В.

Цель. Анализ трансформации законодательства, регулирующего сферу охраны окружающей среды в сфере отходов производства и потребления, а также основных понятий, применяемых в текущем нормативном правовом пространстве.

Методы и методология. На основе системного подхода автором применяются методы анализа, сравнения, сопоставления и аналогии.

Научная новизна и результаты. В статье проведён анализ изменений, внесённых в ФЗ «Об отходах производства и потребления» за период его действия в увязке с изменениями общего правового поля и социально-экономических условий. Внесённые поправки и дополнения разделены автором на три группы: технические, сущностные и ведомственные.

Ключевые слова: изменения в законодательстве, правовое регулирование обращения с отходами, управление.

законодательство охрана потребление окружающая среда

В СССР и РСФСР не было специального закона, регулирующего деятельность по обращению с отходами. Для управления ею использовался набор государственных стандартов и санитарных правил. Существовали также ведомственные нормативы для расчёта расхода различных материалов, которые могли быть использованы при учёте образования отходов. В 1994 г. Минприроды РФ выпустило "Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации" [1], которые не были зарегистрированы в Минюсте РФ, и, следовательно, не имели статуса нормативно правового акта. Поэтому принятие ФЗ «Об отходах производства и потребления» [2] (далее по тексту Закона) в 1998 г. стало важным этапом становления экологического права в России. С тех пор прошло 16 лет. Целью данной работы является исследование произошедших изменений содержания Закона и их связей с изменениями социально-экономических условий в стране.

Законодательное поле на момент принятия Закона

По состоянию на 1998 г. в России в сфере управления отходами действовала система санитарных правил времён СССР:

СП 1646-77 «Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов»;

СП 2524-82 «Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья».

СП 3183-84 «Порядок накопления, транспортирования, обезвреживания и захоронения токсичных промышленных отходов»;

НД 3209-85 «Предельные количества накопления токсичных промышленных отходов на территории предприятия (организации)»;

Предельное содержание токсичных соединений в промышленных отходах в накопителях, расположенных вне территории предприятия (организации). Минздрав СССР, Минводхоз СССР, Мингео СССР, Минсельхоз СССР, Госкомгидромет СССР, 1985

НД 3897-85 «Предельные количества токсичных отходов, допускаемые для складирования в накопителях (на полигонах) твёрдых бытовых отходов»;

МУ 3912-85 «Методические указания для органов и учреждений санэпидслужбы по контролю за реализацией мероприятий, направленных на санитарную охрану окружающей среды от загрязнения твердыми бытовыми отходами»;

НД 4286-87 «Временный классификатор токсичных промышленных отходов и методические рекомендации по определению класса токсичности промышленных отходов» [3];

СП 4690-88 «Санитарные правила содержания населённых пунктов».

К вновь принятым документам относились уже упомянутые «Временные правила…» Минприроды и «Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов», утвержденные главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04.12.95, № 13-7-2/469.

Этот набор не представлял собой единой структуры. Регулируя наиболее значимые, с позиций обеспечения эпидемической и экологической безопасности, вопросы он не содержал стройной системы требований, которые бы чётко определяли права и обязанности субъектов хозяйственной деятельности и органов управления всех уровней.

Некоторые пробелы в законодательстве имели серьёзные экономические последствия. Например, введённая законом РФ «Об охране окружающей природной среды» плата за загрязнение, подразделялась на плату в пределах установленных лимитов и сверхлимитную. Но если при расчётах платы за выбросы загрязняющих веществ (ЗВ) в атмосферный воздух и сбросы ЗВ в водные объекты использовались строго определённые нормативы предельно-допустимых сбросов и выбросов, то в расчётах платы за размещение отходов расплывчатые определения лимитов размещения отходов [4].

Обзор изменений в Законе

За прошедшие 16 лет почти все статьи Закона претерпели те или иные изменения. Всего в Закон было внесено более 80 поправок.

Ряд изменение носит чисто технический характер. Так федеральным законом (ФЗ) № 309-ФЗ от 30.12.2008 словосочетание «окружающая природная среда» было заменено на словосочетание «окружающая среда», т.е. формулировки Закона были приведены в соответствие с ФЗ «Об охране окружающей среды» [5] в 2002 г. сменившим закон РФ «Об охране окружающей природной среды» [6]. ФЗ № 122-ФЗ от 2004 г. была отменена ст. 7 «Специально уполномоченные органы исполнительной власти в области обращения с отходами» и по тексту Закона удалено словосочетание «специально уполномоченные», что стало отражением общих изменений в Российском законодательстве. Но обратимся к более существенным поправкам.

ФЗ № 169-ФЗ от 29.12.2000 ввёл в Закон понятие «лом и отходы чёрных и цветных металлов» и специальную статью 13.1, посвящённую обращению с данными отходами. Это нововведение должно было способствовать наведению порядка в сферах бытовой, хозяйственной и криминальной деятельности с металлоломом.

Целый ряд изменений в Законе был связан с процедурами деятельности по обращению с отходами. В первоначальной редакции соответствующая статья (ст. 9) содержала прямое указание на лицензирование любой деятельности по обращению с отходами, т.е. деятельности , в процессе которой образуются отходы, а также деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов. Поскольку отходы образуются везде, то и лицензии должны были получать все юридические лица и индивидуальные предприниматели. На тот период лицензирование в области охраны окружающей среды регулировалось специальным постановлением Правительства. Нужно отметить, что процесс внедрения лицензирования обращения с отходами протекал очень медленно.

С 2001 г. охрана окружающей среды вошла в сферу регулирования нового закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ФЗ № 128) [7]. Но соответствующая отсылка к законодательству РФ была внесена в Закон лишь в 2003 г. (ФЗ № 15 от 10.01.2003), а в 2008 году была введена прямая ссылка на ФЗ № 128, которая к настоящему времени устарела, поскольку в 2011 г. был принят новый закон с тем же названием [8].

Хотя ФЗ № 128 исключил лицензирование собственно деятельности, в процессе которой образуются отходы (ст. 17, п. 74), круг объектов, подлежащих лицензированию, оставался очень широким. Это было связано с неопределённостью таких понятий как сбор и транспортировка отходов. ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008 установил, что сбор отходов - это приём или поступление отходов от физических и юридических лиц, т.е. он не включает сбор отходов внутри предприятия. Аналогично под транспортированием отходов согласно Закону следует понимать перемещение отходов вне границ земельного участка предприятия. Дополнительно ФЗ № 309 ввёл понятие «накопления отходов» - временного складирования на срок до шести месяцев с соблюдением требований законодательства. Эта последняя новация создала альтернативу: или получать лицензию на использование, обезвреживание или захоронение отходов или накапливать отходы, а затем передавать их лицензированной организации. Попутно из видов деятельности по обращению с отходами была исключена деятельность, в процессе которой отходы образуются.

Кроме того, ФЗ № 309 ввёл изменение и в закон о лицензировании № 128. Новая формулировка гласила, что лицензированию подлежит «деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности)». Содержащийся в ней повтор не характерен для нормативно-правовых актов. Его появление, так же как и специфические определения понятий «сбор» и «транспортировка», по всей вероятности, были вызваны необходимостью исключить нарушения со стороны Ростехнадзора в правоприменительной практике. Эта «публицистичность» была устранена в новом законе о лицензировании [8, ст. 12, п. 30]. ФЗ № 93-ФЗ от 25.06.2012 оставил среди лицензируемых видов деятельности только обезвреживание и размещение отходов I-IV класса опасности. Целесообразность прекращения лицензирования использования отходов вызывает определённые сомнения [9].

Нужно отметить, что законодатели, исключив лицензирование деятельности по транспортированию и использованию отходов I-IV класса опасности, забыли убрать ссылку на эти обстоятельства в ст. 4 Закона, которая предусматривает, что собственник отходов I-IV класса опасности может передавать их только лицам, имеющим лицензии по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.

Существенные изменения коснулись и самого предмета регулирования. На момент принятия Закона классификация отходов по их опасности (токсичности) осуществлялась на основании НД 4286-87 [3], который предусматривал четыре класса опасных отходов и отходы не опасные. Закон в первоначальной редакции ввёл понятие опасных отходов, связав его с такими свойствами, как токсичность, взырво- и пожароопасность, наличие возбудителей инфекционных болезней. В 2001 г. МПР РФ были утверждены критерии отнесения отходов к классам опасности для окружающей среды [10]. Но соответствующий приказ не был зарегистрирован Минюстом РФ и их статус был неопределённым. Эту неопределённость устранил ФЗ № 309. Им был исключён из Закона абзац, содержащий определение «опасного отхода» и введена специальная статья 4.1, подразделяющая отходы на 5 классов опасности для окружающей среды, «в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды». Часть 1 ст. 14, содержавшая сходную формулировку, была удалена. Одновременно, были внесены изменения в ст. 2, исключившие из сферы регулирования Закона биологические отходы и отходы лечебно-профилактических учреждений. В 2013 г. термин «отходы лечебно-профилактических учреждений» были заменён на «медицинские отходы». Эти изменения придали Закону ведомственный характер, т.е. «подогнали» его под сферу компетенции Росприроднадзора, что, на мой взгляд, принципиально неверно. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» был введён как базовый и должен вернуть себе это значение. Он может содержать отсылки, касающиеся особенностей правового регулирования для отдельных видов отходов или видов деятельности, но не должен превращаться в закон «О деятельности Росприроднадзора по управлению отходами».

Теперь остановимся на распределении полномочий между различными уровнями власти. К компетенции Российской Федерации в первоначальной редакции было отнесено (ст. 5):

· надзор за исполнением законодательства в области обращения с отходами;

· разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программ;

· лицензирование;

· правовое регулирование.

ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 был исключён пункт, касающийся федеральных целевых программ по отходам (одновременно из Закона была исключена специальная ст. 22 «Программы в области обращения с отходами»), и введён пункт, предусматривающий определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами, их функций и полномочий. При этом ст. 7, посвящённая специально уполномоченному органу была удалена. Дальнейшие изменения (ФЗ № 258-ФЗ от 08.11.2007, № 309-ФЗ от 30.12.2008, № 242-ФЗ от 18.07.2011, № 93-ФЗ от 25.06.2012) носили уточняющий характер, отражая изменения в законодательном регулировании лицензирования и государственного надзора. Кроме того, ФЗ № 242-ФЗ от 18.07.2011 было сделано уточнение, что установление требований, правил и нормативов, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Но соответствующее постановление Правительства РФ пока не принято.

Более значительные изменения претерпела ст. 6, устанавливающая полномочия субъектов РФ. В первоначальной редакции она содержала 10 компетенций. В ходе административной реформы (ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004) была оставлена только одна - разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами и участие в федеральных программах (которые вскоре были отменены).

В 2005 г. (ФЗ № 199-ФЗ от 31.12.2005) были восстановлены (в новой редакции) такие полномочия, как:

· участие в проведении государственной политики;

· принятие законов и иных нормативных актов субъектов РФ и контроль за их выполнением;

· участие в организации обеспечения населения информацией.

В ст. 20 «Государственный кадастр отходов» было введено право на ведение регионального кадастра отходов.

В 2008 г. (ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008) субъектам РФ было предоставлено право устанавливать лимиты на размещение отходов (ст. 18, ч. 2). Данное право де-факто реализуется в порядке передачи полномочий от Росприроднадзора, хотя это и не прописано в Законе.

В 2011 г. (ФЗ № 242-ФЗ от 18.07.2011) субъектам РФ было предоставлено право осуществлять государственный надзор в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору (см. постановление Правительства РФ [11]).

Среди невозвращённых полномочий остались:

· проектирование и строительство объектов размещения отходов, а также объектов использования и обезвреживания отходов;

· определение органов исполнительной власти субъектов РФ в области обращения с отходами и компетенции данных органов;

· обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;

· участие в международном сотрудничестве.

Среди них ключевое значение для обеспечения экологической безопасности, как уже неоднократно подчёркивалось [9, 12], имеет обязанность субъектов РФ осуществлять проектирование и строительство объектов по переработке и захоронению твёрдых бытовых отходов.

Органы местного самоуправления приобрели полномочия в сфере обращения с отходами (ст. 8) в ходе той же административной реформы (ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004). В соответствие с вновь введённым ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131 от 06.10.2003) делением муниципальных образований: на сельские поселения была возложена обязанность по организации сбора бытовых отходов и мусора, на муниципальные районы - организация переработки бытовых и промышленных отходов, а на городские округа - и то и другое. Эти положения ст. 8 соответствуют исходной ст. 13, которой было установлено, что:

· территории городских и других поселений подлежат регулярной очистке от отходов;

· организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях городских и других поселений осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

· порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага, цветные и черные металлы и другие), определяется органами местного самоуправления.

ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 словосочетание «городские и другие поселения» было заменено на «муниципальные образования».

На первый взгляд эти нормы вполне соответствует принципу субсидиарности [13], но на практике для многих сельских районов реализация возложенных полномочий оказалась невозможной ввиду отсутствия необходимых финансовых ресурсов. К тому же, возлагать на местное самоуправление обязанности по организации переработки промышленных отходов не вполне корректно.

Ряд изменений, касающихся текущей деятельности, был связан с изменениями в других законодательных актах. Так, в связи с исключением из объектов государственной экологической экспертизы проектной документации [14, ст. 11, 12] в ч. 2 ст. 10 Закона было установлено, что строительство объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускается при наличии положительного заключения строительной экспертизы (ФЗ № 232-ФЗ от 18.12.2006). Было исключено упоминание об экологической экспертизе из ч. 2 ст. 12, в связи с определением места строительства объектов по размещению отходов (ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008). Но это изменение не имело отрицательных последствий, поскольку сама проектная документация на объекты размещения отходов подлежит государственной экологической экспертизе [15, ст. 7.1].

В ч. 5 ст. 12, устанавливающей перечень территорий, на которых запрещено захоронение отходов была сделана важная корректировка (ФЗ № 196-ФЗ от 08.11.2008): термин «поселения» был заменён термином «населённые пункты», что в полной мере отвечает их содержанию. Частью 6 ст. 12 определение порядка ведения государственного кадастра отходов было передано от Правительства РФ специально уполномоченному органу, т.е. МПР. ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008 в ст. 12 была введена ч. 7, запрещающая размещение отходов на объектах, не внесённых в государственный реестр. После этого Росприроднадзор исключил из реестра, составленного по результатам инвентаризации объектов размещения отходов 1999 г., все объекты, не отвечающие экологическим требованиям. Объекты от этого не перестали существовать, но исчезли из поля зрения Росприроднадзора и МПР. Поэтому, можно полагать, что изменения, внесённые в ч. 6 ст. 12 имели отрицательные последствия для управления деятельности по обращению с отходами.

В 2008 г. (ФЗ № 309-ФЗ) в ст. 14 «Требования по обращению с опасными отходами)» в ст. 15 «Требования к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами» и ст. 16 «Требования к транспортированию отходов» было внесено уточнение, что данные требования относятся к отходам I-IV классов опасности. Произошло это в связи в введением Закон ст. 4.1, устанавливающим деление отходов на 5 классов опасности. Данные ограничения являются вполне разумными, поскольку отходы V класса опасности характеризуются как «практически неопасные».

Тем же законом, в целях уменьшения административных барьеров для экономического развития субъекты малого и среднего предпринимательства были освобождены от обязанности разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ст. 18, ч. 3). Но они не были освобождены от обязанностей предоставлять отчетность об обращении с отходами и вносить плату за размещение отходов, которая при отсутствии лимитов на размещение отходов взимается в пятикратном размере. Но, как было отмечено выше, субъект хозяйственной деятельности может ограничить обращение с отходами только их накоплением, что не требует специальных разрешений и не предусматривает внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Определение порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение было передано от Правительства РФ федеральному органу исполнительной власти, т.е. МПР (ФЗ № 309-ФЗ от 30.12.2008).

ФЗ № 122-ФЗ от 22.08.2004 была откорректирована ст. 23 «Плата за размещение отходов». С одной стороны, эта статья несколько обогнала время, поскольку содержала положение о том (ч. 2), что базовые нормативы платы за размещение отходов определяет Правительство РФ, в то время как в 1998 г. базовые нормативы платы устанавливало Минприроды по согласованию с Минфином и Минэкономики. С другой стороны она давала право субъектам РФ устанавливать дифференцированные ставки (ч. 3). В 2004 г. обе эти части были отменены.

В 2013 г. (ФЗ № 278-ФЗ от 21.10.2013) в Законе появилась новая статья 24.1 «Утилизационный сбор». Она предусматривает, что производство и ввоз на территорию России колёсных транспортных средств должен сопровождаться уплатой утилизационного сбора в целях обеспечения экологической безопасности и содержит необходимую детализацию. Дискуссии о введении подобных платежей ведутся в нашей стране уже много лет, но данная статья не распространяется на другие виды техники. Поэтому она выглядит несколько чужеродной в общей структуре Закона.

В 2011 г. ст. 25 «Государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами» была заменена статьёй «Государственный надзор в области обращения с отходами» (ФЗ № 242-ФЗ от 18.07.2011). Хотя термин «государственный надзор» использовался на протяжении десятилетий, его определение до 2011 г. отсутствовало и каждый надзорный орган мог по-своему его понимать и организовывать свою работу. ФЗ № 242 устранил данный пробел, наполнив термин конкретным содержанием.

В 2012 г., в связи с расширением границ г. Москвы в Закон была введена ст. 29.1 «Переходные положения», допускающая эксплуатацию на вновь включённых в границы города территориях, существующих объектов размещения отходов до 01.01.2025 (ФЗ № 96-ФЗ от 29.06.2012). Необходимость введения данной статьи связана с тем, что ч. 5 ст. 12 запрещает захоронение отходов в границах населённых пунктов. Но нужно отметить, что подобная ситуация, хотя во много меньших масштабах, сложилась и в ряде других городов России, в связи с присоединением соседних сельских поселений. Не только по сути, но и юридически, современный город - это не «город» в классическом понимании (как огороженная территория), а «городской округ», включающий в себя земли различного функционального назначения.

Заключение

За 16 лет своего функционирования ФЗ «Об отходах производства и потребления» хотя и претерпел многочисленные изменения сохранил свою первоначальную структуру и базовые принципы.

Внесённые в Закон поправки и дополнения можно разделить на три вида:

· технические, связанные с изменением формулировок в смежных и «вышестоящих» законах;

· сущностные, связанные с уточнением существовавших или введением новых понятий и норм;

· ведомственные, увеличивающие автономность деятельности МПР и Росприроднадзора и упрощающие осуществление возложенных на него обязанностей.

Именно последняя группа поправок, по мнению автора статьи, несколько ухудшила Закон, по сравнению с его первоначальной редакцией.

Литература

1. Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации: утверждены Минприроды РФ 15.07.1994 [электронный ресурс].Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

2. Об отходах производства и потребления:Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3. Временный классификатор токсичных промышленных отходов и методические рекомендации по определению класса токсичности промышленных отходов. Нормативный документ НД 4286-87 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

4. Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды: утверждены Минприроды РФ 26.01.1993 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

5. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

6. Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

7. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

8. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (в ред. от 28.07.2012) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

9. Кириллов В.В. О региональных аспектах обращения с отходами в Российской Федерации. 27 ноября 2013 г. // Официальный Интернет-сайт Росприроднадзора [электронный ресурс]. URL: http://rpn.gov.ru/sites/all/files/documents/doklady/doklad_kirillova_v.v.docx. (дата обращения 02.01.2014)

10. Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды: Приказ МПР России от 15.06.2001 № 511 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

11. О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю: Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 [электронный ресурс].Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

12. Островский Н.В. Проблемы создания и функционирования инфраструктуры для удаления отходов населения // Вестник УрФУ. Серия экономика и управление. 2014. № 2. С. 132-140.

13. Островский Н.В. Разграничение полномочий между различными уровнями власти в области экологии // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 3. С. 25-27.

14. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (в ред. от 18.12.2006, ст. 11 и 12) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

15. Об экологической экспертизе: Федеральный законот 23.11.1995 № 174-ФЗ (в ред. от 30.12.2008, ст. 11, ч. 7.1) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Размещено на Allbest.ru