Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды

Размещено на http: //www. allbest. ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

12.00.10 - Международное право; Европейское право

Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды

Соколова Наталья Александровна

Москва 2010

Диссертация выполнена на кафедре международного права Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина

Научный консультант: заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Бекяшев Камиль Абдулович

Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Валеев Револь Миргалимович

доктор юридических наук, профессор Капустин Анатолий Яковлевич

доктор юридических наук, профессор Моисеев Алексей Александрович

Ведущая организация: Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова юридический факультет

Защита состоится 15 декабря 2010 года в 12:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Автореферат разослан ____ _________ 20_____ г.

Ученый секретарь диссертационного совета, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Н.А. Михалева

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современном мире, несмотря на появление многих общих взглядов на экологические проблемы и принимаемые меры субъектами международного права, продолжается ухудшение состояния окружающей среды, которое угрожает благосостоянию людей, а в некоторых случаях и самому существованию жизни на планете. Соблюдение стандартов качества окружающей среды становится одним из ключевых факторов конкурентоспособности государств. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, «…что без жёсткого следования экологическим стандартам у нас просто нет будущего», что требует управления отношениями по охране окружающей среды на основе норм международного права.

Окружающая среда одновременно создает как возможности, так и препятствия для экономического роста и социального благополучия. Согласование оптимального международно-правового режима ее охраны и выполнение принятых решений зависит от политической воли, от функционирования и развития сложной системы сотрудничества, основанной на международных соглашениях, и включающей государства, международные учреждения, национальные экологические органы, неправительственные организации. Будучи Генеральным секретарем ООН, Кофи Аннан на Всемирном экономическом форуме 31 января 1999 г. предложил заключить Глобальный договор, призывая руководителей деловых кругов присоединиться к международной инициативе для объединения усилий бизнеса, учреждений ООН, гражданского общества по реализации десяти универсальных социальных и экологических принципов. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун выдвинул десять приоритетов деятельности, в частности, обозначив борьбу с изменением климата как нравственный и практический императив нашего времени, когда ООН продолжает оставаться главным форумом для достижения международного консенсуса.

Объединение усилий различных субъектов на основе норм международного права обусловливает необходимость создания глобальной эффективной системы управления международными отношениями в сфере охраны окружающей среды. Конечно, международное управление, осуществляемое, в первую очередь, государствами, не снимет всех вопросов в экологической сфере, «но в любом случае, - отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, - мы обязаны сделать всё, чтобы влияние человека на природу было менее ущербным, щадящим».

Процесс управления в сфере охраны окружающей среды на международном уровне требует активного участия каждого государства, пусть и с учетом существенно отличающихся возможностей, которыми они обладают для решения экологических проблем. Российская Федерация, в частности, выступает за расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности, определяя в качестве приоритетов - «дальнейшие разработки научно обоснованных подходов к сохранению благоприятной природной среды и наращивание взаимодействия со всеми государствами мира по вопросам охраны окружающей природной среды для обеспечения устойчивого развития нынешнего и будущих поколений».

Актуальность исследования международно-правовых аспектов управления отношениями в сфере охраны окружающей среды обусловливается, на наш взгляд, следующими факторами.

1. Интересы охраны окружающей среды связаны со многими сторонами жизни международного сообщества, позволяющими сформировать общие представления о характере экологических проблем и зависимости между ними и другими международными проблемами, а также перспективах их решения. Сложность экологических проблем, недостаточность научной информации о происходящих природных процессах, их взаимосвязанность с социально-экономическими проблемами, с одной стороны, и, автономность существующих правовых режимов различных пространств при одновременной тенденции к пересмотру таких режимов, с другой, - требуют устойчивых международно-правовых и институциональных основ управления различными международными отношениями. ООН должна быть лидером в «построении новой международной системы через большее единство целей, большую последовательность усилий и более быстрое реагирование в ответ на усиливающуюся динамику и сложность мира».

2. Государства признают глобальный характер проблемы охраны окружающей среды и необходимость осуществления международного управления на основе и посредством норм международного права для обеспечения ее благоприятного качества. Стратегия решения проблем окружающей среды должна быть гибкой и поддаваться корректировке с учетом новых факторов и совершенствования методики природопользования. По итогам саммита «Группы двадцати» (июнь 2010 г., Торонто) Президент Российской Федерации, оценивая последствия ликвидации аварии в Мексиканском заливе, выступил с предложением «…создать международный механизм предотвращения и ликвидации последствий катастроф как на морском шельфе, так и в целом для сохранения морской среды». В качестве наиболее серьезной причины подобных ситуаций названа международно-правовая проблема, а именно - отсутствие полноценной конвенционной базы, позволяющей эффективно предотвращать или преодолевать последствия наиболее опасных экологических ситуаций. Масштабы такого рода катастроф, какая произошла в Мексиканском заливе, не покрываются теми правилами, которые существуют сегодня. Инициатива России предположительно будет связана с созданием Глобального фонда страхования соответствующих экологических рисков и заключением новых конвенций.

3. Субъекты международного права, прежде всего государства, прилагают постоянные усилия для создания прочной международно-правовой основы управления отношениями в сфере охраны окружающей среды. Развитие международного права окружающей среды является главной предпосылкой создания и эффективного функционирования механизма международного управления. Его новые принципы - предосторожность, справедливость между и внутри поколениями, общая, но дифференцированная ответственность, уважение права на благоприятную окружающую среду - становятся фактором, требующим учета в переговорном процессе.

4. Особенно остро ощущается потребность в достижении универсального участия в международных договорах ООН, их единообразном толковании и применении, в целом потребность в бережном отношении к правовым инструментам в сфере охраны окружающей среды и созданным ими режимам. Возникающие проблемы при формировании международно-правовой базы управления касаются нескольких аспектов: а) трудности в достижении принципиальных соглашений, когда подготовка даже общей декларации может оказаться призрачной надеждой; б) процесс международного управления неизбежно предполагает достижение согласия не просто в отношении общих положений, но установление и обеспечение определенных экологических стандартов; в) очевидно стремление не к согласованию общего интереса, а попытка добиться включения в текст договора положений, представляющих интересы отдельной группы или даже конкретного государства; г) недостаточное обеспечение взаимодействия между природоохранными конвенциями и соглашениями.

5. Проблемы охраны окружающей среды неизбежно связаны со столкновением интересов различных групп государств, поэтому участие заинтересованных сторон чрезвычайно важно для эффективности процесса международного управления. Всеобъемлющие и ориентированные на долгосрочную перспективу решения экологических проблем возможны при условии обеспечения универсального характера соответствующего международного режима и участия в нем всех государств на основе принципа общей, но дифференцированной ответственности. Например, несмотря на договоренности ведущими мировыми державами, участие которых является ключевым условием для борьбы с изменениями климата, достигнутое в Копенгагене (2009) соглашение недостаточно для разрешения наиболее критичных вопросов изменения климата, защиты уязвимых сообществ и обеспечения устойчивого развития развивающихся стран. Проблемы сохранения благоприятной окружающей среды и устойчивого использования ресурсов тесно связаны с социальными требованиями, демографическим давлением и бедностью в развивающихся странах, в противовес чрезмерным и часто расточительным образцам потребления в развитых странах. Важным является поиск приемлемых решений экологических проблем с учетом нужд развивающихся государств, используя дифференцированный подход к формированию обязательств, когда более развитые государства способны брать на себя более строгую ответственность за качество глобальной окружающей среды.

6. Важно отметить все более пристальное внимание к международным экологическим проблемам на самом высоком уровне со стороны государств и международных организаций в плане потребности в эффективном международном управлении. Генеральная Ассамблея настоятельно призывает международное сообщество и организации системы ООН укреплять международное сотрудничество по вопросам окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и сохранения надлежащего экологического баланса. В апреле 2009 г. в Италии состоялся экологический саммит «Большой восьмерки», посвященный проблемам, связанным с последствиями глобального потепления. На саммите было отмечено, что взаимосвязанные проблемы изменения климата, энергетической безопасности, устойчивого и эффективного использования природных ресурсов являются наиболее важными проблемами в разработке стратегической перспективы гарантирования глобальной устойчивости.

7. Совершенствование системы международного управления должно основываться не только на том, что решение насущных экологических проблем имеет важное значение, но, главным образом, на том, что стратегия их предотвращения является наиболее эффективным и экономичным средством достижения экологически безопасного развития. Кроме того, обсуждение новых механизмов управления в сфере охраны окружающей среды на международном уровне объясняется развитием отношений, связанных с использованием экономических механизмов для решения экологических проблем.

8. Международное сообщество продолжает настаивать на реализации концепции устойчивого развития, в рамках которой надеется добиться совместимости экологических, социальных и экономических интересов. Обеспечение устойчивого развития невозможно без международного управления в экологической сфере, позволяющего практически осуществлять согласование интересов развития государств с учетом защиты интересов по охране окружающей среды. Международное управление должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечивать комплексный подход к решению проблем повышения экономического благосостояния и угрозы нищеты, ухудшения состояния здоровья населения и деградации окружающей среды.

9. Необходимость охраны окружающей среды актуализирует проблему пересмотра соответствующих договоров и соглашений в плане создания организационных механизмов, наделенных компетенцией по осуществлению международного управления.

Вышесказанное свидетельствует о том, что процесс международно-правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды становится частью более сложного процесса - управления международными отношениями. Понимание сущности и повышение эффективности организации такого процесса требуют глубокого научного исследования. Процесс международного управления в сфере охраны окружающей среды позволит обеспечить устойчивое природопользование, реализовать различные подходы в той или иной ситуации, найти индивидуальные решения, максимально соответствующие уникальным обстоятельствам и проблемам, эффективно осуществлять охрану окружающей среды для обеспечения ее благоприятного качества.

Цели и задачи исследования. Целью диссертации является разработка концепции международного управления, осуществляемого в сфере охраны окружающей среды на основе норм международного права, а также исследование роли государств и международных организаций в процессе управления в условиях глобализации и в контексте реализации концепции устойчивого развития.

Для достижения поставленной цели необходимо осуществить поэтапное решение следующих задач:

- разработать понятие «международное управление», определить объективные и субъективные границы процесса международного управления, дать характеристику задач и функций международного управления;

- определить соотношение понятий «международное управление» и «международно-правовое регулирование»;

- исследовать объективные условия, в которых происходит процесс межгосударственного управления - глобализации как фактора влияния и прогрессивного развития международного экологического права как основы осуществления процесса международного управления в сфере охраны окружающей среды;

- обосновать необходимость осуществления управления международными отношениями в сфере охраны окружающей среды для реализации концепций устойчивого развития и экологической безопасности;

- проанализировать международно-правовые основы управления в сфере охраны окружающей среды путем исследования системы принципов, в первую очередь специальных, международного права окружающей среды, выявляя их нормативное содержание и определяя функции в процессе международно-правового регулирования, а также рассматривая формирование новых принципов в условиях осознания экологической неделимости мира;

- решить проблему политического и административного согласования договоров, действующих в сфере охраны окружающей среды;

- доказать, что эффективность международного природопользования и охраны окружающей среды в современном мире требует управления международными отношениями, осуществляемого на основе норм международного права в различных областях сотрудничества: в частности, защиты прав человека, борьбы с изменениями климата, сохранения биоразнообразия, обеспечения биобезопасности;

- исследовать возможности укрепления международно-правовой основы управления в сфере охраны окружающей среды путем анализа международной правоприменительной практики различных судебных органов;

- проанализировать и дать оценку эффективности деятельности ООН и учреждений ее системы как ключевых элементов действующего механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды, что связано с актуализацией экологических проблем, которая усиливает потребность в адекватном механизме такого управления;

- изучить и проанализировать подходы к перспективам реформирования механизма международного управления для формирования предложений по построению современной комплексной модели управления международными отношениями в сфере охраны окружающей среды;

- обосновать необходимость создания Всемирной организации по окружающей среде.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся по поводу осуществления международного управления; теоретические, международно-правовые и институциональные основы международного управления; проблемы реализации функций управления международными отношениями в сфере охраны окружающей среды, осуществляемого на основе и посредством норм международного права в условиях глобализации, стремления к устойчивому развитию и обеспечению экологической безопасности.

Предмет исследования составляют категория «управление» в международном праве; международные договоры по охране окружающей среды; специальные принципы международного права окружающей среды; существующие международные механизмы управления в сфере охраны окружающей среды и перспективы их совершенствования; международная судебная практика по разрешению споров, связанных с вопросами охраны окружающей среды, и доктрина международного права окружающей среды.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы управления в международном праве исследовались как отечественными, так и зарубежными учеными. Теорию управления в международном праве в конце XIX века сформулировал и обосновал немецкий юрист-международник Л. Штейн. Право управления необходимо для управления государствами через международный договор. Теорию права международного управления развивал известный русский юрист-международник Ф.Ф. Мартенс, рассматривая совокупность юридических условий или норм, определяющих международную деятельность государств, как право международного управления, понятие и существо которого вытекают из идеи международного общения и цели самого государства.

Изучению международного права в контексте процесса международного управления уделяется внимание в учебной литературе, в которой международное публичное право рассматривается как система норм, «через которые … осуществляется управление международным сотрудничеством в соответствующих областях…».

Общим вопросам управления в международно-правовой науке уделяют внимание зарубежные ученые: В. Вернер, А. Гидденс, Ф. Деккер, Л. Кимбалл, Дж. Розину и др.

Появление и закрепление категории «управление» в международном праве не связано с идеей создания мирового правительства. Необходимость управления обусловлена тем, что характерными явлениями современности стали осознание целостности и неделимости мира, экологической взаимозависимости государств и народов, глобальный характер экологических проблем и потребность в обеспечении устойчивого использования природных ресурсов. Процесс самоорганизации международного сообщества должен войти в определенное русло, которое имеет жесткие границы, устанавливаемые международным правом, позволяющие предвидеть экологические опасности, ожидающие человечество, и определяющие возможности международного управления в сфере охраны окружающей среды. Совершенствование процесса управления объясняется сложной структурой международных отношений, в круг субъектов которых вовлекается все большее число акторов, могущих действовать на международной арене, созданием особых режимов управления природными ресурсами со стороны государств и международных организаций, возникновением глобальных проблем, которые могут быть решены только совместными усилиями.

Введение в понятийный аппарат международно-правовой науки категории «управление» неизбежно поднимает вопрос о деятельности международных организаций и суверенитете государств, о новых проблемах понимания которого пишут К.А. Бекяшев, А.Я. Капустин, Э.Л. Кузьмин, А.А. Моисеев, С.В. Черни-ченко.

Осуществление международного управления происходит на базе норм международного права, особое значение среди которых имеют специальные (отраслевые) принципы международного права окружающей среды. Именно они определяют международно-правовую основу управления в сфере охраны окружающей среды, перспективы создания организационного механизма. Следовательно, изучение юридического содержания специальных принципов, их значения для обособления отрасли, определения места в системе норм международного права, понимание пределов их регулирующих возможностей имеет принципиальное значение. Этим вопросам много внимания уделяется в трудах как отечественных, так и зарубежных ученых-правоведов: Л.П. Ануфриевой, М.Н. Копылова, М.И. Лазарева, А.П. Мовчана, А.С. Тимошенко, В.Л. Толстых, Е.Т. Усенко, Ф. Сандса, В. Ланга, Л. Гурусвами и др.

Наиболее активно термин «международное управление» используются применительно к природным ресурсам и проблемам охраны окружающей среды. Исследования об управленческой деятельности международных организаций в этой области проводились К.А. Бекяшевым, Р.М. Валеевым, М.Н. Копыловым, А.Н. Вылегжаниным прежде всего в плане подробного изучения деятельности международных организаций по управлению природными ресурсами и осуществлению контроля со стороны международных организаций в экологической сфере.

Исследование проблем международного управления в значительной степени осуществляется посредством анализа деятельности в сфере охраны окружающей среды государств, международных конференций и международных организаций, чему посвящены работы К.А. Бекяшева, О.С. Колбасова, А.С. Тимошенко, М.Н. Копылова, А. Бойла, П. Бирни, У. Вильямса, A. Голдина, Дж. Винтерса и др. Именно с указанной проблематикой в науке международного права связаны поиск ответа на вопрос об отсутствии механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды в форме универсальной организации специальной компетенции, а также перспектив совершенствования механизма управления в сфере охраны окружающей среды, которые рассматриваются в работах О.С. Колбасова, М.Н. Копылова, Ф. Биерманна, Дж. Валлея Д. Исти, Ф. Рунге и др.

Методология исследования. При подготовке диссертационной работы автором в комплексе использовались различные методы научного исследования: прежде всего диалектико-материалистической философии, системного, структурного и функционального анализа как общие методы научного познания явлений объективного мира.

Наибольшее значение при проведении диссертационного исследования имели специальные методы формально-юридического, нормативно-догматического, историко-правового анализа, правового моделирования.

Теоретическая база исследования. Теоретическую основу исследования составили работы отечественных специалистов в области управления, проблем глобализации, теории административного права и экологического права: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.П. Вавилова, В.И. Данилова-Данильяна, М.Г. Делягина, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Н.Т. Калининой, А.А. Кармолицкого, А.И. Ковлера, Ю.М. Козлова, И.О. Красновой, Г.А. Кузнецова, Н.Н. Моисеева, Н.Б. Пастухо-вой, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, А.Л. Самсонова, Ю.Н. Старилова, Г.С. Хо-зина, Г.Х. Шахназарова, Г.П. Щедровицкого и др.

В процессе исследования международно-правовых проблем были использованы труды отечественных юристов-международников по общей теории международного права, праву международных организаций, проблемам международно-правовой охраны окружающей среды: Т.Г. Авдеевой, Л.П. Ануфриевой, Л.А Алексидзе, К.А. Бекяшева, И.П. Блищенко Р.Л. Боброва, В.Г. Буткевича, Р.М. Валеева, В.С. Верещетина, С.В. Виноградова, А.Н. Вылегжанина, Е.Е. Вы -легжаниной, Н.С. Иванченко, А.И. Иойрыша, А.Я. Капустина, Р.А. Калам-каряна, О.С. Колбасова, А.Л. Колодкина, М.Н. Копылова, Э.Л. Кузьмина, А.В. Кукушкиной, И.И. Лукашука, С.А. Малинина, Ф.Ф. Мартенса, Е.С. Мо-лодцовой, С.Ю. Марочкина, А.А. Моисеева, Е.Г. Моисеева, Р.А. Перелета, А.M. Солнцева, О.И. Тиунова, С.В. Черниченко, Л.Н. Шестакова, Е.А. Ши-баевой, А.С. Тимошенко, Г.И. Тункина, О.Н. Хлестова, С.С. Храмцова и др.

При подготовке диссертационного исследования изучались и использовались работы зарубежных ученых: К. Амерасингха, М. Андерсона, С. Атапатту, Ф. Биерманна, П. Бирни, Д. Боданского, А. Бойла, Я. Броунли, Д. Брэка, А. Бувье, Дж. Валея, К. Васака, И. Вейса, В. Вернера, В. Вестона, Дж. Виерамантри, К. Вролика, М. Грабба, Л. Гурусвами, Э. Давида, И. Деккера, М. Дойла, Р. Дользера, Д. Залке, Дж. Зиссимоса, Д. Исти, Дж. Калестоуса, Л. Кимбалла, А. Кисса, Т. Куоканнена, В. Ланга, Е. Луки, Д. Магро, Н. Майерса, Ф. Майэса, Р. Макензи, Р. Массея, А. Наджама, Дж. Палмера, О. Переза, М. Поточного, Д. Раушнинг, А. Робертса, Ф. Рунге, Дж. Салзмана, Ф. Сандса, Т. Сковаззи, А. Фердросса, С. Флавина, Д. Флека, Ф. Франциони, Д. Фристоуна, П. Хааса, Д. Хантера, Г. Хефлинга, С. Чарновица, П. Часек, Б. Ченга, М. Шау, Д. Шелтон и др.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой первое в отечественной науке комплексное монографическое исследование международно-правовых аспектов управления в сфере охраны окружающей среды. Проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что отсутствие централизованного аппарата принуждения на международном уровне исключает отношения власти-подчинения (хотя субординационные элементы могут присутствовать в международном праве), но не исключает управления международными отношениями.

В процессе международного управления, связанного с определением необходимости разработки и обеспечением выполнения международных соглашений в сфере охраны окружающей среды участвует широкий круг субъектов. Именно категория международного управления позволяет направить в единое русло международную деятельность многочисленных различных по природе и статусу акторов в сфере охраны окружающей среды, вводя их в единый круг субъектов, действующих на основе принципов международного права окружающей среды (далее МПОС). Полученные знания могут быть экстраполированы и на другие сферы международных отношений, прежде всего связанные с использованием природных ресурсов и защитой природной среды.

Данная работа опосредует новое направление в юридической науке, определяя функциональный подход со стороны международного права по отношению к управлению, обозначая субъектов процесса международного управления, объективные и субъективные границы его реализации. В работе проанализированы не только непосредственные, но и обратные связи между управлением и прогрессивным развитием международного права.

В диссертации отмечается, что современное развитие международных отношений позволяет говорить о международном управлении как особом виде международной деятельности, представляющей собой более высокий уровень, чем регулирование. Диссертант пришел к выводу, что в связи с появлением новых экологических угроз и нерешенностью давно известных экологических проблем международного сотрудничества на основе норм международного права только в плане координации недостаточно. Возникает потребность в создании эффективного механизма международного управления, в более широком использовании его различных функций, предложения по которому сформулированы в диссертации: в ней рассматриваются проекты создания Всемирной организации по окружающей среде, анализируются возможные проблемы эффективности, предлагается собственное видение. Отсутствие полномочий по принятию обязательных решений не является аргументом в пользу отсутствия международного управления, а функция координации как управленческая функция имеет существенное значение - она требует достаточно мощного организационного механизма и не должна рассматриваться в отрыве от международного управления.

В диссертации исследуется вопрос о международно-правовых режимах использования природных ресурсов, защиты и сохранения природной среды в контексте различных подходов к осуществлению международного управления. В основу процесса международного управления могут быть положены следующие идеи: общего достояния человечества, общего наследия человечества, сохранения объектов всемирного природного наследия, чрезвычайного управления в случае вооруженного конфликта, создания совместных механизмов управления в отношении трансграничных природных ресурсов, разделяемых природных ресурсов и общих природных ресурсов. В последнем случае, следует предположить формирование правового режима относительно нового вида природных ресурсов, которые, по оценке международного сообщества, имеют значение для выживания человечества.

В работе акцентировано внимание на уникальности развития МПОС, а не традиционном подходе к определению критериев отрасли. Прогрессивное развитие МПОС в известном смысле осуществляется с учетом идей гуманитарных отраслей, ориентированных на обеспечение прав человека, и специальных отраслей, направленных на использование природных объектов и ресурсов и защиту окружающей среды. Следовательно, возникает потребность в активной переработке опыта тех механизмов управления, которые созданы в рамках соответствующих отраслей.

В диссертации исследуются не только причины насущной потребности в изменении существующего механизма международного управления в сфере охраны окружающей среды, но и пути его реформирования. Необходимо управление растущим числом международных договоров, чтобы обеспечить экологически интегрированное принятие решений. Аргументируется, что сама идея организации и развития механизма международного управления на современном этапе объясняется наличием существенного международного интереса в использовании и сохранении природных ресурсов не только международных (разделяемых или трансграничных), но даже находящихся под суверенитетом государства. Механизм международного управления должен учитывать кризисную ситуацию в экологической сфере и роль различных государств в деятельности по осуществлению управления. Конечно, представление о преимуществах нового механизма и трудностях его создания в значительной степени формируется на базе имеющегося опыта. Соответственно, международное сообщество должно быть заинтересовано в механизме управления, который позволит своевременно и адекватно реагировать на угрозы, обусловленные ухудшением состояния окружающей среды, и одновременно осуществлять воздействие через нормы международного права на международную деятельность, приближающую человечество к идеалам стратегии устойчивого развития.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту, отражают новизну научного исследования и результаты решения поставленных задач.

1. Охрана окружающей среды - это глобальная сфера интересов человечества, в отношении которой требуется мощная многосторонняя система международного управления, поскольку в ее рамках обеспечиваются не только интересы сотрудничества государств, связанные с использованием и распределением природных ресурсов, но и интересы физического выживания человека. Основой международного управления в сфере охраны окружающей среды является разработка международно-правовых договоров и соглашений и их реализация. Международно-правовое регулирование является неотъемлемой частью системы международного управления.

2. Формируется тенденция к включению в международные договоры определения понятия «управление», но пока только применительно к отдельным природным объектам, которое должно пониматься максимально широко, охватывая меры, необходимые для наибольших долгосрочных благ, извлекаемых из использования природных объектов, включая их защиту и сохранение. В диссертации разработано понятие международного управления в сфере охраны окружающей среды в целом. Под международным управлением в сфере охраны окружающей среды понимается осуществляемое, в первую очередь со стороны государств, на основе и в рамках международного права целенаправленное воздействие на международные отношения с целью достижения благоприятного качества окружающей среды для обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности. Управленческая деятельность охватывает международно-правовое регулирование, координацию и организацию международных отношений в сфере охраны окружающей среды. Участниками процесса международного управления наряду с государствами являются международные межправительственные организации, а также могут выступать иные акторы международной системы.

3. Международное управление в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться в контексте реализации концепции устойчивого развития. В диссертационном исследовании выявлены и сформулированы следующие международно-правовые принципы устойчивого развития, которые формируются в различных отраслях международного права. К ним относятся: устойчивое использование природных ресурсов; справедливость и искоренение нищеты; общая, но дифференцированная ответственность; принятие мер предосторожности; участие общественности, доступа к информации и правосудию; благое управление; интеграция и взаимосвязь прав человека, социальных, экономических целей и целей охраны окружающей среды.

4. Анализ международных договоров и практики осуществления международных обязательств позволяет выявить различные подходы, которые государства и международные организации используют в процессе международного управления в сфере охраны окружающей среды. К ним относятся: создание особо охраняемых районов: значительные естественно-географические и биологические различия, а также неодинаковая интенсивность воздействия или использования ресурсов определяют необходимость особого подхода к их охране в отдельных районах; экосистемный подход, «при котором используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют»; широкое использование принципа принятия мер предосторожности: если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер, государства действуют с большей осторожностью, к тому же отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению; соблюдение пропорциональности между мерами эксплуатации, учитывающими биологические особенности ресурсов и географические особенности районов, а также различия в правовом режиме пространств, и мерами охраны, которое не должно приводить к вредному воздействию на природные ресурсы в целом; использование экономических механизмов для решения экологических проблем, например таких как совместное осуществление несколькими государствами инвестиционных проектов по снижению выбросов парниковых газов в атмосферу или торговля квотами.

5. В диссертации определены функции международного управления в сфере охраны окружающей среды. Важной и наиболее разработанной функцией является функция регулирования, ядром которого выступает нормотворческий, в том числе международный правотворческий процесс. С функцией международно-правового регулирования тесно связана функция международного контроля, главная задача которой - способствовать более эффективному обеспечению выполнения международно-правовых норм по охране окружающей среды, выявлять соответствие деятельности субъектов их международным природоохранным обязательствам. Важной функцией международного управления в сфере охраны окружающей среды является прогнозирование, без которого в принципе невозможно осуществлять управление. Организационная функция обеспечивает жизнеспособность системы международного управления в сфере охраны окружающей среды для решения текущих задач и, в случае необходимости, корректировку системы. Потребность адекватно реагировать на международные экологические отношения, переживающие кризис, возникновение новых экологических проблем, неудовлетворительная организация взаимодействия в сфере охраны окружающей среды способствуют формированию и признанию в качестве самостоятельной функции международного управления - функции реформирования. Наиболее востребованной и сложной функцией международного управления выступает функция координации, охватывая разные по своему характеру стороны взаимодействия государств в сфере охраны окружающей среды. Данная функция имеет определяющий характер в системе функций международного управления в сфере охраны окружающей среды. Его главным сущностным признаком является координационный характер, когда элементы субординации имеют место только по воле государств.

6. На основе анализа международных соглашений в диссертации предложена классификация концепций международного управления, которые различаются в зависимости от своих целей. В случае создания совместных механизмов управления ограниченным числом государств, решение вопросов, связанных с его осуществлением и возможности достижения договоренностей более очевидны. Универсальные же договорные концепции, относящиеся к осуществлению международного управления в отношении пространств, природных объектов и ресурсов, которые не принадлежат ни одному государству, вызывают наибольшие сложности в плане создания механизмов управления. Первую концепцию можно назвать ценностной концепцией - это концепция общего достояния человечества, которая выдвинута в отношении некоторых пространств с международным режимом (открытое море, космическое пространство, Антарктика). Вторая концепция - эксплуатационная. Это концепция общего наследия человечества, выдвинутая применительно к Международному району морского дна и его ресурсам, а также Луне и ее природным ресурсам. У этих концепций много общего, однако принципиальное отличие международного управления в данном случае связано с решением вопроса о справедливом распределении между всеми государствами - участниками благ, получаемых от разработки этих ресурсов с особым учетом интересов и нужд развивающихся стран, а также усилий тех стран, которые прямо или косвенно внесли свой вклад в исследование ресурсов. К перспективным концепциям относится концепция управления особо охраняемыми природными объектами, которые могут находиться как на территории государств, так и за пределами национальной юрисдикции. Международное признание отдельных территорий участком всемирного природного наследия или особо охраняемым районом обусловливает особенности международного управления, выражающиеся в том, что требуется организация оказания финансовой и технической помощи государству, особая защита в периоды вооруженных конфликтов, в ответ на которое у государства должны быть более жесткие международные обязательства по охране объекта, включая вопросы допуска для осуществления международного контроля.

7. Эффективность процесса международного управления предполагает действенную систему разрешения международных споров, связанных с принятием и выполнением управленческих решений по использованию природных ресурсов и защиты окружающей среды. В этом смысле эффективное разрешение споров остается пробелом в глобальной системе международного управления в сфере охраны окружающей среды. Создание механизма для разрешения таких споров должно учитывать возможные противоречия между режимом защиты окружающей среды и различными иными правовыми режимами, к примеру, международной торговли, экономического развития, обеспечения прав человека. Формат же такого механизма может включать несколько элементов: автономную систему органов для разрешения экологических споров, возвращение к использованию экологической камеры Международного суда ООН, создание индивидуальных механизмов, используя в качестве модели механизмы, предусмотренные международными природоохранными конвенциями.

8. Международное право окружающей среды как система международно-правовых норм представляет особую ценность для осуществления эффективного международного управления, поскольку имеет основополагающее значение для обеспечения международного правопорядка в плане создания и укрепления условий для экологически безопасного существования и развития. Характерными особенностями МПОС являются специфика его кодификации и прогрессивного развития, выражающаяся в особо тесной связи со многими отраслями международного права; специфика объектов, в отношении которых осуществляется международно-правовое регулирование (в работе предлагается выделить три группы объектов); специфика институционального развития в свете решения международных экологических проблем.

9. Развитие международных отношений, поднимая на новый уровень степень осознания опасности деградации окружающей среды, должно привести к закреплению общей международно-правовой обязанности охраны окружающей среды. Глобальный характер экологической проблемы выступает эмпирической базой для расширения сферы общего международного права.

В настоящее время продолжается развитие принципа охраны окружающей среды в сторону его признания в качестве основного общепризнанного принципа международного права. Нормативное содержание этого принципа, по мнению диссертанта, включает следующие элементы: 1) осуществление деятельности, не причиняющей ущерба окружающей среде за пределами национальной юрисдикции; 2) обеспечение международной экологической безопасности; 3) рациональное и устойчивое использование природных ресурсов; 4) обеспечение охраны окружающей среды в мирное время и защита в период вооруженных конфликтов; 5) учет интересов как нынешнего, так и будущих поколений при принятии экологических решений, обеспечивая реализацию права человека на благоприятную окружающую среду; 6) согласование потребностей в различных областях международной жизни с интересами охраны окружающей среды.

10. Международно-правовую основу управления в сфере охраны окружающей среды составляют также специальные принципы МПОС. Специальные принципы - это нормы международного права, отражающие главное содержание отрасли, которым должны соответствовать ее иные нормы. Для выполнения своей системообразующей функции принципы должны обладать более высокой юридической силой. Еще более сложным для понимания статуса специальных принципов является тот факт, что нормы по защите окружающей среды содержатся в иных отраслях и также должны соответствовать специальным принципам МПОС.

Международное управление в сфере охраны окружающей среды, которое должно осуществляться на основе специальных принципов МПОС, требует, чтобы эти принципы были кодифицированы. Следовательно, необходимо заключение международной конвенции, которая бы закрепляла права и обязанности государств в сфере охраны окружающей среды, в том числе систему принципов и механизм международного управления, созданный и функционирующий на их основе. В работе изложены рекомендации по содержанию такой конвенции.

11. Основные средства и механизмы международного управления в сфере охраны окружающей среды состоят из множества межправительственных, негосударственных и государственно-частных процессов и инициатив, различных по формату, структуре и представительству. Наиболее важным звеном в глобальной системе международного управления является ООН. Ведущая роль ООН в определении стратегии глобальной экологической политики и организации международного управления в сфере охраны окружающей среды объясняется тем, что: во-первых, охрана окружающей среды представляет общий интерес, выразителем которого на универсальном уровне выступает ООН; во-вторых, проблема охраны окружающей среды отличается значительной спецификой. Такая специфика находит проявление в том, что все большее число органов и организаций системы ООН, включая те, чей мандат изначально не предполагал рассмотрение данных проблем, занимаются вопросами, касающимися окружающей среды; в-третьих, ООН является универсальной и самой представительной межправительственной организацией, которая играет центральную роль в управлении глобальным экономическим и социальным развитием, координируя усилия, предпринимаемые для этого международным сообществом.

12. Региональная система международного управления для достижения глобальных целей в области охраны окружающей среды (например, региональные инициативы по управлению водными ресурсами и устойчивому управлению лесами) обладает огромным потенциалом. Деятельность региональных организаций может способствовать глобальному управлению в сфере охраны окружающей среды (например, в области управления трансграничными рыбными запасами и запасами далеко мигрирующих рыб). Тенденции развития на региональном уровне еще раз подтверждают, что процесс международного управления в сфере охраны окружающей среды включает действия разного масштаба и разных участников. Активный процесс управления на региональном уровне инициирует обсуждение путей децентрализации международного управления в сфере охраны окружающей среды применительно к отдельным областям (например, использования химических веществ). Вместе с тем, каким бы эффективным не было региональное управление, оно не в состоянии решать межрегиональные проблемы и проблемы универсальные.

13. Существующая система международного управления в сфере охраны окружающей среды не может в полной мере эффективно обеспечивать охрану окружающей среды как общей заботы всего человечества. Эта система нуждается в реформировании, которое предполагает кардинальные изменения в организационном механизме международного управления в глобальном масштабе. Именно в связи с этим в диссертации обосновывается необходимость создания Всемирной организации по окружающей среде, которая должна обладать компетенцией для эффективного решения глобальных экологических проблем и управления в сфере международной охраны окружающей среды.

Создание международной организации, обладающей специальной компетенцией в сфере охраны окружающей среды, не приведет к тому, что действующие в настоящее время международные органы и организации перестанут заниматься этими вопросами. Координация, которая будет осуществляться Всемирной организацией в решении глобальных экологических проблем, не подразумевает ни централизации, ни узурпации полномочий как существующих международных институтов, так и компетенции правительств.

Для создания Всемирной организации в сфере охраны окружающей среды, по сравнению с проблемами организационного оформления, гораздо в большей степени важна политическая воля государств относительно объема полномочий и ресурсов, которыми они решат наделить такую международную организацию.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования, относясь к теоретическим проблемам международно-правовой науки, могут иметь также практическое значение. Изложенные в диссертации выводы могут быть применены при формулировании предложений о заключении и изменении международных договоров в сфере охраны окружающей среды, в частности, при активизации переговорного процесса по обеспечению сохранения и устойчивому управлению лесами, региональной охране и управлению в Арктике, усилению международно-правового режима охраны участков всемирного природного наследия; они могут оказаться полезными при определении позиции Российской Федерации относительно реформирования механизма международного управления в плане перспектив создания универсальной экологической организации и российских инициатив для предотвращения экологических катастроф.

Теоретические положения, связанные с международно-правовыми аспектами управления в сфере охраны окружающей среды, могут быть использованы в процессе преподавания различных учебных курсов, таких как «Международное право», «Право международных организаций», «Международно-правовая охрана окружающей среды», «Международное гуманитарное право», «Общие проблемы международного права» в части характеристики развития отдельных отраслей.

Социальная ценность изучения международно-правовых аспектов управления в сфере охраны окружающей среды состоит в том, что данный опыт можно использовать при изучении проблем управления международными отношениями в других сферах международного общения. Разработанные положения могут иметь позитивное значение для моделирования и создания механизмов международного управления в сфере охраны окружающей среды, анализа эффективности реализации проекта Всемирной организации по окружающей среде.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования прошли апробацию в тезисах докладов и сообщений на всероссийских и международных научных и научно-практических конференциях и семинарах, в том числе: «Международно-правовой режим охраны объектов всемирного природного наследия» (США, 1997), «Байкальская природная территория как системообразующий фактор глобального пространства охраны природы: эколого-правовые аспекты устойчивого развития» (Россия, 1999), «Международное сотрудничество России и Кореи в XXI веке» (Корея, 2003), «Евразийское пространство: опыт создания экологического законодательства» (Россия, 2004); на конференциях, проводимых: Российской Ассоциацией международного права (г. Москва, 1998, 2001, 2003, 2007, 2008 гг.), Региональной делегацией Международного Комитета Красного Креста (г. Санкт-Петербург, 2001-2009), Московской государственной юридической академией имени О.Е. Кутафина (2007), Российским университетом Дружбы народов (юридический факультет РУДН, 2008, 2009), Российским государственным университетом имени И. Канта (г. Калининград, 2009), Евразийским национальным университетом (г. Астана, 2009) и др. Теоретические подходы и выводы, связанные с положениями диссертационного исследования, изложены автором в монографиях «Теоретические проблемы международного права окружающей среды» (2002) и «Международно-правовые проблемы управления в сфере охраны окружающей среды» (2010), а также научных статьях, посвященных различным аспектам исследуемой темы. Положения диссертационного исследования использовались при чтении лекций и ведении практических занятий в МГЮА имени О.Е. Кутафина, при разработке предложений в рамках обсуждения концепции охраны озера Байкал, объявленного ЮНЕСКО участком всемирного природного наследия (2002). Апробация результатов исследования осуществлялась в ходе подготовки программы специального курса для магистров «Международно-правовые проблемы охраны окружающей среды» (2009). Диссертация была обсуждена на заседании кафедры международного права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина и рекомендована к защите.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 17 параграфов, заключения и списка использованной литературы.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены его цель, задачи, объект и предмет, охарактеризована степень научной разработанности темы, определены теоретическая и методологическая основы исследования, доказана научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретические основы международного управления в сфере охраны окружающей среды», включающей четыре параграфа («Понятие и функции международного управления в сфере охраны окружающей среды» (§ 1); «Международное управление в сфере охраны окружающей среды в условиях глобализации» (§ 2); «Международное управление в сфере охраны окружающей среды в целях достижения устойчивого развития» (§ 3); «Международное управление в сфере охраны окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности» (§ 4)), анализируется феномен управления в современной международно-правовой системе. Главным субъектом управления выступают государства, а объектом управления, для целей исследования, являются международные, прежде всего межгосударственные отношения в сфере охраны окружающей среды в условиях глобализации. Анализ двух важных концепций, определяющих подходы к международно-правовой охране окружающей среды - устойчивого развития и экологической безопасности - стал необходимым элементом характеристики процесса международного управления.