Межмуниципальное сотрудничество в РФ: пространственная специфика развития и управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Межмуниципальное сотрудничество в РФ: пространственная специфика развития и управления

Тургель И.Д.

Цель. Оценка динамики показателей и выявление пространственных моделей развития межмуниципального сотрудничества на макрорегиональном уровне.

Методы. Исследование использует методы экономико-статистического анализа (средних и относительных величин, выявление трендов социально-экономической динамики, оценка степени «присутствия»).

Результаты и практическая значимость. Проведена оценка, сохранились ли в 2014 году тенденции развития межмуниципального сотрудничества, выявленные в проведенном автором ранее исследовании. На общероссийском уровне и уровне федеральных округов проведено сравнение показателей развития межмуниципального сотрудничества в разрезе типов муниципальных образований и типов межмуниципальных организаций. Полученные результаты будут востребованы на практике при обосновании рекомендаций по снижению административных барьеров для межмуниципального сотрудничества в разных типах муниципалитетов и разных федеральных округах РФ.

Научная новизна. Подтверждена взаимосвязь между типом муниципального образования и активностью его участия в различных формах межмуниципального сотрудничества. На примере совокупности федеральных округов РФ выявлена специфика и модели участия муниципалитетов в межмуниципальных организациях.

Финансирование. Работа выполнена при поддержке фонда РГНФ-Урал. Проект № 14-12-66016 «Пространственные сдвиги в экономике региона (на примере Среднего Урала)».

Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, федеральные округа, формы межмуниципального сотрудничества.

муниципальное образование сотрудничество федеральный округ

1. Постановка проблемы и методика исследования

Современный период развития российских муниципалитетов характеризуется «наложением» двух процессов. С одной стороны, прошло уже свыше десяти лет с момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Данный закон регламентирует, в том числе порядок и формы межмуниципального сотрудничества. В частности, межмуниципальное сотрудничество теперь реализуется в следующих формах:

· «образование советов и объединений межмуниципальных образований;

· создание межмуниципальных организаций;

· заключение договоров и соглашений о сотрудничестве и совместной деятельности» [1] .

Прошедший срок с момента принятия закона уже позволяет проводить оценку последствий, подводить определенные итоги, в том числе и относительно результатов, достигнутых в сфере межмуниципального сотрудничества [2, 3, 4]. С другой стороны, высокая турбулентность внешней среды, новые экономические вызовы и угрозы, усиливают актуальность вопросов межмуниципального сотрудничества. Повышение интереса к этой обусловлено наличием возможностей для совместного решения проблем муниципального развития в условиях растущих ресурсных ограничений.

Появляются публикации обобщающего характера, в которых авторы пытаются подвести определенные итоги развития межмуниципального сотрудничества. Здесь представляют существенный интерес монографии Л.Г.Соколовой и М.А. Михайловой, О. П. Кузнецовой и А. В. Негодуйко [5, 6]. Комплексный анализ институциональных и нормативных аспектов развития межмуниципального сотрудничества содержится в трудах Д.А. Попова, А.А. Петроградской, [7, 8, 9]. Оценка специфики реализации межмуниципального сотрудничества в регионах РФ, региональной политике отражены в работах Н.Ю. Власовой и Л.Н. Джек [10]. Интересные международные обобщения опыта межмуниципального сотрудничества в странах Центральной, Восточной и Западной Европы представлены в коллективных монографиях под редакцией G.Soos и M. Temmes, T.Herrschel и P. Tallberg [11, 12].

Новой тенденцией последних лет стало усиление внимание к анализу конкретных организационных механизмов создания и функционирования межмуниципальных объединений. В этом контексте международный опыт уже рассматривается не как идеальная модель или образец, а как источник организационных идей и стимулов для создания конкретных управленческих механизмов, учитывающих российскую специфику [13, 14, 15].

Но несмотря на активный интерес ученых, в рамках данных исследований пока не достаточно комплексно проводится анализ, позволяющий выявить динамику показателей, характеризующих состояние межмуниципального сотрудничества на уровне РФ, федеральных округов и регионов. С учетом вышесказанного, целью данного статьи является количественная оценка и сравнительный анализ степени развития и интенсивности межмуниципального сотрудничества, как в общенациональном, так и в макрорегиональном масштабе. В ходе расчетов были использованы данные статистического сборника «Формирование местного самоуправления», подготовленном Федеральной службой государственной статистики. Период исследования (с 1.01.2007 по 1.01.2014) определялся моментом начала подготовки данного типа статистической отчетности и периодичностью ее выхода. Данная статья является логическим продолжением авторского исследования количественных тенденций развития межмуниципального сотрудничества в РФ [16].

В настоящее время органы государственной статистики осуществляют учет деятельности муниципалитетов в сфере межмуниципального сотрудничества по двум основаниям:

· Число муниципальных образований, участвующих на добровольной основе в объединениях муниципальных образований и межмуниципальныхнекоммерческих организациях;

· Число муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях.

Параметры существующей базы статистических данных определили алгоритм исследования:

1. Анализ абсолютных и относительных данных, характеризующих участие всех муниципальных образований в межмуниципальных организациях разных типов.

2. Оценка структуры участия разных типов муниципалитетов в межмуниципальных организациях.

3. Оценка структуры участия муниципалитетов в разных типах межмуниципальных организаций на уровне федеральных округов.

4. Выявление регионов, муниципалитеты которых наиболее активно участвуют в межмуниципальных коммерческих организациях.

5. Обоснование наиболее распространенных региональных моделей распространения межмуниципальных организаций.

2. Основные тенденции развития межмуниципального сотрудничества: общероссийский уровень

Cледует отметить, что за анализируемый период выявленные ранее [16] тенденции развития межмуниципального сотрудничества на общероссийском уровне остались практически неизменными. Продолжалось постепенное сокращение как общего числа муниципальных образований, так и числа муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных добровольных объединениях и некоммерческих организациях. Число муниципальных образований, участвующих в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций, продолжало постепенно восстанавливаться после падения, произошедшего в 2012 году (таблица 1).

Таблица 1. Число муниципальных образований РФ, участвующих в различных межмуниципальных организациях, единиц, [составлено по 17]

По сравнению с 2007 годом число муниципальных образований сократилось на 5,9%, число муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях - на 4,2%, а вот число муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных некоммерческих организациях выросло более чем в два раза.

Однако с точки зрения масштабов распространения, абсолютное лидерство продолжает принадлежать межмуниципальным объединениям и некоммерческим организациям. С небольшими отклонениями год от года, порядка 90% муниципальных образований страны входят в объединения муниципалитетов и межмуниципальные некоммерческие организации. Доля муниципалитетов, входящих в состав межмуниципальных коммерческих организаций, хоть и увеличилась более чем в два раза, но составляет на 1 января 2014 года всего 2,3% от общего количества муниципалитетов страны (таблица 2).

Таблица 2. Доля муниципальных образований РФ, участвующих в различных межмуниципальных организациях, %, [рассчитано по 17]

Анализ по типам муниципальных образований показывает, что структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях, примерно соответствует структуре муниципальных образований РФ, составленной по данному признаку. Напротив, структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организаций, имеет четко выраженную специализацию. Наиболее активно участвуют в создании межмуниципальных коммерческих организациях муниципальные районы (на 1 января 2014 года доля муниципальных районов в общей численности муниципальных образований составляла 8,0%, в то время как доля в численности муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях - 11,2%). Городские округа, обладающие наиболее существенным экономическим потенциалом, продолжают проявлять существенно меньшую активность в создании межмуниципальных коммерческих организаций.

Таблица 3. Структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по типам муниципальных образований), на 1 января 2014 года, %, [рассчитано по 17]

Анализ на уровне поселений показывает, что подавляющее большинство поселений, участвующих в межмуниципальных некоммерческих и коммерческих организациях, относятся к категории сельских поселений. Доля сельских поселений, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях практически совпадает с их долей в обшей численности муниципальных образований (таблица 4).

Таблица 4. Структура поселений, участвующих в межмуниципальных организациях (по типам поселений), на 1 января 2014 года, %, [рассчитано по 17]

3. Основные тенденции развития межмуниципального сотрудничества: федеральные округа

Определенная специфика сохраняется и в распределении различных типов межмуниципальных объединений и организаций по федеральным округам. По всем федеральным округам, за исключением Северо-Кавказского, доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях незначительно превышает их долю в общей численности муниципальных образований в РФ. В том, что касается участия в межмуниципальных коммерческих организациях, такого единства уже не наблюдается. Существенно более активно (по сравнению с другими округами) в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций участвуют муниципалитеты Центрального, Северо-Западного, Южного, и Дальневосточного федеральных округов. Доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях в Приволжском, Уральском, Сибирском и Северо-Кавказском округах существенно ниже их доли в общей численности муниципальных образований в РФ (таблица 5).

Таблица 5. Структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по федеральным округам), на 1 января 2014 года, %, [рассчитано по 17]

С точки зрения масштабов вовлечения муниципалитетов в межмуниципальных организации на уровне округов, следует отметить следующие тенденции:

1. В деятельность межмуниципальных некоммерческих организаций в минимальной степени вовлечены муниципалитеты Северо-Кавказского федерального округа (всего 49,7%), в максимальной степени - муниципалитеты Южного федерального округа (100%).

2. В деятельность межмуниципальных коммерческих организаций в максимальной степени вовлечены муниципалитеты Северо-Западного, Южного и Дальневосточного федеральных округов. В этих округах в межмуниципальных коммерческих организациях участвуют от 7,5 до 7,7% муниципалитетов.

3. Центральный федеральный округ в силу максимального значения числа муниципалитетов, занимает четвертое место по стране по показателю доли муниципальных образований округа, участвующих в коммерческих организациях в общей численности данного типа муниципалитетов по РФ. Однако, если рассматривать на уровне округа, в данный процесс вовлечена всего 1,7% от общей численности муниципальных образований (таблица 6).

Таблица 6. Доля муниципальных образований федерального округа, участвующих в межмуниципальных организациях в общей численности действующих в округе муниципальных образований, на 1 января 2014 года, %, [рассчитано по 17]

4. Модели участия муниципалитетов различных федеральных округов в межмуниципальных организациях

Что касается участия муниципалитетов в межмуниципальных некоммерческих организациях и объединениях, то здесь, как уже отмечалось, за исключением Северо-Кавказского федерального округа, участие практически 100%.

Посмотрим подробнее, как распределены межмуниципальные организации в регионах, входящих в состав федеральных округов - лидеров по числу межмуниципальных коммерческих организаций, где различия выражены более ярко.

В этом случае, на наш взгляд, можно выделить три модели. Первая модель присутствует в Северо-Западном и Дальневосточном федеральных округах. Здесь в межмуниципальных коммерческих организациях активно участвуют крайне ограниченное число субъектов РФ. В Северо-Западном федеральном округе лидирующие позиции по количеству муниципалитетов-участников межмуниципальных коммерческих организаций обеспечивается за счет Новгородской и Вологодской областей (соответственно 75 и 39 муниципалитетов-участников; а всего в федеральном округе участвуют в межмуниципальных коммерческих организациях 126 муниципалитетов).

В Дальневосточном федеральном округе подавляющее большинство муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, сконцентрировано в Хабаровском крае (95 муниципалитетов из 105).

Вторая модель характерна для Центрального и Южного федеральных округов. В этих округах в межмуниципальных коммерческих организациях участвуют не менее трети от общего количества субъектов РФ. Распределение субъектов РФ по количеству муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, представлено на рис.1.

В Центральном федеральном округе в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций участвуют 7 регионов из 18, входящих в состав округа (рис.2).

Рис.1. Распределение субъектов РФ, входящих в состав Южного федерального округа, по количеству муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, ед.

Рис.2. Распределение субъектов РФ, входящих в состав Центрального федерального округа, по количеству муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, ед.

Третья модель сформировалась в остальных федеральных округах, где фактически, количество муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, является статистически незначительной величиной. Например, в Уральском федеральном округе всего 19 муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях (14 - в Курганской области, 3 - в ЯНАО, 2 - в Челябинской области).

5. Выводы и результаты

По итогам анализа можно сделать следующие выводы.

1. Среди разных типов межмуниципальных организаций свою ведущую роль продолжают играть некоммерческие организации и объединения, выполняющие аналитические, экспертные, методические, представительские функции.

2. В работе межмуниципальных коммерческих организаций наибольшую активность проявляют муниципальные районы и сельские поселения. Муниципальные районы имеют иерархическую структуру, объединяют значительное количество поселений, что помогает формировать горизонтальные связи для решения вопросов, представляющих взаимный интерес.

3. На макрорегиональном уровне наиболее активно в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций участвуют муниципалитеты Центрального, Северо-Западного, Южного и Дальневосточного федеральных округов.

4. С точки зрения участия в межмуниципальных коммерческих организациях на уровне федеральных округов сформировалось три модели. Первая модель характеризуется тем, что в округе практически отсутствуют межмуниципальные коммерческие организации. Вторая модель - в округе большинство, входящих в него субъектов РФ в той или иной степени развивают межмуниципальное участие в коммерческой деятельности. Данная модель характерна для округов с высокой долей сельского населения. Третья модель - в федеральном округе существует крайне ограниченное количество регионов, где сконцентрировано большинство межмуниципальных коммерческих организаций.

5. Сохраняется выявленная ранее тенденция, выражающаяся в отсутствии прямой зависимости между уровнем экономического развития субъекта РФ и степенью участия муниципалитетов, в межмуниципальных организациях.

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Тургель И.Д. Нормативно-правовые и финансово-экономические основы развития современного города как элемента системы местного самоуправления // Муниципалитет: экономика и управление. 2011. № 1 (1). С. 5-17.

3. Тургель И.Д. Местное самоуправление в России: десять лет в условиях реформирования // Муниципалитет: экономика и управление. 2012. № 2 (3). С. 18-29.

4. Выдрин И.В. Эволюция местного самоуправления в России: итоги, проблемы и перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 1. С. 5-11.

5. Соколова Л.Г., Михайлова М.А. Межмуниципальное сотрудничество: история развития, организация, перспективы: М-во образования и науки Российской Федерации, Байкальский гос. ун-т экономики и права. Иркутск, 2012.

6. Кузнецова О. П., Негодуйко А. В. Межмуниципальное экономическое сотрудничество: проблемы и перспективы развития: Федеральное агентство по образованию, Гос. образовательное учреждение высш. проф. образования «Омский гос. технический ун-т». Омск, 2009.

7. Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: сравнительно-правовой анализ форм реализации // Городское управление. 2012. № 11 (196). С. 54-64.

8. Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества // Право и экономика. 2010. № 11. С. 7-13.

9. Урманов Д.В. Институциональные барьеры формирования и развития механизмов межмуниципального сотрудничества в России // Региональные исследования. 2013. № 1. С. 114-121.

10. Власова Н.Ю., Джек Л.Н. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ // Вопросы управления. 2009. № 3. С. 13 -17.

11. Metropolitan CEE. Big Cities, Capitals and City-Regions in Central and Eastern Europe / Ed. by G.Soos and M.Temmes. Published by NISPAcee Press. 2010. 210 p.

12. The Role of Regions? Networks, Scale, Territory / Ed. by T. Herrschel and P. Tallberg. 303 p.

13. Ручкин А.В., Шеметова Н.К. Реализация проектов межмуниципального сотрудничества: обзор российской и зарубежных практик // Муниципалитет: экономика и управление. 2014. № 4 (9). С. 5-12.

14. Победин А.А. Перспективы межмуниципального сотрудничества при развитии городских агломераций: опыт зарубежных стран и России // Вестник Омского университета. Серия: Экономика. 2013. № 4. С. 43-48.

15. Тургель И.Д., Победин А.А., Трофимова О.М., Ручкин А.В., Шеметова Н.К. Оценка потенциала саморазвития муниципальных образований: теория и практика. Екатеринбург: Изд-во Российской академии народного хозяйства и государственной службы, 2012. 212 с.

16. Тургель И.Д. Межмуниципальное сотрудничество в РФ: опыт экономико-статистического анализа // Муниципалитет: экономика и управление. 2014. № 1 (6). С. 35-40.

17. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации: стат. Бюллетень / Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453 (дата обращения 23.03.2015 г.)

Размещено на Allbest.ru