Производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах

12.00.14 - административное право,

финансовое право, информационное право

Хахалева Наталья Владимировна

Ростов-на-Дону - 2011

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Денисенко Виктор Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент Ванин Виталий Владимирович;

кандидат юридических наук, доцент Соловьева Ольга Михайловна

Ведущая организация: Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Введение в нашей стране начал рыночной экономики привело к существенному увеличению гражданского оборота, что, в свою очередь, повлекло значительный рост количества экономических споров и административных правонарушений в экономической сфере. В обществе возрос интерес к проблемам административной ответственности субъектов хозяйственной деятельности, повышению ее эффективности. Для предпринимателей и юридических лиц первоочередное значение приобрела судебная защита их прав и охраняемых законом интересов, особенно в отношениях с административными органами.

Задача по эффективному разрешению конфликтов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности была поставлена перед созданной системой арбитражных судов. В ходе реализации судебной и административной реформы к ведению судей арбитражных судов были отнесены дела об административных правонарушениях, наносящих наиболее существенный вред общественным отношениям в экономической сфере. Осуществляя правосудие по данной категории дел, арбитражный суд выступает гарантом законности и справедливости, реализует задачи по укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов участников данной сферы деятельности.

Следует отметить, что с каждым годом количество рассматриваемых арбитражными судами дел об административных правонарушениях неуклонно возрастает, в связи с чем производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах привлекает всё больше внимания учёных. Особую обеспокоенность у исследователей вызывает тот факт, что до сих пор не удалось преодолеть большую часть разногласий в позициях двух кодексов - КоАП РФ и АПК РФ, касающихся порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. Между тем, существующие в них противоречия весьма существенны. В данной связи следует согласиться с тем, что «особый диссонанс в единство законности привносит порядок обжалования и пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях» Дугенец А.С., Масленников М.Я., Калмыков Г.И. Вопросы процессуально правового регулирования административной ответственности, требующие адекватной интерпретации и перспективного решения // Теория и практика административного права и процесса: материалы Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 5-7 октября 2007 года) / Отв. ред. проф. Денисенко В.В., доц. Эртель А.Г. - Краснодар, 2007. - С. 263.. Различия в процедурах обжалования и пересмотра постановлений (решений) по делам об административных правонарушениях делают особо актуальными вопросы о разграничении подведомственности этих дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В целях разъяснения проблемных вопросов и приведения складывающейся в арбитражных судах практики по делам об административных правонарушениях к единообразию было принято Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» Вестник ВАС РФ. - 2004. - № 8.. Впоследствии неоднократно возникала необходимость в изменении и дополнении содержащихся в данном Постановлении разъяснений, однако по ряду вопросов, по-прежнему, не удается достичь единообразия судебной практики, что подтверждает актуальность проведения научных исследований в данной сфере. Более того, не представляется возможным разрешить все выявленные правоприменительной практикой проблемные моменты только путем соответствующих разъяснений высшими судебными инстанциями, требуется дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах.

Степень разработанности проблемы. В науке административного права достаточно много внимания традиционно уделяется институту административной ответственности. А.П. Алёхин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В. Додин, А.С. Дугенец, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, Н.П. Мышляев, О.В. Осипова, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и другие ученые в ряде своих работ в той или иной степени затрагивали вопросы деятельности органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. При этом большая часть данных трудов была посвящена исследованию правового статуса административных комиссий, анализу административной практики органов внутренних дел и иных органов исполнительной власти, поскольку долгое время именно они играли ведущую роль в механизме реализации административной ответственности.

В связи с наделением широкими полномочиями в области реализации административной ответственности органов судебной власти предметом пристального внимания многих ученых-административистов стал так называемый феномен «административного судопроизводства». В частности, данной теме посвятили свои исследования Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов. Основным направлением научного поиска стала выработка наиболее совершенной модели административной юстиции, активно стал обсуждаться вопрос о необходимости создания специализированных административных судов. В этой связи обращает на себя внимание диссертация А.В. Абсалямова, в которой он доказывает, что арбитражные суды наиболее близко подошли к «роли самостоятельных органов административной юстиции в российской судебной системе» См.: Абсалямов А.В. Административное судопроизводство в арбитражном суде: Теоретико-методологические аспекты: Автореферат дис. … д-ра юридических наук. - М., 2009. - С.15.

Не осталась без внимания учёных и деятельность судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Весьма обстоятельно осветил её А.А. Петрухин См.: Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: Дис. ... канд. юрид. наук - М., 2005. .

Вместе с тем, вопросы производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах остались практически не затронутыми, что не соответствует выполняемой данными судами (судьями) роли в реализации административно-деликтного законодательства. Так, Е.В. Ламонов в своей монографии освещает деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях См.: Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях: Дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2002., Т.М. Кобисская проводит исследование рассмотрения данной категории дел мировыми судьями См.: Кобисская Т.М. Рассмотрение мировыми судьями дел об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006..

В научной литературе неоднократно поднимались и обсуждались проблемы, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами различных категорий дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В диссертации И.С. Королёва производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматривается как самостоятельный вид арбитражного производства См.: Королёв И.С. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2006., И.В. Антонов охарактеризовал производство по делам об оспаривании правовых актов в арбитражных судах как способ защиты прав субъектов экономической деятельности в публичных правоотношениях См.: Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании правовых актов: Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2007., А.А. Гусев проанализировал проблемы рассмотрения в арбитражном процессе дел об оспаривании нормативных правовых актов См.: Гусев А.А. Проблемы рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2007..

Немало диссертационных работ посвящено рассмотрению арбитражными судами дел о взыскании обязательных платежей и санкций. Отдельные аспекты производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах нашли отражение в работах А.Н. Приженниковой, О.М. Соловьёвой См.: Приженникова А.Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: состояние и перспективы развития: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2005; Соловьёва О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2004. Одним из первых исследований статуса судьи арбитражного суда как субъекта административно-деликтных отношений явилась диссертационная работа Л.В. Зорина См.: Зорин Л.В. Судебные органы и судьи как субъекты административно-деликтных отношений: Дис. … канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2005..

Вопросы, касающиеся рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах, стали темой ряда научных публикаций, в частности, В.С. Анохина, П.И. Кононова, Н.А. Морозовой, А.В. Косак, Н.М. Демидова, Н.Н. Пиксина, И.В. Решетниковой, С.Д. Хазанова, Л.П. Драчук См.: Анохин В.С. Привлечение к административной ответственности предпринимателей и юридических лиц //Арбитражная практика. 2005. № 1. С. 74-81; Кононов П.И. Спорные моменты при рассмотрении дел об административных правонарушениях //Арбитражная практика. 2006. № 9. С. 21-24; Косак А.В., Демидова Н.М., Пиксин Н.Н. и др. Порядок подготовки «административных» дел к судебному разбирательству и сроки их рассмотрения: Дискуссия // Арбитражная практика. 2004. № 6. С.59-71; Морозова Н.А. Соотношение норм КоАП РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2003. № 3. С. 33; Решетникова И.В., Хазанов С.Д., Драчук Л.П. и др. Проблемы применения КоАП РФ: материалы круглого стола // Арбитражная практика. 2003. № 7. С. 51-61..

Отдельные исследования, посвященные рассмотрению арбитражными судами дел об административных правонарушениях, были проведены без учета последних изменений, внесенных в АПК РФ и КоАП РФ в 2010 году См.: Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: комментарии законодательства, обзор практики, рекомендации / Под ред. Э.Н. Ренова - М.: Издательство НОРМА, 2003; Косоногова О.В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов: Монография. - Воронеж, 2007.. Это обстоятельство обуславливает необходимость дальнейшего исследования проблем производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах.

Объектом диссертационного исследования являются общественные правоотношения, связанные с производством по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, и особенности их правового регулирования.

Предметом исследования выступает деятельность арбитражных судов (судей) по рассмотрению дел об административных правонарушениях, правовые нормы, регламентирующие данную деятельность, теоретические положения и научные взгляды, касающиеся производства по делам об административных правонарушениях, а также правоприменительная практика по данной категории дел.

Целью диссертации является комплексное исследование концептуальных, нормативных и правоприменительных проблем производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, разработка и обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования соответствующей деятельности, а также повышению её эффективности.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- уяснить роль арбитражных судов в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

- изучить вопросы подведомственности (подсудности) судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях;

- уточнить категорию дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами;

- выявить и охарактеризовать особенности рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности;

- раскрыть особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании постановлений административных органов;

- обозначить основные существующие коллизии между нормами КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующими производство по делам об административных правонарушениях, и провести поиск путей их преодоления.

Методы исследования определяются его предметом, целью и поставленными задачами. Методологической основой диссертации является общенаучный диалектический метод познания, с позиций которого явления и объекты рассматриваются комплексно, во взаимосвязи и взаимодействии с другими явлениями и средой. Автором применялись как общенаучные, так и частнонаучные методы познания: анализа и синтеза, метод сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-логический и формально-юридический.

Теоретическая основа диссертационного исследования состоит из трудов ученых, внесших значительный вклад в изучение проблемы административного судопроизводства: Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, В.В. Денисенко, А.С. Дугенец, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, В.Д. Сорокин, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.

Нормативную базу диссертационного исследования составили Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ и иные нормативные правовые акты РФ.

Эмпирическую базу исследования составили как правовые позиции Конституционного Суда РФ, опубликованная практика Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, так и неопубликованная практика арбитражных судов субъектов РФ, судов апелляционных и кассационных инстанций. В работе использовались разъяснения о порядке применения законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях, содержащиеся в обзорах судебной практики, а также данные судебной статистики.

Научная новизна исследования заключается в том, что это одна из первых диссертационных работ, непосредственно посвященных рассмотрению дел об административных правонарушениях арбитражными судами на основе современного арбитражного процессуального законодательства. Автор анализирует теоретические и практические проблемы производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, акцентирует внимание на проблемах, с которыми сталкиваются судьи, рассматривающие данную категорию дел, а также лица, стремящиеся в судебном порядке защитить свои права и законные интересы, формулирует предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Обосновывается необходимость создания унифицированного процессуального механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах и судах общей юрисдикции. При этом должно быть сохранено обеспечение баланса между публичными и частными интересами, выражающегося в справедливости, законности и соразмерности назначаемого административного наказания.

2. Аргументируется важность законодательного введения в АПК РФ понятия «административно-правовой спор», который необходимо отличать от дел о привлечении органами исполнительной власти к административной ответственности. Это значит, что в рамках производства по делам об административных правонарушениях судьи арбитражных судов рассматривают дела о привлечении к административной ответственности, а также рассматривают административно-правовые споры о привлечении административными органами определенных законом субъектов к административной ответственности. Под административно-правовым спором, рассматриваемым арбитражными судами, диссертант понимает разногласие между властным субъектом, то есть административным органом, привлекающим к административной ответственности, и невластным субъектом, то есть юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в связи с оспариванием постановления о привлечении к административной ответственности.

3. Во исполнение ч.1 ст.29.4 КоАП РФ предлагается установить в АПК РФ порядок возбуждения арбитражным судом производства по делам об административных правонарушениях на основании материалов, переданных судом общей юрисдикции в арбитражный суд по подведомственности.

4. Обосновывается предложение об изъятии из компетенции судов общей юрисдикции дел о «корпоративных» правонарушениях, предусмотренных статьями 13.25, 15.17, 15.18, 15.19, 15.20, 15.21, 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.28, 15.29, 15.30, 15.31, 19.7.3 КоАП РФ, а также частью 9 статьи 19.5 КоАП РФ, и отнесение их к компетенции арбитражных судов путем внесения соответствующих изменений в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

5. Диссертантом предлагается за основу признания административного правонарушения малозначительным принять несколько критериев, которые в единстве позволят обосновать применение арбитражным судом правовой категории «малозначительность» совершенного административного правонарушения. Именно комплексный характер таких критериев, как степень вины лица, привлекаемого к административной ответственности, размер вреда, тяжесть наступивших последствий, а также соразмерность ответственности ее целям, справедливости и совершенному правонарушению, характеризует малозначительность совершенного административного правонарушения.

6. Доказывается необходимость единства срока давности привлечения к административной ответственности для всех административных правонарушений - 1 год со дня совершения (при длящемся правонарушении - 1 год со дня обнаружения). Это самый целесообразный и оптимальный способ воспитательного воздействия на лица, привлекаемого к административной ответственности, и наиболее приемлемый в целях воплощения принципа неотвратимости ответственности.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что в настоящем исследовании, на основании сделанных научных выводов выработан ряд предложений, направленных на совершенствование нормативной базы, регламентирующей производство по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах, и правоприменительной деятельности судей по рассмотрению данной категории дел, выявлен ряд проблем, решение которых необходимо для совершенствования правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Результаты данного исследования развивают и дополняют представления о роли арбитражных судов в процессе реализации института административной ответственности. Могут быть использованы в законотворческой деятельности, при дальнейших научных и практических разработках по данной теме, при написании статей и монографий, в целях совершенствования процессуальных и организационных основ деятельности арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также в учебном процессе, прежде всего, при чтении курса «Административное право».

Достоверность результатов исследования обеспечена обоснованностью методологии исследования, её соответствием заявленной теме, применением комплекса методов, адекватных его предмету. Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается использованием обширного аналитического и эмпирического материала.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 7 научных статьях, общим объемом более 2,2 п.л., из которых 1 опубликована в журнале, входящем в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Результаты научного исследования апробированы автором на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России» (г. Кумертау, 30 апреля 2010г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (г. Майкоп, 23-25 сентября 2010 года); на V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 8-10 октября 2010 года).

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в процессе экспериментальной работы на научно-практических конференциях, были обсуждены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России, нашли применение в учебном процессе Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО РАП, в практике адвокатов Краснодарской краевой коллегии. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены автором в научных публикациях.

Структура диссертации определена поставленными задачами, избранной автором методологией научного исследования и соответствующей логикой изложения материала. Работа состоит из введения, двух глав, охватывающих пять параграфов, заключения и библиографии.

административное правонарушение арбитражный суд

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, степень научной разработанности, раскрываются объект исследования, его предмет, цель, задачи, выявляются методологическая, теоретическая и эмпирическая основы работы, обозначаются основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе «Общая характеристика дел об административных правонарушениях, подведомственных (подсудных) судьям арбитражных судов» характеризуются судьи арбитражных судов как субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, а также подведомственность (подсудность) данной категории дел судьям арбитражных судов.

В первом параграфе раскрывается характеристика судей арбитражных судов как субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

В соответствии с действующим законодательством, привлечение правонарушителей к административной ответственности осуществляется как органами исполнительной власти, так и судами. При этом решение любого несудебного органа о привлечении лица к административной ответственности может быть оспорено в судебном порядке. Сложившийся порядок производства по делам об административных правонарушениях можно рассматривать как результат тенденции к расширению сферы судебной защиты.

На основе тенденции к усилению роли судей, в том числе судей арбитражных судов, в системе субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в работе подчеркивается особый статус судьи арбитражного суда, складывающийся из его полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

Арбитражные суды не относятся к субъектам административной юрисдикции, даже если они выносят судебные акты при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Особое положение судьи в производстве по делам об административных правонарушениях состоит в том, что судья является представителем судебной власти, одна из главных функций которой есть осуществление правосудия. Это значит, что рассмотрение арбитражным судом дел об административных правонарушениях является именно правосудием, а не видом административной деятельности.

Основной целью деятельности арбитражных судов является осуществление правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, через формируемую судебную практику они способствуют реализации принципов рыночной экономики. Роль арбитражного суда состоит в том, что он выступает в качестве независимого арбитра и, осуществляя правосудие по делам об административных правонарушениях, одновременно контролирует законность и обоснованность решений органов исполнительной власти в данной сфере.

Судьи как субъекты, осуществляющие правосудие по делам об административных правонарушениях и по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности, имеют свои характерные особенности, которые отличают их от других органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Одной из главных особенностей как раз и является то, что осуществляя правосудие по делам об административных правонарушениях, арбитражному суду необходимо соблюсти оптимальное соотношение между публичными интересами государства и интересами обеспечения прав участников производства по административным правонарушениям. Баланс публичных и частных интересов должен выражаться в справедливости, законности и соразмерности назначаемого наказания виновным лицам.

Арбитражное судопроизводство по делам об административных правонарушениях охватывает как дела о привлечении к административной ответственности, так и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. По первой категории дел спора как такового может и не быть, поскольку зачастую правонарушитель не отрицает факт совершения им наказуемого деяния. Однако во втором случае рассмотрение дел об оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности сопровождается спором административно-правового характера. В противном случае производство бы по таким делам не возбуждалось, так как основанием к его возбуждению в соответствии со ст.207 АПК РФ является заявление определенного АПК РФ и КоАП РФ круга лиц. Очевидно, что если бы эти лица были согласны с вынесенными постановлениями органов, полномочных привлекать к административной ответственности, то заявления об оспаривании таких постановлений ими не подавались бы.

Именно с этих позиций диссертантом утверждается об отсутствии административно-правового спора при рассмотрении дел о привлечении к административной ответственности, а также о наличии данного спора при рассмотрении дел об оспаривании постановлений (решений) о привлечении к административной ответственности. Под административно-правовым спором, рассматриваемым арбитражным судом, в диссертации понимается разногласие между властным субъектом, то есть органом исполнительной власти, привлекающим к административной ответственности, и невластным субъектом, то есть юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в связи с оспариванием постановления о привлечении к административной ответственности.

Если возникает спор, то его необходимо урегулировать. Один из способов - достижение мирового соглашения. Анализ судебной практики, а также мнений ученых по поводу правомерности заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, позволил диссертанту утверждать, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях (при привлечении к административной ответственности и при оспаривании постановлений о привлечении к административной ответственности) не должны применяться мировые соглашения, поскольку первостепенное значение в таких делах приобретает необходимость восстановления законности и правопорядка при соблюдении принципа неотвратимости ответственности.

Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, - это как раз та категория дел, которая всегда должна оканчиваться только вынесением судебного решения, поскольку в качестве стороны выступает орган государственной власти, деятельность которого направлена, в первую очередь, на обеспечение публичных интересов. Именно поэтому по таким категориям дел не следует сторонам предоставлять право заключения мирового соглашения. В противном случае государство устраниться от защиты своих интересов.

Обратим внимание на то, что возможности заключения мирового соглашения по таким категориям дел нет у судов общей юрисдикции, что естественным образом отличает производство по таким делам в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах. Производство по делам об административных правонарушениях не может регламентироваться совершенно разными, порой взаимоисключающими друг друга, как в этом случае, правилами. Получается, что привлечение к административной ответственности обуславливается требованиями, предусмотренными не просто разными нормативными правовыми актами, а кардинально отличающимися по содержанию нормативными правовыми актами. Многие проблемы при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях возникают именно потому, что порядок рассмотрения этих дел четко не урегулирован в едином нормативном правовом акте.

Совершенно очевидна необходимость единения правил привлечения к административной ответственности, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. Это будет способствовать как формированию единого судопроизводства по таким категориям дел, так и единой судебной практики привлечения к административной ответственности, единый понятийный аппарат.

Во втором параграфе раскрываются особенности подведомственности (подсудности) судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях и об оспаривании постановлений административных органов.

В диссертации проводится четкое различие между подведомственностью и подсудностью дел об административных правонарушениях. Соответственно выделяются несколько критериев подведомственности. Во-первых, это предметный критерий (дело об административном правонарушении должно быть прямо отнесено к подведомственности арбитражного суда КоАП РФ), во-вторых, это субъектный критерий (арбитражный суд вправе рассматривать дело, если указанные правонарушения совершены юридическими лицами либо индивидуальными предпринимателями), и, в-третьих, характер правоотношений (административное правонарушение должно быть связано с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельностью). Как следует из совокупного толкования ч.3 ст.30.1 КоАП РФ, п.3. ст.209, ч.2 ст.207 АПК РФ, при определении подведомственности основным критерием все-таки является характер оспариваемых отношений.

Диссертантом выявляется круг правонарушений, которые могут быть отнесены к «корпоративным» правонарушениям (предусмотрены статьями 13.25, 15.17, 15.18, 15.19, 15.20, 15.21, 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.28, 15.29, 15.30, 15.31, 19.7.3 КоАП РФ, а также ч.9 ст.19.5 КоАП РФ), и обосновывается предложение об изъятии из компетенции судов общей юрисдикции этих дел и отнесение их к компетенции арбитражных судов путем внесения соответствующих изменений в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ.

В диссертации аргументируется необходимость устранения противоречия между нормами КоАП РФ и АПК РФ в части возможности передачи дела «по подведомственности» из суда общей юрисдикции в арбитражный суд. Преодолеть это противоречие можно, только определив в АПК РФ порядок возбуждения арбитражным судом производства по делам об административных правонарушениях на основании материалов, переданных судом общей юрисдикции в арбитражный суд по подведомственности.

Предлагается в норме, регламентирующей подведомственность дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, заменить слова «лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица» на слова «индивидуальным предпринимателем». Целесообразно привести все статьи КоАП РФ в данной части к единой терминологии, либо обозначить различия употребляемых терминов, поскольку на сегодняшний день они в тексте данного законодательного акта являются синонимичными.

Во второй главе «Особенности производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах» раскрываются особенности рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности и дел об оспаривании постановлений (решений) административных органов о привлечении к административной ответственности.

В первом параграфе анализируются общие проблемы рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности и пути их решения.

Во-первых, аргументируется важность четкого разграничения составов административных правонарушений, рассматриваемых в административном и судебном порядке, тем самым, ограничивая пределы административного усмотрения при передаче дела на рассмотрение арбитражному суду. При наличии таких четких разграничений подведомственности, удастся свести к минимуму, в том числе и вынесение решений о незаконности постановлений административных органов.

Во-вторых, доказывается практическая значимость законодательного установления в ст.2.9 КоАП РФ критерия малозначительности административного правонарушения.

Очевидно, что малозначительность - понятие оценочного характера, ему невозможно дать универсальное определение, подходящее для каждого административного правонарушения. В одном случае действия (бездействие) могут служить основанием для освобождения лица от ответственности в силу малозначительности совершенного им административного правонарушения, а другой ситуации - эти же действия (бездействие) явятся основанием для привлечения к ответственности. Поэтому за основу признания административного правонарушения малозначительным могут быть приняты несколько критериев, которые в единстве позволят обосновать применение правовой категории «малозначительность» совершенного административного правонарушения. Именно комплексный характер таких критериев, как степень вины лица, привлекаемого к административной ответственности, размер вреда, тяжесть наступивших последствий, а также соразмерность ответственности ее целям, справедливости и совершенному правонарушению, характеризует малозначительность совершенного административного правонарушения.

В-третьих, раскрываются особенности применения арбитражными судами ст.4.5 КоАП РФ. Действенность наказания должна проявляться не столько в скорости, сколько в его неотвратимости. Лица, виновные в административном правонарушении, зачастую избегают ответственности в связи с истечением срока давности, установленного ст.4.5 КоАП РФ. Если у лица, привлекаемого к административной ответственности, появится цель избежать административной ответственности, то с помощью постоянных обжалований в вышестоящие инстанции первоначального решения арбитражного суда, эта цель вполне достижима, поскольку сроки рассмотрения дел в этих инстанциях позволят выйти за пределы срока давности привлечения к административной ответственности.

Нам видятся два выхода из сложившейся ситуации. Во-первых, признание в ст.4.5 КоАП РФ итоговым решением по делу только первичного решения арбитражного суда, позволит судам значительно чаще привлекать виновных лиц к административной ответственности, не нарушая сроки давности. Правильности этого предложения способствует то обстоятельство, что решения по обжалованию по существу не носят итогового характера, они лишь пересматривают уже принятое решение. В самом деле, первичный судебный акт по делу либо первичное постановление административного органа способствуют развитию механизма судебного пересмотра этого акта. Сами по себе они существовать не могут, только в связке с первичным актом. Поэтому срок давности привлечения к ответственности уже не должен был бы приниматься во внимание.

Суть второго предложения состоит в увеличении срока давности привлечения к административной ответственности. Его необходимо сделать единым для всех административных правонарушений - 1 год со дня совершения (при длящемся правонарушении - 1 год со дня обнаружения). Этот путь нам представляется самым целесообразным и оптимальным для воспитательного воздействия на лица, привлекаемого к административной ответственности, и, что самое главное, наиболее приемлемым в целях воплощения принципа неотвратимости ответственности.

В-четвертых, раскрывается проблема надлежащего извещения предусмотренных законом лиц о составлении протокола об административном правонарушении, а также о месте и времени рассмотрения дела.

В диссертации доказывается, что правила извещения необходимо унифицировать, взяв за основу положения ст.121 АПК РФ, и предусмотреть в КоАП РФ аналогичный порядок извещения лиц, участвующих в деле. Отсутствие в КоАП РФ подробного описания действий по извещению лиц, участвующих в деле, не может положительно отражаться на практике, например, извещения административными органами лиц, привлекаемых к административной ответственности, о составлении протокола об административном правонарушении.

С учетом практики применения ст.124 АПК РФ необходимо узаконить отдельным заявлением (ходатайством) сообщение лица, участвующего в деле, об изменении своего адреса, наименования, номеров телефонов и факсов, адреса электронной почты или аналогичной информации во время производства по делу.

В качестве пятой общей проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях в диссертации обозначается отсутствие правовой регламентации в АПК РФ и КоАП РФ четкого процессуального статуса административного органа, включая его права и обязанности как лица, участвующего в деле.

В виду того, что административный орган является участником процесса привлечения к административной ответственности, в отдельной норме КоАП РФ необходимо сформулировать его процессуальные права и обязанности. В связи с этим предлагается ввести в КоАП РФ статью 25.11.1, отразив в ней процессуальные права и обязанности органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (административных органов) в следующей редакции: «Статья 25.11.1. Органы и должностные лица (административные органы), уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях.

Административный орган в пределах своих полномочий вправе:

1) возбуждать производство по делу об административном правонарушении; составлять протоколы об административном правонарушении; выносить определения по делу об административном правонарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3) обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

2. Административный орган извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе административного органа (должностного лица административного органа)».

Во втором параграфе раскрываются специальные особенности рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности и пути их решения. Эти особенности зависят от стадии рассмотрения дела.

В диссертации доказывается важность отражения в КоАП РФ положения АПК РФ о форме и содержании заявления о передаче в суд протокола об административном правонарушении и иных документов.

Обращается внимание на то, что предоставление должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, права доработать протокол при выявлении в нем недостатков существенно нарушает права лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. При привлечении к административной ответственности не должно быть никаких льгот у должностных лиц, составляющих протоколы об административных правонарушениях, поскольку предполагается составление ими протоколов в соответствии с действующим законодательством. Они инициируют возложение на виновных лиц обременений, предусмотренных законодательством, то есть претерпевание этими лицами (даже, если они и виновны) определенных лишений и негативных последствий.

Одна из особенностей рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражном суде заключается в установленной необходимости оформления протоколов судебного заседания. Анализ преимуществ данной особенности позволил доказать важность унификации протоколирования судебных заседаний по делам об административных правонарушениях путем внесения изменений в ч.1,3 ст.29.8 КоАП РФ.

Однако введение обязательности протоколирования рассмотрения дел об административных правонарушениях полномочными административными органами не может являться необходимым, поскольку рассмотрение такой категории дел административными органами отличает простота, быстрота и оперативность. Соответственно предлагается следующая редакция ч.1 и ч.3 ст.29.8 КоАП РФ: «1. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении составляется при рассмотрении дела судьей или коллегиальным органом. При рассмотрении дела об административном правонарушении единолично должностным лицом вопрос о ведении протокола решается им самостоятельно. … 3. Протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении подписывается судьей, председательствующим в заседании, а также секретарем судебного заседания. При рассмотрении дела об административном правонарушении коллегиальным органом протокол подписывается председательствующим в заседании коллегиального органа и секретарем заседания коллегиального органа. Должностное лицо, протоколирующее рассмотрение дела об административном правонарушении, единолично подписывает протокол».

В третьем параграфе раскрываются особенности рассмотрения арбитражными судами дел об оспаривании постановлений (решений) административных органов о привлечении к административной ответственности.

С учетом специальных норм АПК РФ и КоАП РФ к числу лиц, полномочных обжаловать (опротестования) постановления административных органов в арбитражный суд, должны быть отнесены лица, привлеченные к административной ответственности, их законные представители, представители (защитники), лицо, вынесшее постановление о привлечении к административной ответственности, потерпевший, а также прокурор. Кроме того, анализ норм АПК РФ и КоАП РФ показал необходимость дополнения ч.2 ст.207 АПК РФ указанием на то, что правом обжалования этих актов административных органов должны обладать также лица, которые не участвовали в деле, но об их правах и обязанностях административный орган принял постановление (решение).

Исследуя проблему участия должностного лица, вынесшего постановление о привлечении к административной ответственности, в судебном заседании по делам об оспаривании его постановления, диссертант приходит к выводу о необходимости закрепления в КоАП РФ права этого должностного лица обжаловать в суд решение вышестоящего органа (вышестоящего должностного лица) по жалобе на данное постановление. Соответственно ст.30.9 КоАП РФ следует дополнить частью 6 следующего содержания «Решение вышестоящего органа, должностного лица по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в части 1 статьи 30.1 настоящего Кодекса, должностным лицом, вынесшим такое постановление».

Кроме того, если должностное лицо административного органа, составившее протокол об административном правонарушении (вынесшее постановление об административном наказании), не может в силу уважительных причин оспорить судебный акт по делу об административном правонарушении, то руководитель данного административного органа как его (органа) представитель может это право реализовать. Представляется необоснованным в таких ситуациях ограничение права руководителя административного органа на обжалование судебных актов по делам об административных правонарушениях от имени административного органа.

Исследование третьей особенности - установленных сроков рассмотрения жалобы (заявления) на решение о привлечении к административной ответственности, позволило доказать важность установления в АПК РФ исключительных сроков обжалования решений арбитражных судов о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности и предусмотреть в АПК РФ для таких дел 5-дневный срок рассмотрения со дня поступления заявления со всеми материалами в арбитражный суд, уполномоченный его рассматривать.

Суть четвертой особенности заключается в необходимости закрепления возможности обжалования отдельных определений арбитражного суда. В арбитражном суде (впрочем, как и в суде общей юрисдикции, и в вышестоящем органе) можно оспаривать только итоговые решения административных органов - постановления (решения) о привлечении к административной ответственности. Соответственно протокол об административном правонарушении как самостоятельный акт обжалованию не подлежит. Его суть заключается в том, что он предшествует вынесению решения арбитражного суда о привлечении к административной ответственности или об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ст.206, 211 АПК РФ). Это значит, что отсутствует правовой смысл в обжаловании протокола об административном правонарушении

Однако совсем иной смысл заключается в предложении о предоставлении права обжалования протокола о применении мер обеспечения по делу об административном правонарушении. Это относительно самостоятельное административно-правовое действие, совершение которого влечет за собой юридические последствия.

Применение мер обеспечения по делу - это довольно сложная и в определенной степени завершенная (итоговая) мера, которая носит, скорее, самостоятельный характер, чем промежуточный. Соответственно необходимо предоставить лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему право обжалования протокола, составляемого в случае применения этих мер.

Анализ норм АПК РФ и КоАП РФ также показывает, что для лиц, привлеченных к административной ответственности, АПК РФ устанавливает право на обжалование определения арбитражного суда об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока, в то время как КоАП РФ такого права за этими лицами не закрепляет. Получается, что в последнем случае виновные лица не могут обжаловать определения об отказе в восстановлении пропущенного срока. В то же время, если дело рассматривается в арбитражном суде, то судебная защита указанного определения гарантирована. Соответственно необходимо в ст.30.1 КоАП РФ четко регламентировать возможность обжалования данного вида определения. Данное утверждение основывается на ст.46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на судебную защиту. Отсутствие права обжалования отказа в восстановлении пропущенного срока создает препятствия дальнейшему разрешению дела и означает нарушение доступа к правосудию.

Диссертантом исследуются вопросы приостановления исполнения решения арбитражного суда по делу об оспаривании постановления административного органа. В целях устранения коллизий норм КоАП РФ и АПК РФ предлагается внести дополнения в ст.31.6 КоАП РФ с указанием на то, что по ходатайству лица, привлеченного к административной ответственности, суд или административный орган могут приостановить исполнение постановления, вынесенного в отношении данного лица.

В диссертации рассматривается вопрос о целесообразности введения обязательного досудебного порядка разрешения арбитражным судом административно-правового спора о правомерности административного акта о привлечении к административной ответственности. В результате диссертант делает вывод о необходимости введения обязанности лиц, имеющих право обжалования постановлений административных органов, прежде оспаривания таких актов в арбитражных судах, обращаться в вышестоящий административный орган. Его решения и следует оспаривать в судебном порядке. Судебная защита должна быть гарантирована, но она не должна быть первичным способом рассмотрения административно-правового спора.

В целях тщательного рассмотрения жалобы в вышестоящем органе необходимо установить поощрение или дисциплинарную ответственность как лица, вынесшего постановление о привлечении к административной ответственности, так и вышестоящего должностного лица, рассматривавшего жалобу на это постановление. Причем поощрение данных должностных лиц следует производить в тех случаях, когда арбитражный суд отказал удовлетворении жалобы лицу, привлеченному к административной ответственности, в то время как дисциплинарная ответственность должна наступать в связи с отменой арбитражный судом постановления (решения) о привлечении к административной ответственности. Такие методы позволят существенно повысить соблюдение должностными лицами административных органов действующего законодательства.

Выявленные диссертантом проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях показывают необходимость установления единства норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях. Это можно осуществить в виде закрепления в КоАП РФ общих положений производства по делам об административных правонарушениях всеми субъектами, полномочными на это. Отдельными главами предусмотреть особенности единого судебного порядка рассмотрения данной категории дел независимо от того, в каком суде рассматривается дело: общей юрисдикции или арбитражном. Такой вывод позволит сделать единым в целом производство по делам об административных правонарушениях и в частности судопроизводство по таким категориям дел, тем самым, устраняя коллизии норм КоАП РФ и АПК РФ. Принятие законодателем во внимание изложенных положений положительно отразиться на судебной правоприменительной практике.

ЛИТЕРАТУРА

1. Хахалева Н.В. Подведомственность и подсудность судьям арбитражных судов дел об административных правонарушениях: понятие, отличия, критерии подведомственности //Бизнес в законе. 2011. №1 - 0,35 п.л.

2. Хахалева Н.В. Обжалование и пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах (вопросы подведомственности) //Право и практика. 2008. - №1. С.46-48 - 0,3 п.л.

3. Хахалева Н.В. Дела по «корпоративным» правонарушениям должны рассматриваться арбитражными судами //Право и практика. 2009. №1. - 0,3 п.л.

4. Хахалева Н.В. Некоторые особенности обжалования и пересмотра решений по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах //Теория и практика административного права и процесса: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 10-12 октября 2008 года) /Отв. ред. профессор В.В. Денисенко, доцент А.Г. Эртель. Краснодар: изд-во «Кубанькино», 2008. - 380с. /с.295-300 - 0,3 п.л.