Особенности защиты прав и законных интересов участников отношений, складывающихся в сфере антимонопольного регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Особенности защиты прав и законных интересов участников отношений, складывающихся в сфере антимонопольного регулирования

Истомин В.Г.

Цель. В статье характеризуется специфика применения судебной и административной форм защиты прав субъектов, участвующих в отношениях, регулируемых законодательством о защите конкуренции.

Результаты и новизна. Рассматриваются вопросы, связанные с применением отдельных способов защиты гражданских прав в сфере антимонопольного регулирования и основные тенденции развития законодательства о формах и способах защиты прав участников конкурентных отношений. Анализируется существующая научная доктрина, российская и зарубежная правоприменительная практика.

Ключевые слова: защита гражданских справ, полномочия антимонопольного органа, убытки, формы и способы защиты.

антимонопольное регулирование законодательство защита конкуренция

Право на защиту своего субъективного права традиционно рассматривается как важный элемент (правомочие), входящий в содержание всякого субъективного гражданского права[1] или, в ряде случаев, как самостоятельное субъективное право, элемент правоспособности либо право на использование конституционных гарантий осуществления прав и исполнения обязанностей всеми субъектами[2]. Вместе с тем, независимо от значения, придаваемого в юридической науке данному термину, не вызывает сомнений то обстоятельство, что «всякое право, предоставленное гражданину или организации, имеет реальное значение, если оно гарантировано законом…»[3, с.159]. Субъективное право, предоставленное лицу, но не обеспеченное от его нарушения необходимыми средствами защиты, является лишь «декларативным правом»[4, с.104]. В соответствии со ст.7 Всеобщей декларации прав человека ООН 1948г. все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Конституция Российской Федерации также содержит нормы, направленные на предоставление субъектам возможности защиты своих прав. Так, в соответствии со ст.45 Конституции государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. В рамках отношений, возникающих в процессе конкурентного взаимодействия хозяйствующих субъектов и осуществления экономической деятельности лицами, занимающими доминирующее положение, защита прав и законных интересов участников данных отношений приобретает нисколько не меньшее значение, чем защита прав субъектов в любой другой области экономической деятельности. Более того, в настоящее время антимонопольное законодательство представляет собой «одно из главных условий нормального функционирования рынка», без него «нормального рынка невозможно себе представить» [5].

Следует отметить, что отношения, складывающиеся в сфере действия законодательства о защите конкуренции, затрагивают как частные, так и, в определенной степени, публичные интересы. Возникающие в данной области публичные и гражданско-правовые отношения «находятся на стыке, тесно связаны»[6]. В юридической литературе многими авторами отмечается комплексный характер антимонопольного законодательства[7], указывается, что оно «включает в себя частноправовые и публично-правовые нормы»[8, с.70]. В связи с этим вызывает определенные возражения утверждение о том, что «антимонопольное законодательство, прежде всего, направлено на защиту публичных интересов»[9], поскольку достижение провозглашенных в ч.2 ст.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[10] целей (в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков и др.) является важным не только с точки зрения обеспечения публичного порядка и защиты общественных интересов, но и отвечает интересам отдельных хозяйствующих субъектов, а также иных участников отношений, регулируемых антимонопольным законодательством, к которым, в соответствии с ч.1 ст.3 Закона о защите конкуренции, относятся также физические лица, в том числе потребители товаров, работ и услуг[11]. Вместе с тем нужно признать, что частноправовой аспект отношений конкуренции в настоящее время в законодательстве не получил достаточного выражения. Так, в числе целей применения законодательства о защите конкуренции отсутствуют цели защиты прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и потребителей. Между тем смыслом применения норм антимонопольного законодательства является, в том числе, обеспечение возможности добросовестным участникам рынка реализовать свое право на занятие предпринимательской деятельностью, а потребителям получить товары, работы и услуги на справедливых экономических условиях.

Право на занятие предпринимательской деятельностью является важной составляющей правоспособности индивидов и коллективных образований. Оно прямо закреплено ст.34 Конституции и ст.18 ГК РФ. Вместе с тем законодательство устанавливает и пределы осуществления данного права. В частности, та же статья 34 Конституции запрещает экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Подобная деятельность наносит вред как хозяйствующим субъектам, так и потребителям. При этом лица, чьи права и законные интересы пострадали в результате антиконкурентного поведения, вправе использовать любые допустимые способы защиты гражданских прав, перечень которых в общем виде закреплен в ст. 12 ГК РФ[12]. В качестве основной формы защиты нарушенных прав законодательство, в п.1 ст.11 ГК РФ, указывает судебную защиту, однако в соответствии с пунктом 2 данной нормы в случаях, предусмотренных законом, защита гражданских прав осуществляется в административном порядке. В юридической литературе отмечается, что в настоящее время спецификой отношений, регулируемых законодательством о защите конкуренции, напротив является преобладание административного порядка защиты прав хозяйствующих субъектов. Высказывается мнение, что российская модель антимонопольного регулирования «не поощряет судебный механизм антимонопольного правоприменения», а судебная практика «явно свидетельствует…о полной зависимости судебного механизма от административного»[13]. Вместе с тем при анализе практики применения норм антимонопольного законодательства в рамках Европейского Союза также отмечается преобладание актов, принимаемых антимонопольными органами либо судами на основании актов данных органов, над частными исками, подаваемыми субъектами без какого-либо предыдущего решения антимонопольного органа(stand-alone-actions). Обратная ситуация имеет место в США, где большое развитие получили именно иски, относящиеся к категории stand-alone-actions, т.е. не основанные на решении антимонопольного органа[14].

Сам по себе административный порядок защиты гражданских прав, бесспорно, в определенных случаях является эффективным, имеет серьезные положительные качества. Они заключаются в том, что при обращении в антимонопольный орган нет формальных требований к заявлению и иным документам; не требуется оплаты госпошлины; рассмотрение дел нередко занимает меньший срок, чем в суде; антимонопольный орган сам ведет расследование, собирает доказательства, а не только содействует сторонам в сборе доказательств, как это происходит в суде; предписание антимонопольного органа может оказаться более эффективным и быстрым способом защиты конкурентной среды и нарушенных прав хозяйствующих субъектов, чем обращение в суд[15]. Поэтому представляется, что обе формы защиты прав участников экономического оборота - судебная и административная - должны существовать как самостоятельные юридические механизмы, позволяющие субъектам осуществлять защиту своих прав и законных интересов. Право выбора органа, в который следует обратиться за защитой, принадлежит самому субъекту. Вместе с тем справедливо говорить и об определенном взаимодействии указанных форм защиты. Так, например, двухступенчатую модель защиты прав, когда обращение в суд с заявлением следует за рассмотрением дела о правонарушении антимонопольным органом и основано на его решении по делу иногда оценивают как «более предпочтительную»[16]. Действительно, в том случае, когда антимонопольное правонарушение явилось предметом рассмотрения комиссии Федеральной антимонопольной службы РФ, то последующее судебное доказывание конкретных фактических обстоятельств существенно упрощается, поскольку антимонопольный орган должен провести соответствующее разбирательство, по сути говоря, расследование обстоятельств нарушения антимонопольного законодательства, собрать необходимые доказательства и вынести решение.

В соответствии с ч.1 ст.23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в процессе осуществления своей деятельности наделен широкими полномочиями по защите гражданских прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и потребителей. Так, Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы вправе выдавать соответствующим субъектам предписания о прекращении ограничивающих конкуренцию соглашений и (или) согласованных действий, о прекращении злоупотребления доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, о заключении договоров, изменении их условий или о расторжении договоров, о прекращении недобросовестной конкуренции, о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов и ряд других, обращаться в суд с исками, в том числе о признании недействующими либо недействительными ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, о признании недействительными полностью или частично договоров, об изменении или о расторжении договора, о признании торгов недействительными, а также вправе осуществлять ряд других полномочий. В настоящее время законодательство и судебная практика также признают возможность заключения антимонопольным органом мировых соглашений при рассмотрении судами споров с его участием[17].

В контексте характеристики указанных полномочий антимонопольного органа определенное значение имеет вопрос о соотношении компетенции данного органа и суда, в том числе применительно к реализации антимонопольным органом отдельных своих полномочий. Судебные органы при оценке правоприменительной деятельности антимонопольного органа обращают внимание на то, что, прекращая нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен выносить предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков[18]. В некоторых случаях предписания антимонопольного органа, например, об отмене или аннулировании торгов расценивались арбитражными судами как превышение им своих полномочий, поскольку ликвидация правовых последствий торгов при наличии нарушений их проведения возможна только в судебном порядке[19]. Также в литературе обращается внимание на то, что «антимонопольный орган не вправе предписывать исключить из договора условия, предусмотренные законом для данной категории договоров» и «не вправе формулировать конкретные условия договоров»[20]. В контексте указанных рассуждений необходимо отметить, что, с одной стороны, антимонопольный орган по своему статусу является органом исполнительной власти и не вправе подменять собой судебные инстанции, выносить решения по существу гражданско-правового спора. Однако, с другой стороны, представляется, что антимонопольный орган вправе и даже обязан применять нормы гражданского законодательства в целях защиты конкуренции, прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и потребителей. На возможность применения норм гражданского законодательства антимонопольные органы прямо ориентируют, в том числе, и положения ст.23 Закона о защите конкуренции, определяющие его полномочия. Более того, необходимость защиты гражданских прав субъектов, предпринимателей антимонопольным органом обусловлена, в том числе, теми преимуществами административного порядка защиты прав, о которых уже говорилось и одним из которых является проводимое антимонопольным органом расследование правонарушения, установление фактических обстоятельств дела и сбор доказательств его совершения, что облегчает субъектам последующее доказывание своих требований. Суд при этом обладает возможностью проверки законности актов антимонопольного органа, вынесенных им в рамках решения вопросов, отнесенных к его компетенции[21].

В настоящее время законодательство о защите конкуренции претерпевает определенные изменения, связанные, в том числе, с установлением новых и развитием существующих средств и способов защиты антимонопольным органом и непосредственно участниками экономических отношений соответствующих прав и законных интересов. Так, с принятием «третьего антимонопольного пакета» [22] в Закон о защите конкуренции была введена такая форма антимонопольного реагирования на правонарушения, как предупреждение, а ст.37 закона дополнилась положением, позволяющим лицам, чьи права нарушены, обращаться в суд с исками, в том числе о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков, включая упущенную выгоду, возмещении вреда, причиненного имуществу. Несмотря на то, что введение такого средства антимонопольного реагирования, как предупреждение встретило неоднозначную оценку в научно - практической среде[23, с.7] все-таки следует отметить его вцелом позитивное значение для защиты прав субъектов, поскольку практика его применения свидетельствует о возможности посредством предупреждения достаточно оперативно и эффективно реагировать на нарушения законодательства о защите конкуренции. Более серьезные дискуссии вызвала попытка установления в законодательстве так называемых кратных или штрафных убытков, задекларированная в распоряжении Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р «Об утверждении план а мероприятий («дорожной карты») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», а также содержащиеся там предложения по вопросу о внедрении правовых механизмов защиты прав и законных интересов группы лиц в судах (групповых исков), включая возможность участия юридических лиц в групповых исках. Согласно первоначальной редакции раздела 7 Плана мероприятий по реализации системных мер по развитию конкуренции в Российской Федерации предлагалось дополнить законодательство нормой, устанавливающей возможность взыскания убытков в кратном размере за нарушение законодательства о защите конкуренции. Данное предложение встретило вцелом негативную реакцию научного сообщества со ссылками на противоречие правовой природы санкции в виде возможности взыскания многократных убытков компенсационной направленности убытков как меры ответственности, свойственной для российского гражданского права, сложностями, которые могут возникнуть при одновременном взыскании кратных убытков и административных штрафов в связи с, по сути, публично-правовой природой первых, нарушением принципа запрета на двойное привлечение к ответственности за одно и то же правонарушение, чрезмерность возможных неблагоприятных имущественных последствий для субъекта ответственности[24], и в настоящее время из перечня мероприятий «дорожной карты» подобная мера ответственности исключена. Вместе с тем в настоящее время Федеральной антимонопольной службой подготовлен проект Федерального закона о внесении изменений в ст.37 Закона о защите конкуренции, в соответствии с которым предлагается дополнить статью частью четвертой, устанавливающей, что лицо, права и интересы которого нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе потребовать по своему выбору от нарушителя вместо возмещения убытков выплаты компенсации в размере от одного процента до пятнадцати процентов от цены товара, реализованного этому лицу с нарушением антимонопольного законодательства, определяемой по усмотрению суда, исходя из характера нарушения[25]. Конечно, компенсация как мера ответственности за правонарушение, применяемая наряду с возмещением убытков, либо как способ восстановления нарушенной имущественной сферы субъекта (например, в ст.16.1 ГК РФ) известна российскому законодательству и широко используется, в том числе в области защиты интеллектуальных прав. Однако представляется, что приведенная формулировка законопроекта также нуждается в уточнении в том числе, например, и применительно к основаниям взыскания компенсации, поскольку нарушения антимонопольного законодательства далеко не всегда могут сопровождаться реализацией товаров, часто они проявляются в других формах, а это, в свою очередь, может без достаточных оснований создать невозможность использования данного способа защиты при совершении иных антимонопольных правонарушений.

Не менее дискуссионным и серьезным является вопрос о так называемых частных коллективных (групповых) исках. С одной стороны, в странах Европейского Союза отмечается важность частного правоприменения, инициируемого физическими и юридическими лицами путем подачи судебных исков, его недостаточная развитость, внимательно изучается опыт США в этой области, где коллективные иски достаточно распространены. Более того, в рамках ЕС в 2013 г. были разработаны рекомендации по подсчету убытков, предлагающие несколько методик и способов расчетов[26]. Как отмечается в современной литературе, «цель новой политики ЕС состоит в том, чтобы предоставить возможность защиты в том случае, когда государство не готово или не может по каким-либо причинам пресечь антиконкурентное поведение» [27]. С другой стороны, американская система коллективных исков построена на таких принципах, как наличие «гонорара успеха» (адвокаты, как правило, получают 30 - 40% от присужденной суммы убытков); отсутствие правила «платит проигравшая сторона» (на истца не возлагаются расходы ответчика в случае отклонения его иска); возможность подачи группового (классового) иска по системе «с возможностью выхода» (opt-out). В результате отмечается наличие мощных стимулов для злоупотреблений, когда подаются заведомо необоснованные спекулятивные иски и, как следствие, создается серьезное давление на бизнес и потребителей, вплоть до свертывания инвестиций в высокорискованные, с точки зрения потенциальной угрозы коллективных исков, области. В связи с этим необходима серьезная взвешенность и сбалансированность подобных подходов. Представляется, что, несмотря на определенную заманчивость идеи появления «охотников за монополиями», в настоящее время нет достаточных оснований для введения института коллективных частных исков по американскому образцу в российскую правовую систему.

Вцелом необходимо отметить значительную интенсивность развития антимонопольного законодательства, динамизм вносимых в него изменений. Однако также сохраняется и потребность в тщательной проработке соответствующих законопроектов, учете концептуальных основ российской правовой системы, а также современного отечественного и зарубежного опыта правоприменения.

Литература

1. Российское гражданское право: в 2 т. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права: Учебник. Том 1. 2-е издание, стереотипное / отв. ред. Е.А. Суханов // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

2. Анализ различных позиций по вопросу значения понятия «право на защиту». См., например, Курбатов А.Я. Защита прав и законных интересов в условиях «модернизации» правовой системы России [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

3. Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А.Суханова. М.: Издательство БЕК. 1994.

4. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Статут. 2001.

5. Яковлев В.Ф. О системном толковании права (выступление в Высшем Арбитражном Суде РФ) // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

6. Клейн Н.И. Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства арбитражными судами и антимонопольными органами // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под ред. Л.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

7. См., например, Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В. Антимонопольное (конкурентное) право: учебник [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».; Михайлов А.В. Методы антимонопольного регулирования и вопросы совершенствования антимонопольного законодательства [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».; Егорова М.А. Коммерческое право: учебник для вузов [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

8. Петров Д.А. Антимонопольное законодательство: теория и практика применения. СПб.: Нестор-История. 2012.

9. Кванина В.В. Правовые средства защиты частных прав и интересов в антимонопольном законодательстве [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

10. [примечание] Далее по тексту Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции.

11. [примечание] Ряд авторов также обоснованно ведут речь о частноправовой составляющей целей антимонопольного регулирования. Так А.Н.Варламова полагает, что «цель законодательства о конкуренции - это прежде всего развитие конкуренции как таковой. Достижение этой цели приводит к росту благосостояния потребителей и к повышению эффективности производства». Варламова А.Н. Правовое обеспечение развития конкуренции: учебное пособие [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».. По мнению Е.Ю.Борзило антимонопольное законодательство «появилось как механизм ограничения предпринимательской деятельности, осуществляемой во вред конкретному лицу или рынку…Функция развития конкуренции является лишь следствием первоначального намерения законодателей - идентифицировать пределы реализации гражданских прав и обеспечить соблюдение этих прав участниками гражданского оборота». Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Научно-практическое руководство [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

12. [примечание] Исходя из того, что перечень способов защиты в ст.12 ГК РФ не является исчерпывающим, в юридической науке предлагается вести речь о таком способе защиты гражданских прав, как «право на защиту от недобросовестной конкуренции». См. Писенко К.А., Бадмаев Б.Г., Казарян К.В. Антимонопольное (конкурентное) право: учебник [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».. Однако представляется, что способ защиты - это определенная мера принудительного характера, которая обладает собственным материально - правовым содержанием и основаниями применения, рассчитанными на любые аналогичные правонарушения независимо от того - затрагивают ли они отношения конкуренции или какие-либо иные, поэтому выделять отдельно данный способ защиты вряд ли целесообразно.

13. Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Научно-практическое руководство [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

14. Борзова М.А., Подгузова К.Г. Частные иски в антимонопольном праве [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

15. Клейн Н.И. Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства арбитражными судами и антимонопольными органами // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / под ред. Л.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

16. Башлаков-Николаев И.В. Гражданско-правовая ответственность в сфере защиты конкуренции. Система частных и групповых исков [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

17. См.ст.190 АПК РФ и п.28 Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

18. См. п.5 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2008. № 8.

19. См. об этом, например, Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

20. Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Научно-практическое руководство [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

21. [примечание] В частности, п.10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 № 32 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства» установлена возможность обжалования, в том числе, решения антимонопольного органа о признании положения хозяйствующего субъекта доминирующим на соответствующем товарном рынке. См. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.03.1998 № 32 // Вестник ВАС РФ. 1998. № 5.

22. [примечание] Данным термином обычно обозначается Федеральный закон от 6 декабря 2011 года № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 50. Ст. 7343.

23. [примечание] Так, по мнению представителей Федеральной антимонопольной службы, предупреждение является «хорошей альтернативой привлечения к административной ответственности», необходимо его более широкое применение. См. интервью с заместителем Руководителя ФАС РФ А.Ю.Киневым // Юрист. 2015. № 1. Однако высказано и мнение о том, что «существует явная тенденция использования института предупреждения как косвенного инструмента для понуждения хозяйствующих субъектов признать факт нарушения без соответствующих издержек со стороны антимонопольных органов». Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Научно-практическое руководство [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

24. См., например, Елисеев Н.Г. Многократные убытки за нарушение антимонопольного законодательства: перспективы появления в российском праве // Справочная правовая система «Гарант»; Ковалева О., Галеев Б. Почему Россия не Америка? О новых средствах коллективной защиты в антимонопольном праве [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

25. Подготовлен ФАС РФ (текст по состоянию на 10.02.2015) [электронный ресурс]. Доступизсправ.-правовойсистемы «КонсультантПлюс».

26. Draft guidance paper on quantifying harm in actions for damages based on breaches of the EU antitrust rules 2013 [электронныйресурс]. URL: http://ec.europa.eu/competition/antitrust/actionsdamages/quantification_en.html. (дата обращения 11.03.2015 г.)

27. Борзило Е.Ю. Антимонопольные риски предпринимательской деятельности: Научно-практическое руководство [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

Размещено на Allbest.ru