Політико-правові засади інституцюналізації національного антикорупційного бюро України

Юрченко А. В.,

аспірантка кафедри політології, Київський

національний університет ім. Тараса Шевченка

(Київ, Україна), e-mail: allajurchenko@gmail.com,

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1519-0519

Yurchenko A. V.,

postgraduate student of the Department of Political Science, Kyiv National University Taras Shevchenko (Kyiv, Ukraine), e-mail: allajurchenko@gmail.com, ORCID: https://orcid.org/0000-0002-i5i9-05i9

Проаналізовано політико-правові засади інституалізації Національного антикорупційного бюро України. Окрему увагу сфокусувано на діяльності боротьби із політичною корупцією у контексті функціонального генезису створення антикорупційного бюро України. Розглянуто зміст повноважень, функцій та завдань спеціалізованого правоохоронного антикорупційного органу та визначено його роль і місце у системі антикорупційних органів України.

Ключові слова: Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), спеціалізований антикорупційний орган, взаємодія, політична корупція, боротьба з політичною корупцією.

бюро антикорупційний україна

The article conducts analysis of the political and legal basics of institutionalization of the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine. Particular attention is focused on the activities of the fight against political corruption in the context of the functional genesis of the creation of an AntiCorruption Bureau of Ukraine. The content of the powers, functions and tasks of the specialized law enforcement anticorruption body is considered, and its role and place in the system of anti-corruption bodies of Ukraine are determined.

Keywords: National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, specialised anti-corruption agency, interaction, political corruption, fighting political corruption.

Актуальність теми дослідження. Корупція - явище, що існувало чи існує у різних формах і проявах, практично в усіх державах, не беручи до уваги соціально-економічні устрої чи форми правління. Чи набирає проблема корупції та боротьба з цим негативним явищем актуальності у конкретній країні, залежить насамперед від політики, яка формується та реалізовується у такій країні, а також, зумовлюється суспільними настроями та визначається рівнем правової культури усього народу чи окремих груп. Часто, боротьба з корупцією, як і сама актуальність необхідності такої боротьби, супроводжуються високою соціальною напруженістю та економічною нестабільністю. За даними аналітичних досліджень, саме корупція стала однією з причин, що призвели до масових протестів в Україні наприкінці 2013 на початку 2014 років. Згідно із результатами дослідження «Барометр Світової Корупції» (Global Corruption Barometer), проведеного міжнародною антикорупційною організацією Трансперенсі Інтернешнл (Transparency International) у 2013 році, 36% українців були готові вийти на вулицю, протестуючи саме проти корупції. За результатами дослідження громадської думки, проведеного Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) наприкінці 2013 року, - корупція входила до переліку найбільших проблем населення і викликала особливе занепокоєння у 47% громадян України. За даними досліджень Індексу сприйняття корупції громадянами, що формувалися у 2012 та 2013 роках міжнародною антикорупційною організацією Трансперенсі Інтернешнл (Transparency International), українці вважали свою державу однією з найбільш корумпованих у світі, а Україна займала 144 місце із 176 країн, у яких проводилися відповідні дослідження [1].

Високі показники сприйняття корупції стали наслідками корумпованості державних та муніципальних інституцій, а також, відсутності дієвої політики у сфері боротьби з корупцією та неефективною діяльністю правоохоронних органів. Ураховуючи практичну сутність політичної корупції, найбільш вразливими до її проявів в Україні виявилися органи, які мали б формувати антикорупційну політику та забезпечувати ефективність правозастосування у протидії корупційним діянням.

Після подій Євромайдану в Україні, стратегічним документом у сфері протидії корупції став ухвалений Закон України «Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» від 14 жовтня 2014 року [9]. Прийнятий Закон створив підґрунтя для активізації скоординованої роботи з метою вироблення та реалізації цілісної антикорупційної політики в Україні. Зокрема, у 2014-2016 роках, було ухвалено низку антикорупційних законів, що передбачали створення нових антикорупційних інституцій, запровадження системи електронних закупівель, системи електронного майнового декларування особами, уповноваженими на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, відкрито державні реєстри щодо інформації про кінцевих бенефіціарних власників тощо. Також, відбулося ухвалення нових законів України «Про прокуратуру», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про запобігання корупції», «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя», «Про Вищий антикорупційний суд», «Про Державне бюро розслідувань». Кабінетом Міністрів України була розроблена та затверджена Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки.

На основі нового спеціального законодавства, а також, за підтримки міжнародних партнерів, адвокаційних зусиль громадянського суспільства та політичної волі влади, було створено систему нових антикорупційних органів державної влади, зокрема: Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (САП). Сьогодні ж, активно триває процес інституційного, правового та політичного оформлення ефективної боротьби та запобігання корупції в Україні. Зокрема, продовжується формування Державного бюро розслідувань, розпочався конкурс до Вищого антикорупційного суду, загальмувалось, утім, очікується створення Служби фінансових розслідувань.

Проблеми інституційного оформлення, становлення, організації та процесуальної діяльності Національного антикорупційного бюро України, питання протидії корупції перебувають у площині наукових досліджень О. В. Бауліна, Л. М. Лобойко, Є. Д. Скулиша, Є. В. Невмержицького, В. Т Маля- ренко, Л. Д. Удалова, В. М. Тертишника, О. М. Юрченко, Г. І. Сисоєнко, А. В. Самодіна.

Метою наукової статті є аналіз політико- правових засад інституціалізації Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ).

Виклад основного матеріалу. Ідея та політична декларація створення НАБУ була втілена окремим програмним пунктом у Коаліційній угоді парламентської більшості, що сформувалась після Революції Гідності. Така вимога ставилася у порядок денний української влади, як наріжна вимога співпраці України з Міжнародним валютним фондом. Міжнародні партнери, представники дипломатичних установ, неодноразово у своїх публічних виступах вказували на необхідність створення незалежного правоохоронного органу у сфері протидії корупції.

Зокрема, в тексті Угоди йде мова щодо забезпечення діяльності Національного анти- корупційного бюро України з січня 2015 року, проведення відкритого конкурсного відбору на посаду директора згідно із Законом України Про Національне антикорупційне бюро, запровадження механізмів стимулювання співпраці громадян із слідством, що проводиться Національним антикорупційним бюро».

Так, 14 жовтня 2014 року Верховна Рада прийняла Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» №°1698-УП, яким визначила статус, завдання НАБУ, права і обов'язки працівників, інші питання діяльності нового правоохоронного органу: «Національне антикорупційне бюро України (далі - Національне бюро) є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття коруп- ційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових» [8].

Основним завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

Згідно прийнятого спеціального закону, НАБУ є незалежним державним правоохоронним органом, створеним із задумом наділення його високим рівнем незалежності у роботі. Саме для цього, до закону що регулював діяльність НАБУ були включені інституційні гарантії його незалежності, такі як:спеціальний статус самостійного органу, що не підпорядковувався жодній іншій державній інституції чи посадовій особі;формування штату через унікальний відкритий конкурсний відбір кандидатів, як на керівні, так і на інші посади, з обов'язковим залучення представників громадськості до складу конкурсних комісій; виключна підслідність антикорупційного правоохоронного органу; спеціальне право на доступ до необхідної інформації, якою володіють інші державні органи тощо [8].

Підслідність НАБУ, або іншими словами - спеціалізація правоохоронного органу, визначена ч.5 ст.216 Кримінального процесуального кодексу України. Особи підслідні НАБУ - вищі посадові особи президентської, законодавчої, виконавчої та судової влади, а також сфери державних фінансів та національної безпеки, корупційні злочини вчинені якими відносяться до підслідності НАБУ Разом із тим, Закон «Про Національне антикорупційне бюро України» не обмежує цей перелік.

НАБУ може розслідувати корупційні правопорушення, скоєні іншими службовими особами державних та правоохоронних органів, військових формувань, органів місцевого самоврядування, за умови, що предмет злочину або розмір, завданої ним шкоди, перевищує 500 мінімальних заробітних плат.

16 квітня 2015 року, Президент України своїм Указом №218/2015 призначив Директора Національного антикорупційного бюро України: «Директором Національного бюро може бути громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше десяти років, досвід роботи на керівних посадах в органах влади, установах, організаціях, у тому числі за кордоном, або міжнародних організаціях не менше ніж п'ять років, володіє державною мовою та здатний за своїми діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров'я виконувати відповідні службові обов'язки» [8]. Директор Національного бюро призначається строком на сім років. Одна і та ж особа не може обіймати цю посаду два строки підряд.

23 квітня 2015 року, наказами Директора Національного антикорупційного бюро України №1-н та 2-н було затверджено структуру та штатний розпис НАБУ, а 24 квітня 2015 року Розпорядженням №2-р призначено першого заступником Директора Національного анти- корупційного бюро України. У квітні - травні 2015 року низкою розпоряджень Директора НАБУ оголошені конкурси, чим розпочато процес формування кадрового потенціалу нового правоохоронного органу. 15 травня 2015 року, Президент України своїм Указом №272/2015 «Питання Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України» затвердив Положення про Раду громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України та Положення про порядок формування Ради громадського контролю при Національному антикорупційному бюро України.

Період інституційного оформлення НАБУ характеризується прийняттям ряду законодавчих змін, покликаних забезпечити ефективну діяльність правоохоронного органу. Так, зокрема, у 2015 році Верховна Рада України ухвалює Закон України _№198-УШ від 12.02.2015 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції» та Закон України _№578-УШ від 02.07.2015 «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень», де серед іншого, передбачено створення в системі органів прокуратури Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, визначено специфіку її діяльності та порядок проведення відкритого конкурсного відбору на заміщення посад керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та антикорупційних прокурорів.

У Законі України _№630-УШ «Про внесення змін у деякі законодавчі акти України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» 2015 року, парламентом визначено особливості врегулювання трудових відносин за участю працівників НАБУ, встановлено заборону на їх членство у політичних партіях і визначено обмеження щодо їх участі у виборчому процесі. У той же час, згідно положень цього закону, НАБУ стає повноправним суб'єктом забезпечення національної безпеки України й зараховується до державних органів, що беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю [4].

Поряд з цим, НАБУ підписує низку документів про взаємодію з іншими державними органами, міжнародними партнерами, урядовими й неурядовими організаціями, засобами масової інформації задля оперативного обміну інформацією, доступу до інформаційних баз даних і реєстрів інших органів влади та місцевого самоврядування. Так, 30 червня 2015 року між НАБУ та Державною службою фінансового моніторингу України було укладено Угоду про міжвідомче та інформаційне співробітництво. Мета укладеної угоди - взаємодія та інформаційний обмін у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансування тероризму та протидії корупції в Україні. 27 липня 2015 року директором НАБУ, міністром юстиції України та міністром внутрішніх справ України підписано Меморандум про співпрацю та обмін інформацією з метою попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних злочинів. У рамках дії Меморандуму, серед іншого, НАБУ отримало доступ до баз даних МВС, реєстрів та баз даних, держателем яких є Міністерство юстиції України. Також, 7 серпня 2015 року, підписано спільні накази Національного антикорупційного бюро України та Служби безпеки України про взаємодію у галузях оперативної роботи та забезпечення доступу до інформації. Згодом, НАБУ отримало доступ до інформаційно- телекомунікаційних систем у рамках співпраці з Державною фіскальною службою України. Крім цього, укладено угоди взаємного співробітництва з Державною прикордонною службою України, Державною казначейською службою України та з Фондом гарантування вкладів фізичних осіб.

Важливим кроком для повноцінного запуску роботи НАБУ, стало отримання 30 вересня 2015 року детективами доступу до Єдиного реєстру досудових розслідувань - електронної бази даних, де здійснюється збирання, зберігання, узагальнення відомостей про кримінальні правопорушення та хід досудового розслідування у кримінальних провадженнях [5].

Задля оперативної підтримки та ефективної боротьби з корупцією на місцях, Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» передбачив правову можливість створення територіальних підрозділів, у вигляді територіальних управлінь, яких може бути до 7 одиниць. Станом на сьогодні, НАБУ утворило три територіальні управління, які зосереджені у Харкові, Львові та Одесі. Утворені територіальні управління відповідають за прийом та обробку звернень, координацію роботи з посадовими особами місцевих державних органів та забезпечують співпрацю з іноземними службовцями щодо спільних питань правоохоронної діяльності, виконують функцію інформування місцевого населення про роботу НАБУ та проводять розслідування у справах, що перебувають у віданні працівників територіального управління. Територіальні управління не мають самостійного статусу юридичних осіб та діють у структурі НАБУ.

Важливу роль у інституалізації НАБУ відіграли та продовжують відігравати міжнародні партнери та їх підтримка. Так, європейські партнери неодноразово долучалися до організації та проведення спеціалізованого навчання співробітників НАБУ, сприяли розвитку через підтримку у питаннях обміну та доступу до інформації, допомагали у підготовці команди тренерів для детективів, а також,підтримували широке залучення представників медіа і громадянського суспільства до практичного упровадження антикорупційної реформи й моніторингу її впровадження.

Посол США, Джефрі Паєйт у власному інтерв'ю в січні 2016 року наголосив: «Завданням номер один для України має бути реальна боротьба з корупцією, в чому Сполучені Штати готові допомогти Києву. Ніхто не здивується, дізнавшись, що пріоритетом номер один для України та українського суспільства повинна бути війна з корупцією. Це ключове питання в демонстрації того, що Україна рухається вперед. У цьому зв'язку, я б сказав, найкраща зброя проти «Кисельових» у світі - це ваша антикорупційна прокуратура. Це ваше НАБУ (Національне антикорупційне бюро України). Усі ці інститути Сполучені Штати будуть рішуче підтримувати».

Раніше, спеціальний представник генерального секретаря Ради Європи по Україні Крістос Джакомопулос, підкреслив, що в України з'явилася реальна можливість забезпечити ефективну боротьбу з корупцією. Джакомопулос у своєму повідомлені додав, що деякі реформи «не такі швидкі, як хотілося б, але найголовніше, є чітке зобов'язання України їх продовжувати: «Я думаю, що були зроблені дуже важливі кроки, була прийнята антикорупційна стратегія, засновані нові структури».

НАБУ фактично стало першим державним правоохоронним органом в Україні, який, у рамках вимог законодавства, зобов'язаний працевлаштовувати та відбирати кандидатів на всі посади шляхом відкритого та багатоетапного конкурсного відбору з залученням до конкурсних комісій представників громадськості з числа членів Ради громадського контролю НАБУ. До того ж, члени Ради громадського контролю НАБУ входять до складу Дисциплінарної комісії НАБУ. Законодавство та затверджений штатний розпис встановлює обмеження щодо максимальної кількості співробітників, які можуть працювати у структурі НАБУ, - на рівні 700 штатних співробітників, у тому числі, не більше 200 осіб начальницького складу. Станом на кінець 2018 року, укомплектовано 90 відсотків штату правоохоронного органу.

Аналізуючи питання визначеності підслідності НАБУ, з урахуванням положень ст.1 Закону України «Про запобігання корупції», ст.216 Кримінального процесуального кодексу (далі - КПК України) до сфери повноважень правоохоронного органу віднесено не тільки здійснення досудового розслідування корупційних кримінальних правопорушень, а й проведення оперативно- розшукових заходів з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності, вжиття заходів щодо розшуку та арешту коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації у кримінальних правопорушеннях, забезпечення на умовах конфіденційності та добровільності співпраці з особами, які повідомляють про корупційні правопорушення, тощо [7].

Відповідно до частини п'ятій статті 216 КПК України, детективи НАБУ здійснюють досудове розслідування злочинів, передбачених статтями 191, 206-2, 209, 210, 211, 354 (стосовно працівників юридичних осіб публічного права), 364, 366-1, 368, 368-2, 369, 369-2, 410 Кримінального кодексу України, якщо наявна хоча б одна з умов передбачених цією частиною цієї статті [1; 7].

Крім того, правоохоронний орган, має виключну юрисдикцію в розслідуванні підкупу іноземних посадових осіб, незалежно від суми неправомірної вигоди чи рівня залучених посадових осіб.

При цьому, НАБУ взагалі не займається адміністративними правопорушеннями, у тому числі пов'язаними з корупцією, а лише корупційними злочинами (кримінальними правопорушеннями). Ключовою особливістю підслідності НАБУ є те, що вона є виключною і не повинна дублюватися із підслідністю будь-якого іншого державного органу. Прокурори, включаючи Генерального прокурора і його заступників, не можуть передавати розслідування НАБУ будь- якому іншому органу за будь-яких умов. Натомість, НАБУ, за згодою прокурора САП, може взяти у розслідування будь-яке кримінальне провадження, якщо це необхідно для розслідування злочинів підслідних НАБУ! Такі положення спрямовані на забезпечення незалежності й автономії досудових розслідувань НАБУ та запобігання можливим втручанням інших правоохоронних органів та прокуратури.

Висновки. Інституційні підвалини для гарантування незалежності у реалізації покладених на Національне антикорупційне бюро України повноважень, були закладені у частині першій статті 4 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», згідно яких, незалежність НАБУ у його діяльності гарантується:

1. особливим порядком конкурсного відбору Директора НАБУ та вичерпним переліком підстав припинення повноважень Директора НАБУ, які визначені цим Законом;

2. конкурсними засадами відбору інших працівників НАБУ, їх особливим правовим та соціальним захистом, належними умовами оплати праці;

3. установленим законом порядком фінансування та матеріально-технічного забезпечення НАБУ;

4. визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки працівників НАБУ, їх близьких родичів, майна.

Крім того, незалежність правоохоронного органу забезпечується: сильною функцією внутрішнього контролю з повноваженнями проводити перевірки на доброчесність та моніторинг способу життя працівників НАБУ;чітко окресленою винятковою юрисдикцією на проведення розслідувань; визначеною особливою координаційною роллю серед інших правоохоронних органів, згідно якої, НАБУ визначається як центральний орган влади для взаємної правової допомоги; утворенням і діяльності незалежної спеціалізованої прокуратури, яка працює лише з кримінальними провадженнями НАБУ!

Отже, інституційне становлення та формування нового спеціального антикорупційного правоохоронного органу - Національного антикорупційного бюро України, стало безпрецедентним і найпрозорішим випадком державного будівництва новітньої періоду незалежності України. І хоча, інституційне оформлення правоохоронного органу є незавершеним на сьогоднішній день, НАБУ повною мірою виконує реалізацію покладених законодавством функцій щодо попередження, розслідування та запобігання корупційних правопорушень, що демонструє стійкість ознак багатофункціональної моделі спеціалізованого органу.

Список використаних джерел

1. `Transparency International. The Corruption Perceptions Index 2014'. [online] Доступно: http://gtmarket.ru/ratings/ corruption-perceptions-index/info

2. Мануєль, Віллорія, Синнестрьом, Стаффан, 2010. `Етика державної служби: запобігання конфлікту інтересів та вимоги до законодавства', 100 с. (Бібліотека молодого державного службовця).

3. `Звіт про роботу Національного антикорупційно-

го бюро України: квітень - серпень 2015', НАБУ. [online] Доступно: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/nab_

report_10_08_2015_site.pdf.

4. `Звіт про роботу Національного антикорупційного

бюро України: серпень 2015 - лютий 2016', НАБУ. [online] Доступно: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/NAB_

report_02_2016_site.pdf.

5. `Закон України «Про запобігання корупції»', 2016, 76 с. (Кодекси та Закони України).

6. `Кримінальний процесуальний кодекс України', 2018, Харків: Право, 364 с.

7. `ЗАКОН УКРАЇНИ «Про Національне антикорупційне бюро України»', 2014. [online] Доступно: http://zakon.rada.gov. ua/laws/show/1698-18.

8. `Закон України «Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки»', 2015. [online] Доступно: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1699-18.

9. `Спеціалізовані інституції з боротьби проти корупції: огляд моделей', Організація економічного співробітництва і розвитку: Мережа боротьби проти корупції для країн Східної Європи і Центральної Азії, 2007, 131 с. [online] Доступно: http:// www.oecd.org/ dataoecd/7/9/39972100.pdf

10. `Науково-практичний коментар Закону України «Про запобігання корупції»', 2017, О. А. Банчук, О. О. Дудоров, В. В. Луцик, В. П. Попович, О. В. Сорока, М. І. Хавронюк; за заг. ред. М. І. Хавронюка, К.