Отзыв выборного должностного лица как форма публично-правовой ответственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Отзыв выборного должностного лица как форма публично-правовой ответственности

Русаков К.А.

Цель: рассмотрение отзыва выборного должностного лица как формы ответственности, меры воздействия, применяемой в отношении выборного должностного лица как субъекта муниципально-правовых отношений.

Методы: использован нормативно-логический анализ, метод сравнительного правоведения. Проанализированы мнения ученых, акты Конституционного Суда РФ, международно-правовые нормы.

Результаты и область применения: в данном исследовании подробно рассмотрен отзыв как мера воздействия, применяемая в отношении выборного должностного лица как субъекта муниципально-правовых отношений. Изучено организующе-превентивное назначение данной меры. Определено, что отзыв как ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующей санкции, а санкция - степени этой ответственности.

Научная новизна: обоснована специфика отзыва выборного должностного лица как наиболее актуальная и действенная форма конституционно-правовой ответственности. Выделены три направления в понимании юридической ответственности. Представители первого направления отождествляют ее с юридической обязанностью материально-правового или процессуально-правового характера. Представители второго направления в качестве основного институтообразующего признака выдвигают государственное принуждение. Представители третьего направления рассматривают юридическую ответственность в единстве трех аспектов: как правовой институт, как элемент правового статуса субъекта наряду с право- и дееспособностью и как правоотношение. Обосновывается мнение о том, что отзыв в качестве формы публично-правовой ответственности, подлежит применению только в связи с необходимостью обеспечить надлежащее выполнение муниципально-правовой нормы. Это обуславливается тем, что иногда нарушения муниципально-правовой нормы сразу не заметны, поскольку им предшествует нарушение иной правовой нормы.

Ключевые слова: выборное должностное лицо, должностное лицо, муниципальное образование, ответственность, отзыв.

воздействие санкция отзыв выборное лицо

1. Постановка проблемы

Понимание содержания и природы отзыва выборного должностного лица (далее по тексту - ВДЛ) в качестве формы ответственности влечет ряд дискуссий. Особо отличаются дискуссии относительно определения понятия и отмежевания конституционно-правовой ответственности от других видов юридической ответственности.

2. Анализ последних исследований и публикаций

В результате анализа исследований по рассматриваемой тематике можно отметить, что на сегодняшний день исследователями, в частности, А. Р. Ереминым, И. А. Алексеевым, В. С. Кашо, при рассмотрении института отзыва как разновидности юридической ответственности, не дается характеристик ВДЛ как субъектов данной ответственности. Данное определение используется как само собой разумеющееся. Указанное состояние исследовательской деятельности в рассматриваемой области повторяет положение в действующем законодательстве.

3. Нерешенные части общей проблемы

Вместе с тем, в общую теорию права включены три направления, которыми характеризуется юридическая ответственность. Представители первого направления отождествляют ее с юридической обязанностью процессуально-правового характера или материально-правового характера [1, c. 123 - 124; 2, с. 85 - 86].

Представители второго направления как основной институтообразующий признак выдвигают государственное принуждение [3, с. 130]. Представителями третьего направления юридическая ответственность рассматривается в единстве трех аспектов: как правовой институт [4, с. 47], как элемент правового статуса субъекта наряду с правоспособностью и дееспособностью [5, с. 106]. Юридическая ответственность в научной литературе традиционно рассматривается в негативном аспекте, в виде некого воздействия, которое наступает при нарушении действующих правовых норм. Но немаловажное значение имеет и возникшая сравнительно недавно концепция позитивной юридической ответственности. Рассмотрим ее некоторые положения. В результате анализа сущности феномена юридической ответственности ученые акцентируют внимание на ее различных аспектах, сторонах, указывая на ее разнообразные связи с иными государственно-правовыми явлениями. Указанное, безусловно, значимо для понимания и уяснения сущности и содержания данного правового явления. Если рассматривать институт отзыва как ответственность ВДЛ, то в соответствии с позицией КС РФ, в качестве основания отзыва выступает факт правонарушения соответствующего выборного лица, который установлен судом [6] в порядке главы 26 ГПК РФ [7]. Следует отметить, что тот факт, что должностные лица и органы местного самоуправления выступают как субъекты конституционно-правовой ответственности, приобретает все большее признание в науке [8, с. 374-378]. Вместе с тем высказываются мнения и о необходимости определить муниципально-правовую ответственность как особый вид ответственности. Значимым также является и отграничение муниципально-правовой или конституционно-правовой ответственности ВДЛ от других классических видов юридической ответственности.

4. Цель статьи

Рассмотрение отзыва ВДЛ как формы ответственности, меры воздействия, применяемой в отношении ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений.

5. Изложение основного материала исследования

Примечательной особенностью российского избирательного законодательства последних 15 лет является его нестабильность. При этом в настоящее время оно напоминает своеобразный "маятник", который сначала качается в одну сторону, потом - в противоположную, а затем опять возвращается в исходное положение. Примеров такой ситуации можно предложить сразу несколько. Стремление федерального законодателя с начала 2000-х годов обеспечить условия функционирования двухпартийной системы в 2012 г. сменилось изменением вектора законодательного регулирования к политическому многообразию партий и практически вернуло сложившуюся партийную систему в 90-е годы прошлого века. Отмена графы "Против всех" показала свою несостоятельность, что позволило снова начать обсуждение вопроса о ее возвращении. Следует отметить также бесконечные изменения порядка назначения членов Совета Федерации. Но самым ярким примером является порядок выборов (назначения) ВДЛ субъекта РФ.

В РФ право отзыва ВДЛ является главной формой конституционно-правовой ответственности данного лица, поскольку он, выступая как представитель интересов территориальной общины, избирателей своего избирательного округа обязан выражать и защищать их интересы, выполняя поручения избирателей в пределах имеющихся полномочий, активно участвуя в осуществлении местного самоуправления.

Как отмечается А.С. Автономовым, в 90-е г. ХХ века географически распространение права отзыва ВДЛ несколько сузилась, поскольку некоторые страны Восточной Европы от закрепления этого права отказались. В результате анализа конституционного законодательства зарубежных стран следует сделать вывод о том, что института отзыва ВДЛ в законодательстве большинства европейских стран нет. Однако, право отзыва ВДЛ усиливает общественный контроль за деятельностью выборных органов публичной власти и может являться действенным рычагом указанного контроля при достаточно высокой активности избирателей. Этим, с одной стороны, обеспечиваются достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан (их организаций), а с другой - создаются гарантии от преобразования института отзыва ВДЛ в дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти фактор [9, с. 306].

В международно-правовых нормах и национальном законодательстве четко определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны осуществлять свою деятельность, принимая на себя всю ответственность. Так, в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления отмечено, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентации значительной части местных дел, управления ими [10].

Таким образом, ответственность ВДЛ является важным элементом их правового статуса, гарантией надлежащего поведения и добросовестности при осуществлении своих полномочий. Демократической моделью публичного управления предполагается активное участие членов территориальной общины, а также их объединений в процессах по подготовке, принятию и реализации различного рода управленческих решений. Все это обуславливает необходимость наличия соответствующих механизмов и процедур, которыми, с одной стороны, дается возможность гражданам оказывать влияние на данные процессы, а с другой - контролировать действия ВДЛ.

В качестве исходного положения возьмем за основу тезис о том, что ВДЛ правомочны выступать как субъекты разных видов юридической ответственности. Конституционно-правовая ответственность является прежде всего ответственностью органов власти и их должностных лиц перед народом за допущение ненадлежащей реализации тех властных полномочий, которые народ, являясь единственным источником власти передал им, реальной гарантией против чрезмерной концентрации и злоупотреблением властью.

В связи с чем, отдельными авторами ставится вопрос выделения муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид юридической ответственности, имеющий собственные источники, субъекты, основания, санкции.

Так, С.Г. Соловьевым муниципально-правовая ответственность представительного органа определена как негативная оценка деятельности указанного субъекта, в связи с чем на него накладываются определенные неблагоприятные правовые последствия в виде лишения юридических, политических и иных правомочий [11, с. 5]. По мнению Л.С. Шугриной, которой муниципально-правовая ответственность рассматривается в качестве самостоятельного вида юридической ответственности, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть: конституционной и муниципально-правовой [12, с. 296].

При этом под конституционно-правовой ответственностью органов местного самоуправления, по ее мнению, понимается их ответственность перед государством, а под муниципально-правовой - ответственность перед населением. Считаем эту позицию несколько спорной, поскольку принудительный характер конституционно-правовой ответственности проявляется не только в государственном, но и приравненном к нему общественном принуждении.

Спорным является позиция В.С. Кашо, о том, что муниципально-правовая ответственность является комплексным видом юридической ответственности, которая урегулирована нормативными правовыми актами муниципального права и реализуется населением, государством, физическими и юридическими лицами, а также непосредственно должностными лицами и органами местного самоуправления относительно субъектов местного самоуправления. В нее включаются меры надзора и контроля, а при совершении муниципального правонарушения - меры общественного и государственного принуждения [13, с. 22]. Ведь в этом случае отождествляется ответственность и средства контроля или надзора, что является недопустимым.

Впервые на диссертационном уровне концепция муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности и института муниципального права получила свое обоснование у И.А. Алексеева. Так, исходя из его мнения, муниципально-правовая ответственность не выступает в качестве составной части конституционно-правовой ответственности. Свидетельством тому является следующее [14, с. 10].

· муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде;

· при определении мер ответственности, которые подлежат применению к органам и должностным лицам местного самоуправления используются нормы различных отраслей права;

· особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в него не включены органы государственной власти, а к субъектам конституционной ответственности следует также относить органы государственной власти);

· другие основания ответственности (поскольку отзыв ВДЛ местного самоуправления осуществляется на основании проявленной инициативы населения в порядке и на основаниях, которые предусмотрены законом и уставом муниципального образования);

· осуществление привлечения к муниципально-правовой ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, что может осуществить специально на это уполномоченный орган или должностное лицо местного самоуправления, а также и вышестоящие органы (должностные лица) государственной власти;

· муниципально-правовая ответственность применяется при нарушении соответствующим субъектом нормативных правовых актов о местном самоуправлении;

· самостоятельность системы правовых актов, в которых предусматриваются указанные виды ответственности.

По нашему мнению, говорить о муниципально-правовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности пока преждевременно, учитывая современное состояние муниципально-правовой теории и практики. Поэтому ее следует рассматривать как вид конституционно-правовой ответственности.

Тем более, что и в юридической литературе отзыв как мера ответственности длительное время признается именно как конституционно-правовая санкция. Отзыв является мерой воздействия, которая применяется в отношении ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений. Назначение этой меры - организующе-превентивное: выборное должностное лицо обязано определенным образом выполнять свои обязанности, а в противном случае его могут отозвать. Закрепление этой конституционно-правовой санкции обусловлено тем, что в своей деятельности такое лицо несет ответственность, прежде всего, перед избирателями.

Отзыв ВДЛ как мера конституционно-правовой ответственности иногда является близкой к дисциплинарной, как по форме, так и по порядку применения. Однако разница заключается в том, что дисциплинарная ответственность подлежит применению в случае нарушения трудовой дисциплины, невыполнения заданий, а конституционно-правовая обладает более широким арсеналом оснований.

Так, характерной особенностью отзыва как конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении, отличающей ее от иных видов юридической ответственности, является специфика санкции. Санкции являются обязательным элементом отзыва как конституционно-правовой ответственности. Считаем, что следует критически отнестись к главенствующему ранее в научной литературе подходу, в соответствии с которым в конституционном и муниципальном праве отсутствуют санкции, в следствии чего его нормы реализуются санкциями иных отраслей права - уголовного, административного и частично гражданского. Указанный подход ошибочен, так как каждой отраслью права должна быть обеспечена реализация своих норм собственными средствами. Если это является необходимым - санкциями.

Санкцией в указанном случае следует назвать только заложенную в юридической форме возможность (угрозу) принуждения в отношении ВДЛ в случае неисполнения им своих обязанностей. Именно санкция указывает на неблагоприятные последствия (в виде, например, правовых потерь, обременений и т.д.), которые наступают (или же могут наступить) для ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений при осуществлении им неадекватной реализации своих прав в области местного самоуправления. Так, отзыв как ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующей санкции, а санкция - степени этой ответственности.

К сожалению, очень мало внимания уделяется проблеме законодательной регламентации конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении применительно к институту отзыва как форме публично-правовой ответственности выборного лица, решение которой является очень актуальным для эффективной реализации этого вида ответственности на практике. И это не является случайным. Ведь институт местного самоуправления в России находится в стадии своего формирования, в стадии становления находится и профильное законодательство, в том числе законодательство, регламентирующее отношения конституционно-правовой ответственности в этой сфере. Признавая существование специфических конституционно-правовых санкций, отметим, что они играют особую роль, которая обуславливается субъектно-объктными характеристиками муниципальных правоотношений. Кроме того, их главное назначение - организующее, стимулирующее, воспитательное, превентивное (профилактическое). Возможность реально применить санкции является крайней мерой. Отзыв в качестве формы публично-правовой ответственности, подлежит применению, во-первых, только в связи с необходимостью обеспечить надлежащее выполнение муниципально-правовой нормы. Это обуславливается тем, что иногда нарушения муниципально-правовой нормы сразу не заметны, поскольку им предшествует нарушение иной правовой нормы. Но вместе с этим нарушением обязательно имеет место нарушение норм муниципального права. Во-вторых, отзыв как форма публично-правовой ответственности существует не как ответственность за нарушение любой одной нормы муниципального права. Преимущественно это обобщенная форма публично-правовой ответственности, которая применяется за нарушение системы норм муниципального права, например, всех тех норм, которые устанавливают обязанности выборного должностного лица.

Без формирования целостного механизма юридической ответственности в исследуемой области не может сформироваться как первичный субъект местного самоуправления отдельная территориальная община, народ в целом не может стать реальным сувереном в своем государстве, а недовольство политикой, проводимой властями, может приводить к вне - или не правовым, нецивилизованным, насильственным формам решения политических и других проблем. Если система местного самоуправления не будет включать в себя эффективные механизмы ответственности выборных лиц, эта система, даже при условии реализации всех демократических принципов, сведется лишь к децентрализации власти. Более того, непременно будет исключена сама возможность определения такого способа властвования и исчезнет такой субъект как - выборное лицо. Бюрократия просто сойдет на местный уровень и продолжит оставаться бесконтрольной на фоне отчужденности жителей от управления местными делами.

6. Выводы

Таким образом, можем заключить следующее:

· в РФ право отзыва ВДЛ является главной формой конституционно-правовой ответственности данного лица;

· отзыв является мерой воздействия, которая применяется в отношении ВДЛ как субъекта муниципально-правовых отношений. Назначение этой меры - организующе-превентивное: ВДЛ обязано определенным образом выполнять свои обязанности, а в противном случае его могут отозвать. Закрепление этой конституционно-правовой санкции обусловлено тем, что в своей деятельности депутат несет ответственность, прежде всего, перед избирателями;

· отзыв как ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующей санкции, а санкция - степени этой ответственности.

Литература

1. Автономов А.С. Правовая отнология политики: к построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. 360 с.

2. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) (Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ. Вступил в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года) // Собрание законодательства РФ.1998. № 36. Ст. 4466.

3. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 123 - 124.

4. Тарков В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов. 1973. С. 85 - 86.

5. Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 130.

6. Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 47.

7. Горшевев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 106.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

10. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2014) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46 Ст. 4532.

11. Еремин А.Р. Проблемы определения конституционно-правовой ответственности в сфере местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 374-378.

12. Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

13. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 296.

14. Кашо В.С. Ответственность в системе местного самоуправления: Учеб. пос. Красноярск, 2005.

15. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Ростов-на-Дону, 2007.

Размещено на Allbest.ru