Діалогові механізми взаємодії органів влади та громадянського суспільства в контексті євроінтеграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сумський державний університет (Суми, Україна)

Діалогові механізми взаємодії органів влади та громадянського суспільства в контексті євроінтеграції

Костенко А.М.

кандидат політичних наук,

доцент кафедри психології,

політології та соціокультурних технологій

Європейське майбутнє України залежить не тільки від дипломатів та політиків, але й від активності суспільства загалом. Постійна співпраця між владою та інститутами громадянського суспільства на всіх рівнях впровадження європейської інтеграційної політики є запорукою успішного досягнення стратегічних цілей нашої країни. В цьому контексті важливим є усвідомлення спільності інтересів держави та інститутів громадянського суспільства. Підписавши Угоду про асоціацію, Україна взяла на себе конкретні зобов'язання, виконання яких, в першу чергу, потрібне саме нам. Процес європейської інтеграції - впровадження внутрішніх реформ шляхом викорінення корупції, проведення економічних та політичних трансформацій, які можна здійснити лише спільно та за всебічної підтримки громадянського суспільства.

Аналіз останніх джерел. Розгляду різних аспектів інтеграційних процесів у Європі присвячені праці таких західних дослідників, як М. Денджерфілд [4], Дж. Стигліц [20], Ф. Тоді, тощо. Українські науковці у своїх роботах досліджували: європейську політичну інтеграцію (О. Полтораков) [14], дефіциту демократії в ЄС (Н. Вінникова) [1], регіональні аспекти європейської інтеграції (А. Круглашов) [11], теоретичний та практичний виміри розширення ЄС (В. Копійка) [9].

Авторське бачення проблеми взаємодії органів публічної влади з інститутами громадянського суспільства ґрунтується на основі конпцптуальних підходів зарубіжних вчених Дж. Баттерфілда, Ю. Г абермаса, С. Гінера, С. Елісона, Р. Кокса, Х. Лінца, Кл. Оффе, Дж. Холла, Ф. Шміттера.Для вивчення процесів інституціоналізації громадянського суспільства в Україні використовувалися дослідження В. Бурдяк, В. Горбатенко, А. Круглашова, А. Колодій, В. Котигоренка, Л. Нагорної, М. Обушного, В. Полохала, Ф. Рудича, Н. Ротар, С. Телешуна, Д. Ткача та ін. Вивчення проблем розвитку громадянського суспільства та європейських інтеграційних процесів України стало помітним брак досліджень діалогових механізмів впливу інститутів громадянського суспільства на європейську інтеграцію.

Метою статті є аналіз діалогових механізмів взаємодії органів влади та громадянського суспільства в процесі інтеграції України до ЄС.

Виклад основного матеріалу. Сучасна концепція громадянського суспільства розглядає взаємовідносини громадянського суспільства і держави як складні і контрадикторні. Держава й ІГС існують у процесі безупинної взаємодії, взаємовпливу і взаємопроникнення, характер і вектор синергетики яких значною мірою залежать від рівня розвитку громадянського суспільства та його інститутів.

Держава не може прогресувати без вільного розвитку громадянського суспільства, яке контролює дії політичної влади. Слабкість громадянського суспільства підштовхує державу до узурпації його прав, у результаті чого відбувається перерозподіл функцій держави і громадянського суспільства. Тому сучасна демократична держава повинна бути зацікавлена в широкому залученні потенціалу громадянського суспільства, оскільки це дозволяє їй мобілізувати та залучати значні матеріальні кошти і трудові ресурси, розвантажити державні структури, компенсувати недоліки їхньої діяльності, вирішувати конкретні завдання [10].

Залучення ІГС до процесу ухвалення рішень є одним із принципів демократичного устрою. Відповідно до Кодексу кращих практик участі громадськості розроблено механізми участі ІГС у процесі прийняття рішень та залучення громадянського суспільства до державної політики [8]. Зокрема, виокремлено чотири рівні участі громадськості: інформація, консультація, діалог та партнерство.

Інформація передбачає процес одержання актуальної інформації від органів державної влади, при цьому ІГС не можуть реально втручатись у процес прийняття рішень. До цього рівня відносяться такі форми взаємодії як інформаційні запити, доступ до публічної інформації, висвітлення діяльності влади на офіційних сайтах чи відкритих ресурсах, оприлюднення рішень, тощо.

Консультація передбачає залучення ІГС органами державної влади для висловлення своєї професійної думки з певного питання. Консультування з громадськістю відбувається у формі опитування чи дослідження громадської думки, моніторингу ЗМІ чи вивчення експертних оцінок.

Діалог є якісним рівнем взаємодії ІГС з органами влади. Концепція діалогу передбачає, що кожна сторона може бути ініціатором. Кодекс розрізняє два види діалогу: необмежений та конкретний. Необмежений діалог передбачає регулярний двосторонній обмін думками, який ґрунтується на взаємних інтересах та потенційно спільних цілях. Необмежений діалогу відбувається у формах громадських слухань, спеціалізованих нарад між ІГС та органами влади, де обговорюються будь-яке питання, проте воно не обов'язково призводить до конкретного результату. Тоді як конкретний діалог ставить собі за мету вироблення спільних рекомендацій, стратегії або конкретного рішення. Такий діалог полягає в регулярних зустрічах та розробці основних політичних стратегій. Конкретний діалог використовується при встановленні порядку денного, складанні проекту політики та повторного формулювання.

Партнерство передбачає спільну відповідальність суб'єктів взаємодії на кожному етапі ухвалення політичних рішень. Як і рівень діалогу, партнерство передбачає спільні зустрічі представників ІГС та органів влади для тісної співпраці. При цьому ІГС можуть бути наділені конкретними завданнями й можливим є створення органів для ухвалення спільних рішень. Особливої актуальності партнерство набуває під час установлення порядку денного та здійснення політики. В рамках нашого дослідження ми зупинимося на діалогових формах взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування в процесі реалізації євроінтеграційної політики України.

Діалогові форми участі - це комплексна та інституційна робота, за якої найбільш стабільних та довготривалих результатів можна досягти шляхом створення спільних рад. Така робота передбачає двосторонню комунікацію, що ґрунтується на взаємних інтересах та потенційно спільних цілях, з метою забезпечення регулярного обміну думками [8].

Діалогові механізми передбачають проведення за участю зацікавлених громадських організацій [19]:

громадських слухань та форумів;

міжгалузевих рад щодо конкретних питань;

експертних рад;

робочих груп, експертних груп, міжвідомчих робочих груп;

спеціалізованих рад;

дорадчих комітетів;

заходів, спрямованих на розвиток потенціалу та підвищення обізнаності та участі громадськості.

Робота зазначених діалогових механізмів має сприяти підвищенню впливу громадськості на процеси формування та реалізації державної й регіональної політики, вирішення питань місцевого значення, убезпеченню від антикорупційного сегмента Крім того, це додатковий експертно- інформаційний ресурс для органів виконавчої влади, завдяки чому влада отримує можливість підвищувати рівень довіри громадян й запобігати протистоянню суспільства.

Тому робота діалогових механізмів має бути спрямована на позбавлення формалізму та заангажованості на певні політико-економічні групи; має надавати цим органам публічного статусу центрів акумуляції громадської активності, адвокаційної діяльності; сприяти громадським ініціативам та встановленню потужного громадського контролю.

В основу напрямів реформ України покладено 6 стратегічних документів: Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Стратегія сталого розвитку «Україна-2020», Коаліційна Угода, Меморандум України з МВФ. План пріоритетних дій Уряду, План законодавчого забезпечення реформ. Саме Угода про асоціацію між Україною та ЄС є одним із головних документів, що визначає політику в нашій державі. При цьому в Угоді значна увага приділяється діалоговим механізмам між державними інституціями та ІГС. Зокрема, Угодою передбачено створення спільних органів, зокрема Ради асоціації, Комітету асоціації, підкомітетів, Парламентського комітету асоціації та Платформи громадянського суспільства [17]. У статті 444 Угоди про асоціацію зазначається, що сторони сприяють діалогу та співробітництву між учасниками громадянського суспільства з обох сторін як невід'ємної частини відносин між Україною та ЄС, шляхом:

посилення контактів та взаємного обміну досвідом між ОГС;

сприяння процесу інституційної розбудови та консолідації ОГС (лобістська діяльність, неформальне спілкування, візити, семінари);

сприяння поінформованості українських представників щодо організації в рамках ЄС консультацій та діалогу між соціальними та громадськими партнерами з метою інтеграції громадянського суспільства до політичного процесу в Україні.

Відповідно до звіту Платформи громадянського суспільства у 2017 році громадські експерти проведи консультації з органами державної влади та українським парламентом, а також підготували звіт з оцінкою прогресу виконання Угоди про асоціацію за окремими сферами [6]. Тож, можемо стверджувати, що євроінтеграційний процес зумовлює налагодження діалогу між органами влади та громадянським суспільством не лише в контексті зовнішньополітичного курсу держави, але й проведення внутрішніх реформ.

Одним із найбільш розповсюдженим діалоговим механізмом є громадські ради, які з'явилися ще в 2000-х роках, проте мали умовні повноваження. Після Майдану громадські ради долучаються до застосування санкцій до чиновників і посадовців, що схарактеризувало зростання їх впливу на органи влади.

Однією з перших розпочала свою роботу Рада підприємців України при Кабінеті Міністрів України. Головною метою діяльності Ради стало забезпечення ефективної співпраці підприємницьких структур з урядом України та іншими органами державної виконавчої влади в реалізації державної політики розвитку підприємництва та формуванні ринкової інфраструктури. За час свого існування Рада підприємців стала дійовим механізмом донесення проблем та інтересів підприємців до вищих органів виконавчої влади [2].

Секретаріатом Кабінету Міністрів проаналізовано інформацію щодо взаємодії 80-ти органів виконавчої влади (18 міністерств, 37 інших центральних органів виконавчої влади, 24 обласних, Київської міської державних адміністрацій) з їх громадськими радами. Так, станом на кінець І кварталу 2018 року громадські ради діяли при 77 органах виконавчої влади [18]: 16 міністерствах; 38 інших центральних органах виконавчої влади.

У І кварталі 2018 року: 39 громадських рад провели по 1 засіданню; 21 громадська рада провела по 2 засідання; 3 громадські ради провели по 3 і більше засідань. Тоді як 10 громадських рад не проводили засідань упродовж кварталу. Крім того 69 органів виконавчої влади поінформували про те, що виносили на громадське обговорення проекти нормативно-правових актів або питання, що стосуються діяльності органу виконавчої влади. Водночас лише 16 органів виконавчої влади зробили це у повному обсязі. Розглянули всі проекти нормативно-правових актів або питання, пов'язані з діяльністю органу виконавчої влади, матеріали щодо яких були надані органом, і до всіх надали пропозиції 12 громадських рад.

Утім сам факт створення громадських рад та проведення їх засідань ще не є свідченням ефективності їх роботи - реального впливу на ухвалення рішень. Фактично впливовість громадської ради визначається рівнем зацікавленості виконавчих органів або міських голів у результатах, які вона продукує. Незважаючи на значну кількість створених громадських рад, виявлено низку проблем у частині їх діяльності. Рівень ефективності роботи громадських рад часто знижується внаслідок затягування процесу їх формування, через негативні прецеденти використання громадських рад в інтересах окремих посадових осіб та політичних сил, що суперечить їх функціональному призначенню та дискредитує такий формат взаємодії.

Недоліком громадських рад також є те, що більшість в них становлять представники влади, точніше політичної партії (підконтрольній їй громадської організації), яка контролює відповідний державний орган, що фактично перетворює їхню роботу на формальність. Однією із причин такої ситуації є пасивність громадськості або відсутність в активістів практичного досвіду роботи в таких органах. Велика кількість громадських організацій, представлених у радах, також заважає конструктивній роботі. Окрім того, громадські діячі не завжди є фахівцями конкретних, вузько спеціальних питань. Отже, основою ефективного впливу громадських рад на участь у формуванні державної політики є залучення членів рад на професійній добровільній основі [3].

У контексті сучасних перетворень та реформаторських настроїв як у суспільстві, так і в рядах політичної еліти, необхідно згадати про новоутворену Президентом України консультативно-дорадчу структуру - Національну раду реформ [12]. До складу зазначеної структури входять: Президент (Голова), Прем'єр-міністр, спікер Верховної Ради, Глава НБУ представник дорадчої ради, міністри КМУ, голови комітетів Верховної Ради та 4 представники громадянського суспільства. Основне завдання новоствореного діалогового механізму є досягнення консенсусу щодо ключових реформ та моніторинг хід реформ. Наразі важко сказати, чи буде ця структура дієвою чи ні, і які перешкоди чекають її ініціаторів та учасників на шляху до реалізації поставленої мети. Однак однозначно на позитивні оцінки заслуговує один із ключових принципів діяльності Національної ради реформ - консультації з експертним середовищем та забезпечення прозорості діяльності державної влади. Крім того, позитивним моментом є і запровадження прозорого конкурсу серед неурядових організацій щодо делегування своїх представників у Національну раду. У засобах масової інформації було чітко розписано вимоги до кандидатів, пакет необхідних документів і строки подання.

Ще одним прикладом консультативно-дорадчого органу при Президентові України є Координаційна рада сприяння розвитку громадянського суспільства, яка була створена в листопаді 2016 року для реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки. До складу Координаційної ради ввійшли як представники Кабінету Міністрів України, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ, а також представники організацій громадянського суспільства, чисельність яких становить 64% від загальної кількості членів ради. За участю організацій громадянського суспільства затверджується річний План заходів щодо реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки з урахуванням результатів публічного громадського обговорення плану заходів на відповідний рік щодо реалізації Стратегії, моніторингу та оцінки виконання такого плану, а також розробки проектів законів про Державний бюджет України щодо коштів, необхідних для фінансування виконання планів заходів [7].

Також завданням Координаційної ради є формування сприятливого середовища для посилення ролі громадянського суспільства, залучення потенціалу його організацій до процесів формування та реалізації державної, регіональної політики, вирішення питань місцевого значення, механізмів сприяння розвитку в Україні громадянського суспільства.

Консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України є Офіс реформ КМУ [13], який був створений у грудні 2016 року. Кабінет Міністрів України реалізує більше 20 напрямів реформ, тоді як Офіс реформ фокусується на 8 пріоритетних напрямах.

Практика участі громадськості у законодавчому процесі через консультативно-дорадчі органи при комітетах Верховної Ради України не достатньо поширена. Часто якість роботи залежить від ініціативи, фахового рівня залучених експертів і готовності працівників комітетів співпрацювати з представниками громадянського суспільства. Часто трапляється так, що робота робочих груп може не враховувати всієї палітри громадських побажань повною мірою [5].

Однією із форм консультативно-дорадчих структур при центральних органах виконавчої влади також можна вважати й Колегії міністерств та агенцій. Започаткування формату колегій як консультативно-дорадчих структур при органах виконавчої влади було формалізовано у 2005 році. Аналіз роботи колегій демонструє брак залучення ІГС, «мозкових центрів» до їх роботи, а у їх складі переважають представники органів влади. Експерти мають обмежений доступ загалом до діяльності цих дорадчих структур, зокрема спостерігаються:

недостатність поширення інформації про роботу колегій;

не завжди в публічному режимі розміщено плани роботи колегій;

брак звітів про реалізацію політики, рішення у процесі роботи колегій;

нечіткі критерії запрошення до складу колегій представників НУО, експертів;

превалювання в складі Рад організацій, які не спеціалізуються в своїй діяльності на політиці інституту влади [5].

На обласних рівнях також створені дорадчі органи з питань сприяння розвитку громадянського суспільства, до складу яких входять представники відповідних місцевих державних адміністрацій, депутатів відповідних місцевих рад, представників територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також представники організацій громадянського суспільства, кількість яких становить не менше половини складу таких дорадчих органів. Ці дорадчі органи розробляють та забезпечують як затвердження регіональних цільових програм сприяння розвитку громадянського суспільства, так і розробку, громадські обговорення та затвердження щорічних регіональних планів заходів щодо реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 рр. З метою надання цільової підтримки на конкурсних засадах для фінансування програм, проектів та заходів організацій громадянського суспільства, спрямованих на реалізацію Стратегії, опрацьовується питання щодо створення фонду розвитку громадянського суспільства.

Натомість на місцевому рівні цей механізм взаємодії влади з інститутами громадянського суспільства все ще перебуває на стадії формування. Важливе значення водночас має особиста позиція керівників органів влади. На місцевому рівні спостерігається обмежена кількість експертів у різних галузях з боку представників громадського суспільства, а також відсутність системної їх роботи як через супротив місцевої влади, так і через недостатню мотивацію.

Отже, в Україні діалогові механізми достатньо ефективно працюють на рівні органів центральної влади. Це часто пов'язано із підтримкою таких громадських інституцій міжнародними донорами, формування міжнародними організаціями та партнерів вимог, критерій та завдань для зазначених консультативно-дорадчих органів.

Список використаних джерел

європейський інтеграція громадянський суспільство

1. Вінникова, Н., 2016. `До питання «дефіциту демократії» в Європі: практики громадянської партисипації і політичної репрезентації в ЄС', Сучасне суспільство, Вип.2, с. 32-44.

2. `Влада і суспільство: діалог через громадські ради: монографія', 2011, Шайгородський Ю.Ж., Андрійчук Т.С., Дідух А.Я. [та ін.]; за заг. ред. Шайгородського Ю.Ж., К.: Паливода А.В., 148 с.

3. Гонюкова, Л., 2015. `Основні напрямки співпраці влади та громадян і необхідні для цього умови', Державне управління: удосконалення та розвиток, № 3. [online] Доступно: http://www. dy.nayka.com.ua/?op=1&z=819.

4. Денджерфілд, М., 2008. `Європейський Союз і посткомуністична Європа: один підхід чи кілька?', Соціологія: теорія, методи, маркетинг, № 1, с. 119-139.

5. Заславський, О., 2015. `Участь громадськості у законодавчому процесі', Часопис «Парламент», № 3, с. 2-41.

6. `Звіт Української сторони Платформи громадянського суспільства про моніторинг реалізації Україною положень Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом'. [online] Доступно: http://ipq.org.ua/upload/files/files/03_Novyny/2018.01.23_zvit/Zvit_final.pdf.

7. `Існуючі механізми співпраці органів державної влади з організаціями громадянського суспільства в контексті реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні 2016-2020', 2016. K.: Ваіте, 280 с.

8. `Кодекс кращих практик участі громадськості за цим по силанням': [online] До ступно: https://www.coe.int/t/ngo/ Source/Code_Ukrainian_final.pdf.

9. Копійка, ВВ., 2004. `Теоретичний та практичний виміри розширення Європейського Союзу': автореф. дис. ... д-ра політ. наук: 23.00.04, Київ. нац. ун-т ім. Т. Шевченка, К., 49 с.

10. Костючков, С. `Громадянське суспільство і держава: політико-правові та соціальні аспекти взаємодії', Наукові праці «Політологія», Вип. 170, Т. 182, с. 38-41.

11. Круглашов, А.М., Астапенко, Т.С., Руссу, В.В., 2011. `Європейська інтеграція на порозі нового тисячоліття: Довідник', Чернівці, Ч. 2, 207 с.

12. `Національна рада реформ'. [online] Доступно: http:// reforms.in.ua.

13. `Офіс реформ КМУ'. [online] Доступно: https://www. kmu.gov.ua/ua/uryad-ta-organi-vladi/ofis-reform-kabinetu-ministriv-ukrainu.

14. Полтораков, О., 2004. `Європейська політична інтеграція в сучасній цивілізаційній системі': автореф. дис. ... канд. політ. наук: 23.00.04, НАН України. Ін-т світ. економіки і міжнар. відносин, К., 16 с.

15. `Постанови КМУ від 11 жовтня 2016 р. № 768'. [online] Доступно: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/768-2016-%D0%BF.

16. Тоді, Ф., 2001. `Нарис історії Європейського Союзу [Текст]', пер. з англ. М. Марченко, К.: Аналітично--дослідницький центр ««АНОД»: К.І.С., 136 с.

17. `Угода про асоціацію між Україною та ЄС'. [online] Доступно: https: // www.kmu.gov.ua/storage/app/media/uploaded- files/TITLE_V II.pdf.

18. `Урядовий портал'. [online] Доступно: https://www.kmu.gov.ua/ua/gromadskosti/gromadyanske-suspilstvo-i-vlada/gromadski-radi/informacijno-metodichni-materiali.

19. `Участь громадськості у процесі прийнятті рішень. Огляд стандартів та практик у країнах - членах Ради Європи', 2016, Страсбург, 57 с.

20. `The Euro: And its Threat to the Future of Europe', 2016, New York, 496 p.

Размещено на Allbest.ru