Прийняття законопроекту № 5670-д "Про державну мову" в першому читанні: проблемні аспекти

Актуальність порушеного питання зумовлена важливим значенням функціонування й розвитку державної мови на всій території України в умовах розбудови Української незалежної держави. Важливою складовою цього процесу є законодавче регулювання мовної політики.

Академік Іван Дзюба в передмові до перевидання свого суспільно значущого публіцистичного трактату "Інтернаціоналізм чи русифікація?" (1998) констатував: "Не хочеться більше говорити про українську мову. Печаль. Стидоба. І часто - безнадія..." (Dziuba, 2005).

І справді, попри жалюгідний стан української мови в нашій країні на момент постання її як незалежної держави, досі (а минуло вже понад 27 років!) не вдалося прийняти закон про всебічний розвиток української мови як державної. Не можна вважати таким Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року (Zakon, 2012), оскільки за своїм змістом він, на наш погляд, був спрямований не на розвиток української державної мови, а на забезпечення подальшого захисту російської мови в Україні. 23 лютого 2014 року Верховна Рада України його скасувала (за законопроектом, поданим ще 2012 року), а 28 лютого 2018 року Конституційний Суд України визнав його таким, що не відповідає Конституції України (зрозуміло, що конституційне подання народних депутатів України надійшло до Конституційного Суду тоді, коли зазначений Закон ще був чинним).

Нагальність проблеми інтерпретації сучасного українського законодавства та політики у сфері використання мови засвідчує наявність численних публікацій у наукових виданнях як вітчизняного, так і міжнародного рівнів. Наприклад, І. Ковалинська (Kovalynska, 2018) аналізує питання використання державної мови та мови меншин у навчальних закладах країни. Дослідник Б. Боурінг розглядає проблему державної мовної політики в політико-історичному контексті (Bowring, 2011). Натомість Т. Приступенко у своїх дослідженнях презентує результати ретроспективного огляду мовної політики в Україні, аналізує законопроекти, що безпосередньо чи опосередковано стосуються питань національної, державної мови, її функціонування в суспільстві, передусім у засобах масової інформації, а також здійснює спробу визначити основні напрями державної мовної політики (Рі^ирепко, 2018).

Водночас П. Гриценко висвітлює роль української мови в процесі державотворення останніх двадцяти років, доводить складність

Мета, завдан

Мета статті полягає в тому, щоб на підставі характеристики мовної політики в Україні як недостатньо ефективної та обставин прийняття Верховною Радою України законопроекту процесів мовної ідентифікації українців (Нг^епко, 2018). Загальні положення мовної політики у сфері нормування та кодифікації стали предметом дослідження О. Селивестрової (БеІІуегБІоуа, 2015).

Попри наявність численних напрацювань у цій сфері, нині бракує осмислення провадження державної вітчизняної політики сьогодення, зокрема проблемних аспектів прийняття законопроекту № 5670-д "Про державну мову".

Дослідження

№ 5670-д у першому читанні обґрунтувати можливість його прийняття як закону без умови об'єднання з іншими законопроектами в частині, яка стосується порядку застосування інших мов.

Виклад основного матеріалу

За роки незалежності України відбулися дві значущі події, коли суспільство сподівалося на закріплення законодавчого механізму функціонування та всебічного розвитку української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України та його ефективну реалізацію.

Першою подією стало рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року № 10-рп/99 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України про офіційне тлумачення положень ст. 10 Конституції України щодо застосування державної мови органами державної влади, органами місцевого самоврядування та використання її в навчальному процесі в навчальних закладах України (ИБИеппіа, 1999).

Конституційний Суд України в мотивувальній частині рішення надав визначення державної (офіційної) мови, яку потлумачено як "мову, якій державою надано правовий статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя", зауваживши, що в Конституції України статус державної мови наданий українській мові. Це цілком відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено в преамбулі Конституції України, нації, яка історично мешкає на цій території, становить абсолютну більшість її населення й дала офіційну назву державі.

Конституційний Суд України вирішив, що положення ч. 1 ст. 10 Конституції України, за яким "державною мовою в Україні є українська мова", треба тлумачити так, що українська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування на всій території України під час здійснення повноважень органами державної влади й органами місцевого самоврядування (мова актів, діловодства, документації тощо), а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначені законом, а поряд з державною мовою під час здійснення повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування можна використовувати російську й інші мови національних меншин у межах і порядку, що визначені законами України.

Крім того, Конституційний Суд України вирішив, що, з огляду на положення ст. 10 Конституції та законів України щодо гарантування застосування мов в Україні, зокрема в навчальному процесі, мовою навчання в дошкільних, загальних середніх, професійно-технічних та вищих державних і комунальних навчальних закладах України є українська мова; у державних та комунальних навчальних закладах поряд з державною мовою, відповідно до положень Конституції України, зокрема ч. 5 ст. 53, і законів України, у навчальному процесі можуть застосовувати та вивчати мови національних меншин (РІБИеппіа, 1999).

Оскільки, згідно з ч. 3 ст. 150 Конституції України, Конституційний Суд України з питань, що належать до його повноважень, ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, вони є остаточними й оскарженню не підлягають, то мовна політика на підставі конституційних засад, проголошених Конституцією України, через зазначене рішення отримала, як вважають провідні вчені й відомі політики, важливе підтвердження та потужну підтримку, проте лише теоретичну, а практичні заходи реалізовано недостатньо.

Другою подією стали парламентські слухання "Про функціонування української мови в Україні" від 12 березня 2003 року, що одна з важливих і актуальних, на наше переконання, форм реалізації мовної політики в Україні за резонансом у суспільстві, у яких, крім народних депутатів, взяли участь знані в Україні вчені, керівники установ, політологи, соціологи, очільники політичних партій і громадських організацій, на яких було критично оцінено питання функціонування й розвитку української державної мови, висловлено чимало слушних пропозицій щодо їх поліпшення (Haliuk, 2003).

У схвалених постановою Верховної Ради України від 22 травня 2003 року Рекомендаціях парламентських слухань зазначено, що на дванадцятому році незалежності українська мова як державна в Україні не набула належного поширення в усіх сферах суспільного життя. Мовна ситуація засвідчує, що лише задекларованості державного статусу української мови для повноцінного та незворотного утвердження її в усіх сферах суспільного життя недостатньо - необхідні механізми реалізації положень Конституції України щодо функціонування української мови, а також урегулювання питань, пов'язаних з удосконаленням юридичної відповідальності за порушення відповідних законів.

Вважаючи, що державна мовна політика в Україні має відповідати конституційним нормам, положенням відповідних міжнародно-правових зобов'язань України та стратегії державотворення; ураховуючи необхідність розроблення послідовного та виваженого підходу до розв'язання мовних проблем, недопущення політичних спекуляцій і міжетнічних конфліктів; констатуючи важливість збереження стабільності в державі; усвідомлюючи, що застосування мов у державі має стати чинником єднання, а не розбрату, - учасники парламентських слухань рекомендували, зокрема: створити в структурі центральних органів виконавчої влади центральний орган виконавчої влади з питань мовної політики, створити консультативно-дорадчу раду з питань мовної політики, підзвітну Президентові України, включивши до її складу провідних фахівців - представників галузевих інститутів Національної академії наук України; Верховній Раді України відкласти ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин до прийняття Верховною Радою України закону України про розвиток і застосування мов в Україні, яким буде передбачено реальний механізм захисту й утвердження української мови як державної в усіх сферах суспільного життя та запровадити з 2004 року щорічні парламентські слухання, присвячені розвитку та функціонуванню української мови в Україні. Важливі й украй необхідні для вирішення питань реалізації мовної політики в Україні, на наш погляд, заходи було рекомендовано здійснити Кабінету Міністрів України (Наїіик, 2003).

На жаль, минуло шістнадцять років після парламентських слухань (від 12 березня 2003 року), однак державна мова в Україні все- таки не набула очікуваного й бажаного поширення в усіх сферах суспільного життя, оскільки важливі рекомендації щодо її функціонування органи держави проігнорували.

Зокрема, так і не було створено в структурі центральних органів виконавчої влади центрального органу виконавчої влади з питань мовної політики. Не підтримала Верховна Рада України положення щодо перенесення ратифікації Європейської хартії регіональних мов або мов меншин. Парламент ратифікував Хартію вже 15 травня 2003 року (2акол, 2003), тобто через два місяці після парламентських слухань, а парламентські слухання так і залишилися єдиним впливовим механізмом у посиленні ефективності здійснення мовної політики в Україні, хоча крайня необхідність у їх проведенні поставала, на наш погляд, неодноразово.

Зрештою, на початку 2017 року майже одночасно реєструють у Верховній Раді України три законопроекти щодо правового регулювання питань про державну українську мову й мови національних меншин: законопроект № 5556 "Про мови в Україні" тридцяти трьох народних депутатів України; законопроект № 5669 "Про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні" семи народних депутатів України та законопроект № 5670 "Про державну мову" тридцяти трьох народних депутатів України.

Улітку 2018 року було зареєстровано законопроект № 8550 "Про загальні засади та принципи реалізації мовної політики в Україні" народного депутата України Є. Мураєва.

Навіть побіжний аналіз цих законопроектів якісно виокремлював законопроект № 5670. Він, на наш погляд, ґрунтується на аналізі зазначених вище рекомендацій парламентських слухань, а також проектів концепцій державної мовної політики 2006, 2007, 2010 років, остання з яких була схвалена Указом Президента України. Законопроект № 5670 "Про державну мову" передбачає, на нашу думку, всі ті положення, на яких акцентували впродовж чверті століття провідні вчені України та які ефективно сприятимуть як реалізації вимог Конституції України, так і положень Висновку Венеціанської комісії "За демократію через право" щодо того, що особливі умови, які склалися в Україні, вимагають належних гарантій для збереження державної мови як інструмента єднання суспільства, і рекомендаціям цієї Комісії "українському законодавчому органові віднайти прийнятні способи підтвердження верховенства української мови як єдиної державної мови та вжити додаткових заходів для зміцнення її ролі в українському суспільстві".

4 жовтня 2018 року Верховна Рада України прийняла в першому читанні законопроект № 5670-д "Про державну мову" (той самий № 5670, але суттєво доопрацьований). На перший погляд здавалося, що Українська держава долучилася до широкого кола цивілізованих країн світу, що мають у своєму законодавчому полі закон про державну мову.

Водночас слід ураховувати, що законопроект № 5670-д прийнято з умовою його об'єднання із законопроектом № 5556 "Про мови в Україні". Аналіз законопроекту № 5670-д засвідчив, що прихильників такого об'єднання чимало як у Верховній Раді України, так і серед учених-юристів, інших категорій громадян, окремих політичних сил й організацій. Зокрема, відомий в Україні юрист І. Б. Усенко, здійснивши аналіз зареєстрованих за останні два роки у Верховній Раді України мовних законопроектів й виокремивши законопроект № 5670-д як "беззаперечний фаворит серед поданих законопроектів", дійшов висновку щодо його концептуальної неприйнятності та суттєвих юридичних недоліків (^єп^, 2017). Концептуальна неприйнятність полягає, передусім, у тому, що законопроект № 5670-д передбачає регулювання виключно державної мови в Україні, а не регулювання мов в Україні, тобто державної мови й мов національних меншин.

Вважаємо, що законопроект № 5670-д треба приймати як закон без умови його об'єднання з будь-яким іншим з поданих законопроектів. Про- голосоване в першому читанні об'єднання законопроектів, тобто фактично підготовку закону про мови в Україні чи закону про мовну політику в Україні, може затягнути процес прийняття мовного закону ще на роки, оскільки потребуватиме широкого й глибокого використання одного з найважливіших міжнародно-правових актів, що регулює застосування мов і встановлює основоположні принципи збереження та розвитку національних мов, - Європейської хартії регіональних мов або мов меншин, підписаної 5 листопада 1992 року в м. Страсбурзі (Франція) державами - членами Ради Європи (^єп^, 2018). Проте до окремих положень Хартії (Yevropeiska khartiia, 2006) і Закону України про її ратифікацію від 15 травня 2003 року висловили серйозні зауваження деякі політики та науковці України, зокрема В.А. Василенко, В.І. Маляренко, Л.Т. Масен- ко та ін. З-поміж цих зауважень виокремимо лише одне - чинний український текст Хартії є перекладом з російської мови і спотворює окремі вимоги Хартії щодо забезпечення мовних прав меншин. Для прийняття закону про мови необхідно здійснити переклад Хартії українською мовою з мов оригіналу (англійська чи французька) і повторно її ратифікувати, однак це потребує часу.

Крім того, слід зауважити про деякі деталі прийняття Закону України про ратифікацію Хартії. Уперше він був прийнятий 24 грудня 1999 року (через десять днів!) після рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення положень статті 10 Конституції України. Проте 54 народні депутати України звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням визнати цей Закон таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

Дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України констатував, що прийнятий Верховною Радою України Закон України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин 1992 року" 24 грудня 1999 року підписав Голова Верховної Ради України (мабуть, за історію незалежної України це був єдиний такий випадок!), і 30 грудня 1999 року його опубліковано в газеті "Голос України" (№ 244). Тобто зазначений Закон було підписано й офіційно оприлюднено з порушенням положень ст. 94 Конституції України.

Конституційний Суд України 12 липня 2000 року прийняв рішення № 9-рп, яким визнав цей Закон таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) і таким, що втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення ^^єпп^, 2000).

Повторно Закон України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" було прийнято 15 травня 2003 року ^^п, 2003). Згідно зі ст. 2 цього Закону, положення Хартії застосовують до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської.

Зауважимо, що суть Європейської хартії, на думку деяких учених і політиків, яку ми поділяємо, полягає в захисті мов, яким загрожує зникнення.

Оскільки в кількох проектах закону про регіональні мови, які виносили на розгляд Верховної Ради України, пропонували до регіональних мов на певній території віднести ті, носії яких становлять 10 і більше відсотків від загальної кількості населення, то шанси потрапити до регіональних мов в Україні мали би російська і, можливо, ще одна-дві мови. Фактично ратифікація Хартії в Україні стала б, зазначають І. О. Кресін і

В.А. Явір, механізмом просування мови, найпоширенішої та розвиненої в Україні (Kresina, & Yavir, 2008). Є підстави вважати, продовжують вони, що проголосований у такому вигляді закон про ратифікацію цього міжнародного документа був спрямований на посилення позиції російської мови, порівняно з українською. Ані парламент, ані ініціатори законопроекту не вдалися до детального аналізу мовної карти України. Вони автоматично класифікували регіональні або мінори- тарні мови як мови меншин, що населяють Україну. Прикметно, що закон про ратифікацію зрівнює зазначені 13 мов, хоча всі вони мають різний рівень розвитку й застосування. Більшість мов із цього переліку, зокрема білоруська, болгарська, молдавська, німецька, польська,

російська, румунська, словацька й угорська, не потребують посилення заходів підтримки, оскільки є офіційними у своїх державах. Тому їм у жодному разі не загрожує зникнення з мовної карти Європи.

Парадоксальною є ситуація, коли в переліку мов, які підпадають під дію Хартії, опиняються мови найчисельніших меншин. Насправді захисту потребують мови корінних і нечисельних народів - деякими з них розмовляє у світі лише кілька десятків людей. Саме вони внаслідок застосування в Україні Хартії, відповідно до прийнятого закону про її ратифікацію, можуть

На підставі аналізу схвалених постановою Верховної Ради України 22 травня 2003 року парламентських слухань "Про функціонування української мови в Україні", окремих рішень Конституційного Суду України, законів України про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин доведено, що прийняття цілком зникнути з мовної палітри Європи. Це караїмська, кримчацька, ромська мови. Вони не захищені жодним офіційним статусом, оскільки народи, які ними послуговуються, нечисельні й не мають власних державних або автономних територіальних утворень (Kresina, & Yavir, 2008).

Закон України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" від 15 травня 2003 року створив, на нашу думку, нові можливості для політичних спекуляцій у мовному питанні, які й надалі провокують нестабільність у країні.

Отже, законопроект № 5670-д "Про державну мову" доцільно приймати у другому читанні загалом без будь-яких положень про мови національних меншин. Водночас у процесі його підготовки до другого читання необхідно врахувати важливі пропозиції з інших законопроектів.

Крім того, Верховній Раді України варто обов'язково підготувати і прийняти закон про мови національних меншин, який цілком відповідав би положенням зазначеної вище Хартії та узгоджувався з положеннями прийнятого закону України про державну мову.