Законодавчі засади початкового періоду аграрної реформи в Україні (1990–1994 рр.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Законодавчі засади початкового періоду аграрної реформи в Україні (1990-1994 рр.)

Впродовж вже кількох десятиліть не втрачає своєї актуальності тема аграрної реформи. Це зумовлено як значенням аграрної сфери в економіці України, так і гостротою та невирішеністю земельного питання. Українська наука за останні роки збагатилася величезною кількістю досліджень економічних, політичних, соціальних, правових, історичних аспектів аграрної реформи. Вагомим є науковий доробок з цієї проблематики вчених - економістів П.І. Гайдуцького, І.І. Лукінова, А.М. Малієнка, О.О. Мороз, П.Т. Саблука, В.В. Юрчишина та інших. Серед історичних досліджень заслуговують на увагу праці В.М. Живори, Н.М. Жулканич, О.С. Каденюка, В.В. Корнієнка, В.В. Нечитайла, С.С. Падалки, Я.М. Шабали.

Аналізуючи ті чи інші аспекти аграрної реформи науковці звертаються і до проблеми законодавчого забезпечення реформаційних процесів і виявляють одностайність у тому, що початок реформуванню було покладено ще до проголошення незалежності України, а саме

Декларацією про державний суверенітет (липень 1990 р.). В той же час основну увагу акцентують на характеристиці тих законодавчих актів, які приймалися в другій половині 1990-х - на початку 2000-х років і сприяли прискоренню процесу реформування. Окремі дослідники називають аграрну реформу в Україні кінця ХХ ст. «Кучмівською». Підставою для цього стали передусім Укази Президента України Л.Д. Кучми «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» (1994 р.) та «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки» (1999 р.), які прискорили реформування в АПК України, формування приватного сектору землевласників. Досліджуючи політичну та державницьку роль Л.Д. Кучми в організації та здійсненні аграрної реформи в Україні, П. І. Гайдуцький доводить, що з наукових і практичних позицій та загальносуспільного значення ця реформа має набагато більше підстав (сукупність нормативних актів, комплексність напрямів, масштабність реформаційних заходів, їх результативність та ефективність) називатися «Кучмівською», ніж аграрна реформа початку ХХ століття в Російській імперії «Столипінською» [2, с. 12].

Не заперечуючи значення президентських указів 90-х років ХХ століття у процесі реформування, вважаємо за доцільне розглянути ті законодавчі акти, які їм передували. Мета даного дослідження - проаналізувати законодавчі засади реформування аграрного сектору економіки, що були створені Верховною Радою України першого скликання впродовж 1990-1994 років, з'ясувати, які причини зумовили необхідність заміни законотворчої діяльності парламенту у сфері здійснення аграрної реформи прийняттям президентських указів.

Передумовою сучасної аграрної реформи можна вважати ті зміни, що впроваджувалися в аграрній сфері у кінці 80-х років ХХ століття за умови збереження колгоспно-радгоспної системи. Це колективний підряд, оренда, перші фермерські господарства.

З 1988 року почалися і наукові дослідження проблем аграрної реформи. Вони ґрунтувались на вивченні минулого вітчизняного та світового досвіду. До прийняття законодавчих рішень з цих питань в Україні були опубліковані десятки тисяч статей, виконано науково-методичні та практичні розробки [1, с. 87].

1990 року за дорученням Держагропрому України і Південного відділення ВАСГНІЛ в Українському науково-дослідному інституті економіки і організації сільського господарства ім. О.Г. Шліхтера група науковців (П.Т. Саблук, О.В. Крисальний, В.Г. Більський, Д.В. Полозенко) здійснила першу розробку Закону України «Про сільське господарство». У ньому передбачалися нетрадиційні для того часу положення щодо поетапного освоєння ринкових засад розвитку галузі, поглиблення демократизації управління нею, в тому числі шляхом надання більшої самостійності колгоспам і радгоспам, розвитку фермерства і орендних відносин тощо. Такі підходи одержали підтримку в Аграрному Комітеті Верховної Ради СРСР [22, с. 3-11]. Для радянської доби це була досить прогресивна спроба виробити механізм розвитку сільськогосподарської галузі, яка не була реалізована.

Початок реформуванню, як уже зазначалося, було покладено Декларацією про державний суверенітет (липень 1990 р.), у якій вказувалося, що Українська РСР самостійно визначає свій економічний статус та забезпечує захист усіх форм власності [4, с. 596-597].

У жовтні 1990 р. було прийнято Закон УРСР «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві України», який визначив принципи розвитку і функціонування основних складових агропромислового комплексу: агропромисловим товаровиробникам надавалось право вільного вибору форм і напрямів трудової та господарської діяльності, повної власності на результати своєї праці; встановлено рівність форм господарювання в агропромисловому комплексі; визнано необхідність встановлення еквівалентного товарообміну між промисловістю та сільським господарством на основі паритетного ціноутворення на їх продукцію; вказано на важливість регулювання відносин агропромислових товаровиробників і держави за допомогою системи бюджетного фінансування, кредитування, оподаткування, страхування із широким застосуванням пільг [19, с. 828-829].

Від багатьох положень закону віяло суто радянською риторикою та популізмом. На думку М.М. Ігнатенко та С.С. Падалки, це був перехідний документ від традиційної компартійної програми до повноцінного закону, оскільки гасла та політичні дефініції в ньому не мали нічого спільного з юридичними нормами [6, с. 30-31]. Все ж позитивність цього документу полягала в тому, що громадяни мали б починати мислити по-новому, а не в координатах колгоспно-радгоспної системи.

1 листопада 1990 р. було прийнято Концепцію переходу Української РСР до ринкової економіки, яка визначила модель переходу до ринкової економіки, порядок та етапи переходу до ринку, механізм роздержавлення та приватизації власності, засади проведення земельної реформи, принципи демонополізації економіки та інші аспекти [7, с. 884-898].

Безпосередньо початок аграрної реформи ініціювала Верховна Рада УРСР постановою від 18 грудня 1990 р. «Про земельну реформу». Згідно з постановою з 15 березня 1991 р. всі землі Української РСР оголошувались об'єктом земельної реформи, яка розглядалася як складова частина економічної реформи, здійснюваної в УРСР задля переходу економіки республіки до ринкових відносин. Завданням цієї реформи було названо перерозподіл земель з одночасним наданням їх у довічне успадковане володіння громадянам, постійне володіння колгоспам, радгоспам, іншим підприємствам, установам, організаціям, а також у користування з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки [11, с. 274]. (Наступна редакція цієї постанови від 5 травня 1993 р., прийнята після проголошення незалежності України, декларувала ту ж мету, але вже по-новому визначала завдання земельної реформи: перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям) [12, ст. 277] (підкреслено автором).

Цією ж постановою вводився в дію «Земельний кодекс Української РСР», яким визначалися завдання земельного законодавства: регулювання земельних відносин з метою створення умов для раціонального використання й охорони земель, рівноправного розвитку всіх форм власності на землю і господарювання, збереження та відтворення родючості ґрунтів, поліпшення природного середовища, охорони прав громадян, підприємств, установ і організацій на землю. Кодекс визначав категорії земель, форми власності та права власності на землі, принципи регулювання земельних відносин тощо [5, с. 238-273].

Проте, вводячи в дію кодекс і декларуючи початок аграрної реформи, Верховна Рада УРСР 12-го скликання, на наш погляд, не мала науково обґрунтованого цілісного бачення її змісту. А інакше і не могло бути, оскільки більшість депутатів були представниками партійно - радянської номенклатури і мислили вони категоріями адміністративно-командної системи і були, переважно, прихильниками колгоспного ладу. Цей же склад Верховної Ради здійснював законотворчий процес після проголошення незалежності України, змінивши лише назву.

20 грудня 1991 р. був прийнятий Закон «Про селянське (фермерське) господарство», який визначав економічні, соціальні і правові основи створення та діяльності селянських (фермерських) господарств в Україні [20, с. 387-400]. Його було схвально прийнято активною частиною селянства, яке вбачало можливість реалізації своїх здібностей щодо ведення самостійного агробізнесу, але на місцях чиновництво і колгоспне керівництво, як правило, чинили перепони становленню фермерства, вбачаючи в них непідконтрольних конкурентів.

З метою розширення правової бази аграрної реформи Верховна Рада прийняла Закон України «Про форми власності на землю» (січень 1992 р.), який запроваджував в Україні поряд з державною колективну і приватну форми власності на землю та встановлював їх рівноправність [21, с. 511]; Закон України «Про колективне сільськогосподарське підприємство» (лютий 1992 р.), у якому були сформульовані правові, економічні, соціальні та організаційні умови діяльності колективних сільськогосподарських підприємств (КСП), що мали прийти на зміну колгоспам, забезпечувалася повна самостійність КСП, а земля визначалася об'єктом права колективної власності підприємства [13, с. 570-579].

Земельний кодекс України в редакції 1992 р. [10, с. 734-786] і постанова Верховної Ради України «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі» [18, с. 786-788] ініціювали процеси роздержавлення, паювання та приватизації землі в аграрних підприємствах.

Отже, упродовж 1990-1992 рр., незважаючи на відсутність цілісного бачення стратегічного шляху аграрного реформування, на політичну складову законодавчої діяльності, формувалось певне правове поле щодо реформування аграрних і, зокрема, земельних відносин.

Ці правові норми нерідко формувались дуже загально, декларативно і спонтанно. Так норми загального резервування земель (15%) та для розвитку фермерства (10%) встановлювались у цілому по Україні, не враховуючи різну земле - забезпеченість селян в окремих областях, районах і селах. Наприклад, у західних областях - менше 1 га, а в південних - більше 10 га на одного сільського жителя. Норма щодо визначення середньої земельної частки (паю) у Земельному кодексі в 1992 р. була сформульована наспіх, в одній статті, без експериментальної перевірки на прикладі різних регіонів і сільських рад. Ці та інші прорахунки, на думку ідеологів реформи, мали місце, оскільки опоненти реформи не хотіли приймати норми, спрямовані на реформування земельних відносин. Коли ж зрештою такі норми приймались, то нерідко компромісні, половинчасті або спотворені, реалізація яких дуже ускладнювалась [1, с. 88-89].

Зважаючи на вплив стереотипів недавнього радянського минулого, українські парламентарі були неспроможні надати реальним відносинам у суспільстві юридично грамотну форму. Досить часто вони обмежувались прийняттям декларацій, надаючи їм форму законодавчих актів. Тому, як зауважував С. Кульчицький, торувала собі дорогу тільки нова термінологія, створюючи оманливе враження здійснення реформ [8, с. 16].

І все ж необхідно відмітити й певну прогресивну спрямованість аграрного законодавства. Насамперед, це положення про відмову держави від монопольного володіння і розпорядження землею, визнання приватної власності на землю та надання їй рівноправності з іншими формами власності, відкриття простору для становлення індивідуально-селянського (фермерського) укладу тощо.

Важливою складовою частиною програми створення ринкової економіки України була приватизація майна державних підприємств. Початок паювання майна сільськогосподарських підприємств пов'язаний з ідеєю відродження кооперативної суті колгоспів. Юридичною підставою для цього став Закон СРСР «Про кооперацію» (1988 р.).Вже в 1990 р. таке паювання в ініціативному порядку було проведено в господарствах Івано - Франківської та Львівської областей [1, с. 150]. Ще в жовтні 1991 р. Верховна Рада України своєю постановою схвалила Концепцію роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фонду [14, с. 1552]. Ці процеси були передбачені Законами України «Про приватизацію державного майна» від 4 березня 1992 р. [16, с. 274] та «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» [17, ст. 350]. У 1992 р. приватизація майна державних підприємств здійснювалась згідно з відповідною Державною програмою. Особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі були визначені спеціальним декретом Кабінету Міністрів України [15, ст. 293].

Таким чином, основними напрямками аграрної реформи вважалося роздержавлення аграрного сектору економіки та приватизація державного майна і землі. Під приватизацією розумілася децентралізація власності, її зміна на недержавні колективну і приватну форми власності. Поняття «роздержавлення» за своїм змістом охоплювало як приватизацію державного майна і землі, так і перехід від планово-регулюючої до ринкової економіки, створення рівних можливостей для розвитку всіх форм підприємницької діяльності, збереження повної господарської самостійності і свободи підприємницької діяльності всіх юридичних і фізичних осіб, заборону втручання з боку державних органів у господарську діяльність підприємств, крім випадків, передбачених законодавством України.

Роздержавлення аграрного сектору економіки розумілося як реформування колгоспів в колективні сільськогосподарські підприємства, інші форми колективного господарювання та паювання в них колективного майна, а також відродження селянських (фермерських) господарств. Воно передбачало приватизацію землі, передачу земельних ділянок у колективну власність колективним підприємствам і в приватну власність громадянам України, а також приватизацію майна радгоспів, інших державних сільгосппідприємств шляхом перетворення їх у колективні сільськогосподарські підприємства, а підприємств переробної промисловості - у відкриті акціонерні товариства [23, арк. 20].

Аналізуючи правові проблеми аграрної реформи в Україні на міжнародній конференції «Паювання земель сільськогосподарського призначення та реструктуризація сільськогосподарських підприємств в Україні» (травень 1996 р.), відомий учений у галузі аграрного права В. І. Семчик зазначав, що реформування аграрної економіки забезпечується рядом законів та законодавчих актів, проте належної правової бази з питань регулювання аграрних і земельних відносин для забезпечення успішної приватизації землі і державного майна в АПК не створено [24, арк. 116].

На відсутність належної правової бази нарікали й управлінці на місцях. У рішенні постійної комісії агропромислового комплексу з питань продовольства Чернівецької обласної ради народних депутатів від 24 квітня 1992 р. зазначалося, що земельна реформа ще не набрала потрібних темпів через відсутність ряду законів та законодавчих актів, таких як про земельний податок і орендну плату, землеустрій, моніторинг, державний контроль за використанням та охороною земель тощо [3, арк. 120].

П.Т. Саблук та В.В. Юрчишин наголошували на необхідності створення базового закону аграрного призначення, оскільки його відсутність «обмежує формування і функціонування нормативно-правової системи розвитку сільськогосподарської галузі по вертикалі й горизонталі», а «всі негативи, які мають місце у сільському господарстві, є нічим іншим, як проявом негативно-синергетичної дії недосконалих нормативно-правовихтаорганізаційно-управлінських факторів з їхнім кадрово-управлінським ядром [22, с. 3-4].

На проблему оновлення владно-управлінських структур у процесі реформування звертає увагу В. Нечитайло, зазначаючи, що «велика армія чиновників не хотіла мати під своєю опікою заможного, незалежного господаря. Це загрожувало б їй втратою реальної влади, редистрибутивних функцій, без яких аграрна бюрократія втрачає свій сенс» [9, с. 114].

Отже, впродовж 1990-1994 рр. було прийнято цілий ряд законів, покликаних забезпечити здійснення аграрної реформи. Проте законодавча діяльність Верховної Ради України першого скликання у сфері аграрних відносин не характеризувалась стратегічною чіткістю і логікою до кінця продуманого поетапного реформування. На початковому етапі здійснення аграрної реформи необхідним було не просто розширення нормативно - правової бази, а зміцнення її фундаментальних, концептуальних, базових основ та забезпечення організаційно-управлінських механізмів її реалізації.

Законодавчі акти першої половини 1990-х рр., які теоретично були спрямовані на реформування аграрного сектору України, на розвиток села і сільських територій, досить часто мали декларативний характер, не передбачали конкретних механізмів їх реалізації та відповідальності за виконання їх положень. Усе це робить їх подібними до тих нормативно-правових документів, які приймалися партійно-радянським керівництвом у 80-х рр. ХХ ст., але так і не змогли покращити ситуацію в аграрному секторі економіки України.

Певна спадкоємність від радянської доби прослідковується і в тому, що започатковувалася аграрна реформа законодавчим органом, який було сформовано в 1990 р. Значна частина депутатів були представниками партійно-радянської номенклатури та прихильниками колгоспного ладу, тому законотворча діяльність відбувалась в умовах досить жорсткого політичного протистояння між ними та ліберально налаштованою частиною політикуму.

Незважаючи на спроби створення більш - менш сприятливого законодавчого середовища, у цілому аграрна реформа, і зокрема земельна, проходила надто повільно. Така ситуація спонукала Президента України вдатися до прискорення процесу реформування шляхом прийняття Указів і підміни ними законотворчої діяльності Верховної Ради.

Список використаних джерел

аграрний законодавчий земельний указ

1. Гайдуцький, ПІ. ред., 2005. `Аграрна реформа в Україні', ННЦ ІАЕ, Київ, 424 с.

2. Гайдуцький, ПІ., 2015. `Аграрна реформа Л.Д. Кучми в Україні: історико-економічні аспекти', Економіка АПК, №1, с. 5-13.

3. `Державний архів Чернівецької області', Ф.Р-3, Оп.10, Спр.77.

4. `Декларація про Державний суверенітет', 1990. Відомості Верховної Ради УРСР, №31, с. 595-598.

5. `Земельний кодекс Української РСР Закон УРСР', 1990. Відомості Верховної Ради УРСР, 1991, №10, с. 238-273.

6. Ігнатенко, ММ., Падалка, СС., 2006. `Аграрна політика в Україні: підсумки та уроки 1960-1980 років', РИО КГУ, Ялта, 120 с.

7. `Концепція переходу Української РСР до ринкової економіки', 1990. Відомості Верховної Ради УРСР, №48, с. 884-898.

8. Кульчицький, СВ., 2002. `Ринкові реформи в сільському господарстві', Український селянин: зб. наук. пр. Вип.4 / Нац. акад. наук України, Ін-т історії України, Черкаський держ. ун-т ім. Б. Хмельницького, Черкаси, с. 15-19.

9. Нечитайло В., 2018. `Аграрна реформа в Україні наприкінці ХХ - початку ХХІ століття: земельні активи і прорахунки', Наукові праці Кам'янець-Подільського національного університету імені Івана Огієнка: Історичні науки. Т.28, ТОВ «Друкарня Рута», Кам'янець-Подільський, с. 414-419.

10. `Про внесення змін і доповнень до Земельного кодексу УРСР. Закон України', 1992. Відомості Верховної Ради УРСР, №25, с. 743-786.

11. `Про Земельну реформу. Постанова Верховної Ради УРСР', 1990. Відомості Верховної Ради УРСР, 1991, №10, с. 273-274.

12. `Про Земельну реформу. Постанова Верховної Ради УРСР', 1990. Відомості Верховної Ради України, 1993, №26, ст. 277.

13. `Про колективне сільськогосподарське підприємство. Закон України', 1992. Відомості Верховної Ради, №20, с. 570-579.

14. `Про Концепцію роздержавлення і приватизації підприємств, землі та житлового фонду. Постанова Верховної Ради України', 1991. Відомості Верховної Ради України, №53, с. 1552.

15. `Про особливості приватизації майна в агропро-мисло - вому комплексі. Декрет Кабінету Міністрів України', 1993. Відомості Верховної Ради України, №27, ст. 293.

16. `Про приватизацію державного майна. Закон України', 1992. Відомості Верховної Ради України, №24, ст. 348.

17. `Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію). Закон України', 1992. Відомості Верховної Ради України, №24, ст. 350.

18. `Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі. Постанова Верховної Ради України', 1992. Відомості Верховної Ради УРСР, №25, с. 786-788.

19. `Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві України. Закон Української РСР', 1990. Відомості Верховної Ради, №45, с. 828-834.

20. `Про селянське (фермерське) господарство. Закон України', 1991. Відомості Верховної Ради України, 1992, №14, с. 387-400.

21. `Про форми власності на землю. Закон України', 1992. Відомості Верховної Ради України, №18, с. 511.

22. Саблук, ПТ., Юрчишин, ВВ., 2004. `Об'єктивна необхідність і концептуальні основи розробки Закону України «Про сільське господарство» ', Економіка АПК, №4, с. 3-11.

23. `Центральний державний архів вищих органів влади і управління України', Ф. 5233, Оп.2, Спр.917.

Размещено на Allbest.ru