Реализация прав граждан в экологической сфере посредством правовой конкретизации права на получение экологической информации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реализация прав граждан в экологической сфере посредством правовой конкретизации права на получение экологической информации

Э.Ю. Яковлев

При формировании механизма защиты экологических прав граждан России необходимо учитывать, что важным средством обеспечения права на окружающую среду является его взаимосвязь с правом на получение соответствующей экологической информации, закрепленном в статье 42 действующей Конституции РФ.

Подобная тенденция характерна для многих стран. Например в Конституции Азербайджанской Республики закреплено, что каждый обладает правом собирать сведения о подлинном состоянии окружающей среды. В Республике Беларусь гражданам гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды. В Албании, Норвегии, Польше, России, Чехии такое право предусматривается в конституциях лишь в качестве общего принципа, а подробнее - во внутреннем законодательстве и в межгосударственных соглашениях. Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. 2003. N 6. С. 32.

В России указанная конституционная формула воспроизводится и частично конкретизируется в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г. Нормы о праве на получение экологической информации содержатся во многих действующих российских законах. Однако, согласно мнению заведующего отделом административного законодательства ИЗиСП А.Ф. Ноздрачева, которое оценивается авторами как целиком верное и обоснованное, «доступ граждан к информации о деятельности государственных органов является предметом конституционных норм (ст. 24, 29, 42 Конституции РФ)» Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношение в XXI веке. // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 21.. Поэтому, по мнению авторов, механизм реализации этого права должен регламентироваться не подзаконными актами, а федеральным законом.

В настоящее время подготовлен, но все еще не принят законопроект о гарантиях прав граждан на экологическую информацию. Проект такого Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", был внесен Президентом РФ еще в 1996 году. Подобные законы действуют более чем в 50 государствах мира. В связи с этим авторы уверены, что просто необходимо принятие определенных федеральных законов, регулирующих право граждан на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти при реализации своих конституционных прав в экологической сфере. экологический право государственный стимулирование

Неоспоримо, что существующий сегодня в России механизм реализации права граждан и их объединений на доступ к информации экологического характера нуждается в совершенствовании. Согласно С.А. Боголюбову, «информационные права граждан находятся в тесной взаимосвязи с экологическими и, более того, способствуют реализации экологических прав». Боголюбов С.А. Защита экологических прав. М., 1996. С. 60. Вместе в тем В.И. Кутузов подчеркивает, что «российское законодательство содержит достаточное количество норм, регламентирующих право на получение экологической информации». Кутузов В.И., Попов А.А. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию. // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 80. Так, в Конституции России (ч. 2 ст. 24) говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Очевидно, что эту норму следует толковать широко, поскольку она является нормой прямого действия. Данное положение корреспондирует и с ч. 4 ст. 29, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе и экологическую). Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом.

А.Ф Ноздрачев упоминает следующие ориентиры в практической деятельности государственного аппарата для стимулирования общественного участия См.: Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношение в XXI веке. // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 19.:

1) своевременное издание правовых актов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан в соответствующих сферах; ответственное исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;

2) содействие и поощрение участия граждан в управлении делами государства и обеспечение открытости и легкой доступности этого участия;

3) распространение информации об учете в деятельности государственных органов общественного мнения и наблюдение за обеспечением государством потребностей и ожиданий общества. Демонстрация связи деятельности государства с нуждами общества - один из важнейших принципов взаимного доверия.

Авторы в свою очередь склонны полагать, что по всем вопросам, касающимся изменения качества жизни граждан, - экология, охрана здоровья, социальная помощь и поддержка, личная безопасность и т.д. - проведение общественной экспертизы должно стать обязательным, что требует закрепления во всех правовых актах социального законодательства. Поэтому органы исполнительной власти обязаны:

1) информировать граждан о подготовке проектов решений такого рода;

2) создавать условия для проведения профессиональной общественной экспертизы;

3) доводить до граждан результаты экспертизы и принятые с учетом экспертных рекомендаций решения.

Превращение же института участия граждан в действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению требует, прежде всего, решения разноплановых задач: формирование активного гражданина, осознающего свои собственные и общественно-государственные интересы; создание "ресурсных предпосылок" - деньги и иные материальные средства, свободное время, социально-политические и профессиональные знания; упорядочение и расширение организационно-правовых форм участия и др. Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношение в XXI веке. // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 17. Вместе с тем нужно учитывать, что участие граждан в управлении делами государства - конституционный вопрос (ст. 31 Конституции РФ). Отношения, связанные с их проведением, должны регулироваться федеральным законом, а не указами Президента Российской Федерации. Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 111.

Последние годы были отмечены постепенным признанием необходимости баланса между авторитетом власти и возможностью населения играть более важную роль при решении вопросов экологического характера. В частности, сейчас государство активно проводит политику, направленную на дальнейшее совершенствование форм и методов распространения информации, создаваемой государственными органами. Правительством Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия 2002 - 2010" намечается внедрение новых методов работы государственных органов, предусматривающих не только предоставление информации, но и "информационный диалог" с гражданами.

Однако в этом направлении еще есть к чему стремиться. Так, в частности, в последнее время расширяется практика проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций. Однако эта инициатива наталкивается на Федеральный закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года, многие положения которого, к сожалению, до сих пор не вошли в практику или грубо нарушаются. В. Казанцев отмечает, что «хотя сам Закон далек от совершенства и по существу, и по юридической технике, в нем имеется одно положительное качество» Казанцев В. Право граждан на информацию об окружающей среде. // Российская юстиция. 2000. № 1. С. 19.. Среди многочисленных объектов экспертизы как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации на первое место поставлены проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где, на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта в области регулирования, но и опубликовать свои комментарии, а также узнать мнения других граждан. Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов исполнительной власти, предусмотренной еще Законом об административной процедуре США - Administrative Procedure Аct (1946). Ноздрачев А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношение в XXI веке. // Журнал российского права. 2005. № 9. С. 18.

Зарубежные авторы, и в частности Д. Фаербрас, подчеркивают, что открытость информации и ее свободное распространение являются необходимым условием обеспечения прав и свобод личности. Fairbrass J. Environmental governance and the dispersal of decision-making, The Centre for Social and Economic Research on the Global Environment University of East Anglia Norwich, NR4 7TJ, UK, 2005. С. 379. В тех случаях, когда права человека нарушаются или наблюдается недостаток правоприменения, общественность должна быть задействована с целью повышения вероятности того, что нарушенные права будут восстановлены.

На международном уровне право искать, получать, передавать и распространять информацию провозглашено в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, а также в статье 10 Европейской конвенции о защите прав человека. Статья же 13 Конвенции прямо устанавливает гарантии средств и механизмов защиты права на доступ к информации Права человека: учебник для вузов / Отв.ред.чл.-корр.РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. - М.: Норма, 2004. С. 217..

Как было упомянуто авторами ранее, Конституция РФ также включает в себя ряд положений, гарантирующих эту свободу. К настоящему времени уже принят ряд законов, в которых закреплено право граждан на достоверную информацию об окружающей среде и обязанность властных структур предоставлять соответствующие сведения. Поскольку Конституция РФ предусматривает совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в части законодательства об охране окружающей среды, подобные законы принимаются и субъектами. Например, 25 июня 1997 г. был принят Закон г. Москвы "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве". Он, в частности, регламентирует порядок информирования граждан о возможной реализации градостроительных проектов, устанавливает особенности процедуры проведения опросов граждан по поводу проектирования и строительства объектов недвижимости на территории столицы.

Однако, как и во многих других случаях, пока не создан цельный действующий и работоспособный правовой механизм, реализующий закрепленные конституционные гарантии на уровне федеральных законов Труды юридического факультета СевКавГТУ: Сборник научных трудов. Выпуск 3. - Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. С. 17.. В настоящее время несовершенство механизма гарантированности свободы доступа к информации экологического характера налицо. Ведь основные законы, регулирующие вопросы реализации права на свободу информации, приняты еще до вступления в силу действующей Конституции РФ. Только Федеральный закон от 5 июня 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене" принят уже на основе положений Конституции РФ, но он не содержит конкретных предписаний по доступу населения к информации экологического характера. Права человека: учебник для вузов / Отв.ред.чл.-корр.РАН, д.ю.н. Е.А. Лукашева. - М.: Норма, 2004. С. 220. Не ратифицирована также Российской Федерацией и европейская Орхусская конвенция о широком доступе всех граждан к экологической информации.

Орхусская «Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды», принятая в 1998 году под эгидой ЕЭК ООН и ставшая продуктом процесса «Окружающая среда для Европы», стала колоссальным шагом на пути к созданию эффективного механизма доступа граждан и их объединений к информации экологического характера стала. Andreas Rechkemmer. Global Environmental Governance - The United Nations Convention to Combat Desertification, The Post-Johannesburg Agenda. Washington DC, Berlin. 2003. С. 124. Примечательно, что в конвенции рассматриваемое право трактуется существенно шире, чем в существующих российских аналогах: право на информацию экологического характера включает в себя не только право на доступ граждан к экологической информации, но и одновременно общественный контроль за действиями правительств и крупных промышленных предприятий, а также право истребования информации экологического характера в судебном порядке.

В целом же авторы хотят отметить, что практика реализации и защиты экологических прав населением, общественными объединениями, отдельными гражданами формируется с большим трудом Миняев А.О. Конституционные основы экологического права: Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. М.: МГУ, 2003. С. 10.. Отсюда очевидно, что существующих нормативных актов для нормального функционирования механизма доступа общественности к экологической информации явно недостаточно - назрела необходимость принятия Федерального закона "О свободе информации" или "О праве на информацию", который бы, наконец, установил законный порядок поиска, предоставления и получения информации экологического характера.

Оптимальным видится ситуация, когда принятие подобного закона будет совпадать с ратификацией Орхусской конвенции, которая по-прежнему не ратифицирована Россией. Ратификация Орхусской конвенции, несомненно, позволит открыть новые горизонты для совершенствования российских механизмов доступа граждан к информации экологического характера. А.А. Третьякова, в своей работе 2001 года подчеркивала, что «необходимым видится присоединение Российской Федерации к Орхусской Конвенции о доступе к информации, участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» Третьякова А.А. Экологические права граждан по законодательству государств-членов Европейского Союза: автореф. дисс. канд. юр. наук…. М., 2001. С. 8.. Однако данная конвенция по прежнему не ратифицирована Российской Федерацией, даже несмотря на принятие нового закона «Об охране окружающей среды 2002 года и ряда региональных законов подобного плана См., например: Закон Оренбургской области «Об охране окружающей среды» от 29 августа 2005 г. № 2531/452-III-ОЗ (с изменениями от 02.03.2006 и 06.07.2006) // Южный Урал. 2005. N 198. С. 3.. Это позволит устранить существующие сейчас необоснованные ограничения на доступ к информации, связанные с предусмотренной законодательством ответственностью должностных лиц и организаций, нарушающих это право.

В свете изложенного необходимы следующие шаги по совершенствованию механизма доступа граждан и их объединений к информации экологического характера:

1) до принятия Закона о свободе информации подготовить соответствующий Указ Президента Российской Федерации, который конкретизировал бы существующие конституционные положения;

2) создать при Президенте Российской Федерации Рабочую группу по анализу всех ведомственных инструкций, касающихся свободы информации, на предмет их соответствия Конституции;

3) разработать проект Федерального закона об информации, который предусматривал бы, в частности, санкции в случае незаконных ограничений свободы информации и права на доступ к ней;

4) совершенствовать законодательство в целях развития общественного экологического контроля, в том числе создания общественных инспекций, которые бы работали в союзе со специализированными государственными экологическими комиссиями;

5) разработать Федеральный закон "Об обращениях граждан по экологическим вопросам", определяющий порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб экологического характера от граждан в государственные органы и органы исполнительной власти.

Таким образом, авторам представляется очевидным, что право на информацию и свобода информационного обмена, с одной стороны, принадлежат к числу основных прав и свобод граждан, с другой - выступают как один из главных механизмов, способствующих реализации принципа народовластия. И только свобода информации может обеспечить соблюдение принципа публичности власти, совершенствование государственного механизма обеспечения прав человека в экологической сфере, прогресс общества в целом при неукоснительном соблюдении прав человека.

Размещено на Allbest.ru