Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальные проблемы разработки проекта Экологического кодекса Российской Федерации

Яковлев Э.Ю.

Экономические проблемы современной России занимают первостепенное место в жизни всех и каждого, кто воспринимает их как свои собственные проблемы. Однако при этом ряд авторов отмечают, что "в настоящее время государственное воздействие на экономику вообще не основано на каких-либо четких правилах и принципах" См.: Актуальные проблемы гражданского права и процесса: сборник материалов международной научно-практической конференции / Под ред. Д.Х. Валеева, М.Ю. Челышева. М.: Статут, 2006. С. 12.. При этом давно доказана связь экологической и экономической сфер жизни общества, чему в значительной степени способствует глобализация.

Принятый 10 января 2002 года и действующий сейчас Закон "Об охране окружающей среды" Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. 26.06.2007) // СЗ РФ 14.01.2002, № 2, ст. 133. (далее Закон), который регулирует отношения в экологической сфере и является основополагающим законодательным актом прямого действия и решает три задачи: 1) сохранение природной среды; 2) предупреждение и устранение вредного влияния хозяйственной деятельности на природу, и здоровье человека; 3) улучшение качества окружающей среды. В связи с этим существуют мнения, что основной задачей закона является не сколько защита экологических прав граждан, сколько обеспечение научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов для сохранения здоровой чистой окружающей среды. Доказательством подобного является закрепление в статье 5 Закона нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и др.

Одним из главных недостатков действующего Закона по-прежнему остается вопрос о том, как защитить жизнь и здоровье граждан от негативного воздействия хозяйственной деятельности при том, что законодателем не определяются достаточно конкретно понятие и критерии экологической безопасности. Подобное положение прямо вытекает из того, что согласно Закону экологическая безопасность - это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также их последствий. В целом из данного определения довольно трудно проследить связь между обеспечением экологической безопасности и реализацией экологических прав граждан, что является существенным недостатком. Законом также прямо определяется, что экологическая безопасность личности, общества и государства зависит от охраны окружающей среды и рациональности использования природных ресурсов, что снижает его эффективность в охране и обеспечении экологическое безопасности.

Рассмотрев несовершенства действующего Закона, предлагаем обратиться к "правовой перспективе". Поводом для этого является то, что все большее количество авторов (в частности, С.А. Боголюбов, Г.В. Ренгелинг, Н.А. Ленчина и др.) См.: Боголюбов С.А. Некоторые проблемы Экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 3-11.; Ренгелинг Г.В., Ленчина Н.А. Европейский кодекс окружающей среды: утопия или действительность // Экологическое право. 2003. № 3. С. 34-35. считают, что для обобщения опыта правоприменения экологического законодательства РФ и субъектов, устранения разночтений и недомолвок необходимо скорейшее введение Экологического кодекса РФ (далее - ЭК). В частности примечателен в этом плане принятый в Башкортостане ЭК. Правам и обязанностям граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды посвящена вся глава 3 ЭК Республики Башкортостан Экологический Кодекс Республики Башкортостан от 28.10.1992. № ВС-13/28 // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан, 2004, № 1 (175), ст. 12..

Отличительной особенностью Кодекса является то, что статья 10 определяет права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений Республики Башкортостан, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, а статья 11 закрепляет основы гарантий обеспечения прав на благоприятную окружающую среду.

В 90-е годы в целом существовала тенденция к тому, что в субъектах РФ шла опережающая Федерацию разработка законов о лесах, об экологической экспертизе, о животном мире. Ряд оправдавших себя норм из этих актов вошли в принятые позднее кодексы и федеральные законы. Восполнение пробелов федерального законодательства в основном осуществлялось путем принятия региональных законов о растительном мире, об охотничьем хозяйстве, об общераспространенных полезных ископаемых, о зеленых насаждениях в городах и т.д., и в большинстве случаев без учета положений статей 71 и 72 Конституции РФ, которые разграничивают предметы природоохранного ведения, чему посвящается немало научных работ См., например: Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М.: Олита, 2003; Бринчук М.М., Новикова Е.В. Новеллы в экологическом законодательстве (на примере Республики Татарстан) // Журнал российского права. 2001. N 2.

Так, например, ЭК Республики Башкортостан был принят еще в 1992 году (до введения в действия Конституции РФ 1993 года), что намного опередило принятие действующего Федерального закона "Об охране окружающей среды" 2002 года. Довольно длительное время (в период с 1992 года по 2000 год в него не вносились изменения). Принятые 12 марта, 11 ноября 2003 г., 7 ноября 2005 г., 3 мая 2006 г., 28 июня 2007 поправки в упомянутый Кодекс отразили изменения в развитии федерального экологического законодательства. Официальная позиция на существование подобных законодательных актов (ЭК Республики Башкортостан) выразилась в том, что не во всем эти акты соответствовали Конституции и законодательству Российской Федерации, их недостатки устраняются, начиная с 2001 года Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 107.. Согласно мнению Л.А. Скобелевой, "подобная ситуация далеко не нова и также была характерна и для правового наследия СССР и РСФСР, которое с течением времени практически полностью было пересмотрено после принятия действующей Конституции РФ, в том числе практически полностью было пересмотрено и законодательство по закреплению экологических вопросов и норм" См.: Скобелева Л.А. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов об охране окружающей среды: Конституционно-правовой аспект: автореф. дисс. канд. юр. наук…. Казань,2005. С. 5.. Как отмечает С.А. Боголюбов, "следуя тенденции нужно отметить, что в последнее время, как в средствах массовой информации, так и в специальной литературе участились суждения о необходимости разработки ЭК" См.: Боголюбов С.А. Некоторые проблемы Экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 3.. В связи с тем, что данная тема является весьма актуальной и имеет много способов решения нужно рассматривать ее с учетом действующих Экологических кодексов европейских государств. право окружающий экологический

Подобное обращение к европейскому опыту выявило следующую закономерность: поскольку в ряде европейских стран (причем количество их не так уж и велико) уже давно приняты и действуют национальные ЭК, можно обозначить две основные причины их разработки:

1) нормы экологических прав вообще не закреплены в Конституции (Германия, Италия, Франция и др.);

2) закрепленные конституцией нормы (что как раз и характерно для стран Восточной Европы (Молдова, Казахстан), России и ряда стран СНГ) не могут обеспечить надлежащего состояния экологического правопорядка и государственного регулирования экологических правоотношений (иными словами, эффективной работы механизмов защиты и реализации экологических прав и норм, регулирующих правопользование, а так же обеспечивающих регулирующую функцию государства в экологической, природопользовательской и природоохранной сферах).

Мы, как и большинство авторов (в их числе А.К. Голиченков, С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Д.М. Тулуш, Л.Н. Буркова и др.) для решения указанных проблем предлагаем кодифицировать существующие нормы экологического законодательства. Это в свою очередь дополнит и разовьет положения базового Закона и тем поможет урегулировать отношения в сфере экологических, природопользовательских и природоохранных положений с учетом новых конституционных установок в экологической сфере. Иными словами: назрела необходимость принятия ЭК. Однако как показывает проведенное исследование, подобный путь не так однозначен, как это представляется на первый взгляд, поскольку невозможен без коренных изменений структуры административных органов государства и основ "капиталистического" придопользования.

Принимая во внимание теоретический и практический подходы упомянутых ученых к принятию кодифицированного нормативного акта, предлагается обратиться к истории вопроса, которая позволит вскрыть причины, лежащие в рамках стратегии устойчивого развития РФ Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р / Российская газета. 2002. 18 сент. и др..

Основным мотивом разработки подобного кодифицированного акта стало положение о том, что ЭК сможет обеспечить единство правового регулирования экологических отношений, или иными словами, экологический правопорядок. Мы полностью присоединяемся к высказыванию Духно Н.А., в котором отмечена тесная связь ЭК с составляющими экологического правопорядка Духно Н.А. Теоретические проблемы обеспечения экологического правопорядка: дисс. докт. юр. наук. Уфа. 2000., . Непорядок в экологических и природоохранных законах в Российской Федерации находит выражение в:

a. продолжающихся нарушениях экологических прав граждан;

b. усложнении процесса наказания нарушителей.

В качестве основных направлений работ при подготовке проекта ЭК обозначены следующие:

1) определение подходов к таким проблемам как: единое экономическое обоснование использования природоохранных территорий, налогообложение промышленных предприятий, воздействующих на окружающую среду;

2) учет аспектов по генетически модифицированным источникам и организмам;

3) включение и закрепление в Кодексе положений об экологической безопасности и культуре, сходных с нормами статья 16 Конституции Украины, которая гласит: "Обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия … является обязанностью государства". Понятие экологической безопасности, ключевое для данной нормы, благодаря конституционному закреплению, имеет четко определенные правовые рамки.

Этот список, необходимо существенно дополнить, взяв за приоритет при составлении проекта кодекса именно определение, закрепление и развитие сущностного наполнения института экологических прав граждан и прав остальных субъектов экологического правопорядка.

Обращаясь к истории вопроса, нужно добавить, что изначально планировалось, что Кодекс должен был быть принят поэтапно по аналогии с принятием Налогового и Бюджетного кодексов. Проект общей части Кодекса должен был быть подготовлен и внесен на рассмотрение в Госдуму уже в 2005-2006 году, а в 2006-2007 году - разработана и внесена специальная часть Кодекса.

Основной задачей была поставлена кодификация экологического законодательства России, которое сегодня включает более 600 нормативных правовых документов. Составной частью этой правовой системы страны согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ также являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, в том числе 16 основополагающих конвенций в области охраны окружающей среды. Главной проблемой при кодификации этого массивного объема разнородных по сути правовых актов является то, что в настоящее время "в этой нормативной базе накопилось много противоречий, сохранились нормы, мешающие развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды" Экология - дело тонкое. // Нефть России. 2005. №5. С. 40-41.. При этом было отмечено, что наиболее сложная ситуация сложилась в области:

1) нормирования негативного воздействия на экологию;

2) экономического регулирования природопользования;

3) регламентации разрешительной деятельности.

Поэтому в Кодекс должны были войти положения, которые пока законом не урегулированы, в частности: о плате за негативное воздействие на окружающую среду, о зонах экологического бедствия, об охране почв, о возмещении вреда от экологических правонарушений, в том числе возмещение экологического вреда прошлых лет и др.

Последняя информация о планирующейся разработке ЭК поступила летом 2007 года, когда в прессе появилось выступление заместителя директора Департамента государственной политики в области охраны окружающей среды МПР России Ю. Пахомовой на московской конференции, в котором сообщалось, что: "в настоящее время концепция ЭК РФ рассматривается заинтересованными министерствами и ведомствами" Материалы с сайта информационного агентства "regions.ru". Статья "В России разрабатывается концепция Экологического кодекса" // Электронный ресурс http://www.regions.ru/news/2081194/ (15.06.2007).

Тогда в качестве основных стимулов к разработке кодекса были названы:

1) экономические стимулы к сокращению негативного воздействия на окружающую среду;

2) к развитию экологического бизнеса, внедрению прогрессивных технологий.

Что опять же отражает "пренебрежение" со стороны законодателя к подобному направлению совершенствования регулирования прав человека в экологической сфере.

При этом предлагаемая концепция ЭК предполагает:

1) существенное увеличение размеров штрафов за нарушение природоохранного законодательства;

2) введение штрафов за представление недостоверных деклараций воздействия деятельности на окружающую среду.

Кроме того, документ предусматривает введение экологических налогов на выпуск и оборот на рынке нежелательной продукции, а также налоговые льготы на развитие производства экологически чистой продукции и услуг (например, по переработке отходов, по внедрению энергосберегающих технологий и т.п.).

В настоящее время процесс разработки кодекса снова "замер". Ярким примером подобной же "нерешительности" законодателей и официальных властей в этом вопросе является процесс принятия ЭК Республики Молдова См.: Замфир Н. Механизм имплементации международных экологических конвенций в национальное право Республики Молдовы: автореф. дисс. канд. юр. наук…. Кишинев, 2006. .

Сейчас ЭК приняты и функционируют в ряде стран СНГ (Казахстан, Молдова), а так же ряде стран Евросоюза (Германия Объем Кодекса ФРГ составил 700 страниц плюс 1300 страниц комментариев и приложений., Швеция и др.). Многие страны СНГ и Восточной Европы давно уже начали этот, как видно из примера, длительный процесс. В 2005 году в Молдове на заседании постоянной комиссии по аграрной политике, природным ресурсам и экологии Межпарламентской ассамблеи СНГ были рассмотрены рекомендации проекта ЭК стран-членов СНГ Материалы с сайта информационной организации "Moldova portal". Статья "Кишинев соберет аграрников СНГ" // Электронный ресурс http://www.salut.md/index.php?contid=5574 (24.10.2005). Кыргызстан тоже готовит ЭК, взяв за основу упрощенный вариант кодекса Республики Башкортостан.

Но в большинстве стран проекты также "застряли" как и в России: например, Грузия и Армения продекларировали начало реформ, но практически пока ничего не сделали. Основными причинами подобной ситуации названы:

1) нехватка средств;

2) слабый потенциал Министерств и государственных ведомств;

3) недостаток политической воли и попытки изобрести "свой путь", чем особенно отличается Россия.

Подобная нерешительность официальных властей лишний раз подтверждает, насколько долгий путь нужно пройти стране до либерализации управления и снижения уровня администрирования. Европейские правоведы при этом отмечают, что для страны, располагающей средствами, политической волей в развитии либеральной рыночной экономики, и ставящей амбициозные планы - затягивание принятия ЭК будет просто непоследовательно Мирошниченко А. Комментарии по обсуждению ЭкоКодекса. // Электронный ресурс http://www.caresd.net/site.html?en=0&id=10263 (31.05.2006)..

Поэтому с целью совершенствования существующих положений по экологическим правам граждан и закрепления главенствующего характера конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, безусловно, необходимо принять ЭК. При этом, как показывает пример принятия подобных кодифицированных актов, этот процесс может иметь длительный характер и целиком зависит при отсутствии адекватных общественных сил (общественных организаций, союзов, ассоциаций) от государственной инициативы. Процесс разработки, принятия и введения в действие ЭК может "пагубно" повлиять на действующие исторически сложившиеся административные и государственные (социальные и экономические) устои, формирующие самобытную национальную составляющую российского государства и права.

Более того, с учетом опыта рассмотренных авторами стран, необходимо заметить, что если все-таки будет выбран путь по целенаправленному принятию ЭК, то с целью повышения его эффективности необходимо разрабатывать подобный документ уже сразу с упором на требования ВТО, что, несомненно, еще больше усложняет задачу подобной законодательной инициативы, однако позволит стране сделать решающий "правовой" скачок, который не может не отразиться благотворно на будущих поколениях (то есть установить основу к реальной правовой перспективе).

Подводя итог вышеизложенному, на разработку и принятие такого массивного и комплексного документа, каким должен явиться ЭК (объем Кодекса Германии - яркий тому пример), с учетом существующих правовых реалий и состояния экологического правопорядка, должно уйти не менее чем 8-12 лет, в связи, с чем подобное является не более чем отдаленной правовой перспективой. При этом нужно учитывать и то, что, как отмечает А. Мирошниченко (говоря о странах ЕС, в которых Кодекс уже применяется), "у большинства субъектов регулируемого сообщества явно заметно разочарование от ЭК, на фоне завышенных ожиданий… реформы задели ЭК пока только поверхностно… нужно, чтобы внешняя среда тоже созрела для рыночного регулирования" Мирошниченко А. Комментарии по обсуждению ЭкоКодекса. // Электронный ресурс http://www.caresd.net/site.html?en=0&id=10263 (31.05.2006)..

В то же время задача принятия ЭК, несмотря на ее сложность и длительность кажется неизбежной для любой страны, независимо от того, насколько полно закреплены экологические нормы в ее Конституции, так как в случае успеха подобная инициатива сулит быстрое перестроение всей социально-экономической системы страны на экологически устойчивую модель развития, и, кроме того, всеобщую поддержку со стороны развитых стран (которые уже давно осознали комплексный характер проблемы). Однако, как подчеркивается, стране нужно "дорасти" до подобной инициативы и не сколько в правовом, сколько в экономико-социальном аспекте.

В противном случае применительно к существующей российской правовой модели необходимо определять и уточнять право на экологическую безопасность, придав такое правовое закрепление, которое бы позволило ему возглавить "пирамиду" экологических прав, придав ей трехмерный характер (то есть закрепленная действующей Конституцией триада прав ляжет в основу пирамиды, вершиной которой станет право на экологическую безопасность).

Таким образом, с учетом нарастания устойчивости модели государственного управления и курса Президента на укрепление вертикали власти, о поспешной разработке и принятии не может быть и речи, поскольку процесс его адаптации в правовой системе просто не может пройти без коренных преобразований всей хозяйственной и административной системы страны, к чему Россия сейчас абсолютно не готова не только в силу слабости правовой действительности, но и по причинам скорее исторического, экономического, социального и экологического характера.

Размещено на Allbest.ru