Государственная политика в сфере местного самоуправления в период построения "вертикали власти"

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Государственная политика в сфере местного самоуправления в период построения «вертикали власти»

Мухаметов Р.С.

Цель. Изучение муниципальной политики в России в период построение «вертикали власти».

Методы. В работе используются методики сравнительного анализа и компаративных исследований, с помощью которых выявляются общие и специфические характеристики муниципальной политики в России. В ходе исследования был задействован комплекс исторических методов (проблемно-хронологический и историко-сравнительный), что подразумевает анализ зарождения и развития местного самоуправления в России.

Результаты. Показано, что проводится курс на огосударствление местного самоуправления. Констатируется наступление тенденции частичной реставрации подчиненного положения, присущего местному самоуправлению советского периода. В статье делается вывод о том, что господствует подход к местному самоуправлению как к нижнему уровню власти, которым необходимо управлять.

Научная новизна. Научная новизна заключается в исследовании муниципальной политики на материалах, примерах, взятых из политической жизни Среднего Урала.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная автономия, муниципальная политика, мэры, реформа МСУ.

подчиненное положение политическая жизнь самоуправление

Большое значение для развития местного самоуправления (далее - МСУ) в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. МСУ посвящена глава VIII Основного закона, которая закрепила: (1) самостоятельность местного сообщества в решении вопросов местного значения; (2) осуществление МСУ гражданами путем референдума и выборов; (3) самостоятельность органов местной власти в управлении муниципальной собственностью; (4) возможность передачи органам МСУ отдельных государственных полномочий; (5) гарантии судебной и правовой защиты прав МСУ; (6) местные органы не входят в систему органов государственной власти.

С нашей точки зрения, Конституция РФ установила общие принципы организации местных органов власти, характерные для англосаксонской модели местного самоуправления. Иными словами, выбор был сделан в пользу муниципальной автономии, предоставления свободы действий местным властям в четко определенных рамках, косвенного контроля за деятельностью муниципальных властей. На декларативном уровне МСУ рассматривалось как партнер государственной власти.

Необходимо отметить, что с 2000-ого года идет процесс огосударствления и сворачивания автономии МСУ, отказа от ранее провозглашенной (партнерской) модели взаимодействия. Мы считаем, что это обусловлено следующими причинами. Во-первых, после избрания Путина В.В. на пост президента РФ в 2000 г. в стране был взят курс на построение вертикали исполнительной власти с целью укрепления центральной власти в государстве, повышения управляемости и подотчетности региональных элит федеральному центру. Во-вторых, неблагоприятные условия для развития муниципальной автономии в постсоветской России, создания независимого от государства МСУ создали самодержавная традиция досоветского прошлого, «наследие» коммунистического периода и укорененность иерархической системы власти. Наконец, просматривается общее стремление «регионалов» получить подконтрольных себе мэров и выстроить на вверенной им территории систему субординационных отношений между органами региональной власти и МСУ.

Совокупность вышеназванных причин повлияла на изменение муниципальной политики. В частности, поправки, принятые в августе 2000 г., ввели основания для роспуска представительного органа МСУ и отрешения главы муниципального образования от должности. Прекращение полномочий органов МСУ допускалось за неисполнение судебных решений об отмене отдельных нормативно-правовых актов. Представительный орган МСУ распускался региональным законом, а глава муниципального образования отрешался от должности указом главы региона. Право отрешать от должности мэров региональных столиц оказалось предоставлено Президенту РФ [1, с. 4].

Сосредоточение власти в федеральном центре провоцировало дальнейшие «атаки» на МСУ. Показательны в этом отношении предпринимаемые в 2000-ых годах попытки отказаться от прямых выборов мэров. С этим предложением выступали такие влиятельные региональные лидеры, как губернатор Свердловской области Эдуард Россель, президент Башкирии Муртаза Рахимов. Однако эти попытки успехом не увенчались. В начале 2005 г. Госдума отклонила законопроект парламента Башкирии, в котором предлагалась схема, высказанная Е. Строевым. Последний выступил за введение института назначения мэров, управляющих региональными столицами, по такой же схеме, по какой назначаются губернаторы: голосованием в городском собрании по представлению главы региона.

Как нам представляется, идея отмены прямых выборов мэров естественно встраивалась в логику построения исполнительной вертикали власти. Особенно остро этот вопрос встал осенью 2004 г. после отмены прямых выборов губернаторов, когда главы регионов начали требовать себе право назначать мэров в качестве «утешительного приза» за собственную утраченную политическую самостоятельность. Массовый характер требования был связан с тем, что практически все губернаторы довольно часто сталкиваются с противодействием и нелояльностью глав административных центров [2].

Для встраивания неподконтрольных мэров во властную «вертикаль» был введен институт сити-менеджера. Пост сити-менеджера (главы администрации, т.е. наемного служащего, занимающегося хозяйственной деятельностью города) был введен в российское законодательство в 2003 году, а в практическом плане - 2006 году (с вступлением в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»). Инициаторами перехода к двуглавой системе управления выступали, как правило, главы регионов. Согласно закону, конкурсная комиссия, которая отбирает кандидатов на пост сити-менеджера, должна на треть состоять из представителей руководства региона. В 2010 году пост сити-менеджера появился сразу в Екатеринбурге, Челябинске, Нижнем Новгороде, Мурманске, Барнауле и т.д.

В российском законодательстве существует достаточное количество возможностей для отстранения от должности мэров. Можно назвать следующие случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета: (1) вступления в отношении градоначальника в законную силу обвинительного приговора суда; (2) отрешения от должности; (3) удаления в отставку.

Глава региона может отрешить мэра от должности по трем основаниям: (1) неисполнение судебного решения об отмене отдельного нормативно-правового акта, который противоречит федеральному и региональному законодательству; (2) установленное судом совершение действий, которые влекут за собой нарушение прав и свобод человека, угрозу единству территориальной целостности страны, правового и экономического пространства государства; (3) нецелевое расходование субвенций из федерального и регионального бюджетов.

В 2009 г. была введена процедура «удаления» главы муниципалитета. Первоначальными основаниями для «удаления» мэра в отставку являлись: (1) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств; (2) нецелевое расходование бюджетных средств; (3) неисполнение в течение трех и более месяцев своих должностных обязанностей; (4) две подряд неудовлетворительных оценки представительным органом муниципального образования за ежегодный отчет. В 2011 г. к основаниям для «удаления» добавилось неисполнение антикоррупционного законодательства, а в 2013 г. - нарушение межнационального и межконфессионального согласия, допущение межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов. Принять решение об «удалении» мэра в отставку вправе только представительный орган муниципального образования. Инициатором данной процедуры может выступить либо глава региона, либо одна треть депутатов местной думы [3, с. 39].

В качестве примера можно привести удаление главы города Первоуральска (Свердловская область) Юрия Переверзева, которое состоялось в июле 2013 г. Основанием явились факты, свидетельствующих о неисполнении мэром своих обязанностей по решению вопросов местного значения. Необходимо отметить, что кандидат от КПРФ Ю. Переверзев был избран мэром города Первоуральск в 2011 г., победив кандидатуру партии «Единая Россия» Николая Фуртаева. Как нам представляется, главная причина удаления - наличие политического конфликта Ю. Переверзева с градообразующим Первоуральским новотрубным заводом (ПНТЗ) и неспособность мэра выстроить работу с региональными органами власти. Иными словами, отставка носит политический характер. После ухода Ю. Переверзева в городе была введена «двуглавая» система управления, при которой администрацию (исполнительно-распорядительный орган) возглавляет сити-менеджер, а глава города является председателем местной думы. 31 октября 2013 г. Первоуральская городская дума назначила главой местной администрации директора по производству ПНТЗ Алексея Дронова.

Российская практика показывает, что главным инструментом политического давления на мэров является их временное отстранение от должности с последующим тюремным заключением. Примером является глава Краснотурьинска (Свердловская область) Сергей Верхотуров, которого первоначально (август 2013 г.) временно отстранили от занимаемой должности, а потом (декабрь того же года) суд приговорил к лишению свободы, признав его виновным в вымогательстве взятки. На общероссийском уровне яркими примерами работы такого инструмента стали отставки мэра Ярославля Е. Урлашова, мэра Махачкалы С. Амирова.

Одним из направлений муниципальной политики, которое ограничивает автономию МСУ, является передача полномочий от муниципалитета на региональный уровень управления. Так, например, весной 2013 г. администрация Екатеринбурга лишилась полномочий по управлению неразграниченными землями в границах города. В июле 2015 г. свердловский парламент принял закон о передаче полномочий по согласованию времени и места проведения массовых мероприятий от городских властей к областным. В октябре 2015 г. было принято решение о передаче градостроительных полномочий.

Вторым направлением государственной политики в сфере МСУ является расширение полномочий региональной власти. В частности, региональные власти получили право определять порядок формирования и функционирования местных органов власти, полномочия органов местного самоуправления (поправки 2014 г.). Ранее это было прерогативой самих муниципальных властей. На данный период порядок формирования и объем полномочий органов МСУ определяются региональным законом. Кроме того, количество членов конкурсной комиссии, основной задачей которой является отбор кандидатов на пост сити-менеджера, назначаемых региональной властью, увеличено с одной трети до половины (поправки 2014 г.). На сегодняшний день всех членов конкурсной комиссии назначает именно глава региона (поправки 2014 г.). Ранее это было прерогативой регионального парламента (но по представлению главы региона).

Третье направление муниципальной политики - отмена прямых выборов глав муниципальных образований и переход на так называемую «советскую» модель организации местной власти.

До февраля 2015 г. было предусмотрено три варианта организации муниципальной власти. Первый - глава муниципального образования выбирается напрямую населением и возглавляет местную администрацию; работу представительного органа возглавляет председатель, избираемый из числа депутатов. Данный вариант был характерен, например, для Екатеринбурга в период руководства городом А.М. Чернецкого. Второй - глава муниципального образования избирается из состава депутатов и является его председателем; местную администрацию возглавляет наемный управляющий (сити-менеджер), назначаемый депутатами городской думы. Данный вариант был свойствен уральской столице в 2010-2013 гг. Третий - глава муниципального образования избирается напрямую населением и возглавляет представительный орган муниципального образования; руководство местной администрацией возлагается на профессионального управляющего (сити-менеджера), который утверждается представительным органом. Данный вариант организации местной власти действует в столице Среднего Урала с 2013 года.

3 февраля 2015 г. в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были внесены поправки, которые ввели два новых варианта формирования местной власти в дополнение к тем, что были закреплены ранее. Во-первых, глава города избирается думой муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию. Во-вторых, главу города, который возглавит местную администрацию, выбирает местная дума из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Иными словами, теперь «сильный мэр» не обязательно должен избираться на прямых выборах.

22 марта 2016 г. свердловский парламент принял законопроект, который отменил прямые выборы мэров во всех муниципальных районах и городских округах области, за исключением Екатеринбурга, Нижнего Тагила и ЗАТО (в них останутся в силе действующие системы). Изменение затронуло 21 муниципалитет Среднего Урала.

Мы считаем, что отмена избрания мэров населением способствует общему дальнейшему сокращению уровня публичности в региональной политике и ответственности власти перед избирателями.

Таким образом, прямые выборы «сильных мэров» в Свердловской области были отменены. Идет переход к назначению глав городов муниципальными представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсными комиссиями. Данная тенденция характерна не только для Среднего Урала, но и для ряда других регионов [4]. Отмена прямых выборов мэров городов - следствие стремления глав регионов снизить политическую значимость муниципальных властей и поставить во главе городов более слабых и управляемые фигур.

Причина отмены прямых выборов мэров еще и в том, что на таких выборах есть шанс победы оппозиционного региональным властям кандидата. Примеры можно посмотреть в таблице 1.

Таблица 1 - Победы оппозиционных кандидатов на муниципальных выборах в Свердловской области

Составлено автором

Таким образом, поправки 2014-2015 гг. в муниципальное законодательство усилили включенность МСУ в систему государственной власти. Они являются закономерными и лежат в рамках проводимой с 2000-ого года Кремлем политики по реставрации подчиненного, зависимого от руководства региона положения местных органов власти. Как мы показали, эта тенденция последовательно усугублялась на протяжении 2000-х годов. Необходимо отметить, что региональные лидеры и так обладают более высоким политико-правовым статусом, большим объемом ресурсов, чем мэры городов. Последние изменения законодательства в сфере МСУ еще больше расширили возможности региональных властей, предоставили дополнительные рычаги по воздействию на глав муниципальных образований. Другими словами, произошел отказ от противопоставления МСУ и государственной власти на уровне регионов (мэры перестают быть противовесом главам регионов).

Ограничение автономии МСУ наблюдается не только в политической сфере, но и финансово-экономической. Государственная политика направлена на максимальную концентрацию не только властных полномочий, но и консолидацию финансовых ресурсов на более высоких уровнях власти (регион, федеральный центр), на перераспределение через них всех финансовых потоков.

Наиболее «неприятным» инструментом для городов-доноров является политика бюджетного выравнивания через «отрицательные трансферты». Это принудительные отчисления из бюджетов наиболее финансово благополучных муниципальных образований в бюджет субъекта федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки городов, характеризующихся недостаточным объемом денежных средств для финансирования своих полномочий. Необходимо отметить, что целесообразность использования данного механизма вызывает серьезные сомнения для таких городов, как, например, Екатеринбург, по нескольким причинам. Во-первых, «отрицательный трансферт» снижает стимулы к наращиванию собственной налоговой базы. Во-вторых, этот механизм может быть использован региональными властями в целях политического давления на руководителей муниципальных образований [5, с. 166]. Другими словами, использование «отрицательных трансфертов» провоцирует конфликт финансово-бюджетных интересов и может рассматриваться как инструмент «дестимулирования» экономически развитых муниципальных образований. С другой стороны, в России необходимость бюджетного выравнивания обусловлена существенной дифференциацией территорий по уровню их социально-экономического развития, бюджетной обеспеченности и т.д. Иными словами, главы регионов заинтересованы в более или менее равномерном распределении финансовых ресурсов по всей территории субъекта федерации. Это обусловлено не только объективной необходимостью материально поддерживать периферию, но и политическими соображениями: сельские районы, как правило, более зависимы, управляемы, многочисленны и послушно голосующие на выборах [6, с. 226].

Анализ структуры доходов муниципальных бюджетов показывает, что муниципальные образования становятся все более зависимыми от регионов в части финансового обеспечения (см. таблицу 2 и 3).

Таблица 2 - Структура доходов консолидированных местных бюджетов (в %) [5]

Таблица 3 - Доля безвозмездных поступлений в местные бюджеты (в %) [11]

Из таблиц видно, что доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается, в то время как доля безвозмездных поступлений из региональных и федерального бюджетов постоянно растет. Приведенные в таблицах цифры свидетельствуют о наметившейся в России тенденции превращения муниципалитетов в проводника бюджетной политики, которую реализуют органы государственной власти.

Как нам представляется, снижение уровня налоговых доходов муниципалитетов отрицательным образом влияет на уровень их фискальной автономии. Для городов максимально благоприятен курс в налоговой сфере, который увеличивает их бюджетную сбалансированность за счет повышения доли собственных доходов [7, с. 71; 8, с. 36]. Для укрепления финансовых основ МСУ необходимо поменять мотивацию деятельности руководителей муниципальных образований, преодолеть их иждивенческие настроения и ориентации на постоянную поддержку «сверху».

В научной литературе выделяют три причины изменений в российской муниципальной политике.

Первая причина - трансформация политических приоритетов Кремля. В течение 1990-ых годов федеральный центр был заинтересован в налаживании сотрудничества с местными органами власти, так как рассматривал мэров в качестве союзников в борьбе с некоторыми региональными лидерами. В тот период главы крупных городов играли роль «троянского коня», подрывающего господство новоизбранных (в том числе - и оппозиционно настроенных) губернаторов и служили инструментом федерального влияния в субъектах Федерации. С 2000-ых годов Кремль теряет интерес к поддержке МСУ, т.к. шел процесс встраивания глав регионов во властную вертикаль. Нелояльный глава региона мог быть в любой момент уволен как утративший «доверие» президента. В этих условиях специально поддерживать альтернативные центры власти в рамках региона не имело смысла.

Вторая причина - провозглашение муниципальной автономии не было осознанным продуктом курса российских властей. Это результат стихийно складывавшегося баланса политических сил. Российские эксперты говорят о трех центрах силы, которые были заинтересованы в провозглашении муниципальной автономии в 90-ые годы. Во-первых, это «демократы», рассматривающие МСУ как сферу, «свободную от влияния коммунистов». Во-вторых, «рыночники» (сторонники развития рынка), для которых МСУ выступало как инструмент разгосударствления собственности и формирования свободных частнособственнических отношений. В-третьих, «команда Ельцина», которая использовала мэров в борьбе с набирающей силу феодализацией регионов [9, с. 10-17].

Наконец, третья причина - против развития МСУ работают традиции и менталитет прошлых эпох, как со стороны властных элит, не приученных управлять иначе как командными методами, так и коммунистическое «наследие», которое выражается в утрате гражданами навыков самоорганизации [10, с. 147].

Таким образом, муниципальная политика направлена ограничение политической и финансовой автономии МСУ. В политическом плане мы видим отмену прямых выборов мэров, расширение полномочий региональных властей в сфере регулирования МСУ, передачу полномочий с местного уровня на вышестоящий. В экономическом плане наблюдается постепенное сокращение доли собственных доходов местных бюджетов и возрастание доли целевых трансфертов. Федеральные и региональные органы власти прямо или косвенно проводят курс на огосударствление местного самоуправления. Иными словами, идет процесс трансформации модели взаимодействия государственной власти и МСУ: от партнерской к агентской, в рамках которой муниципальные власти рассматриваются в качестве агентов, проводящих политику центра. Органы МСУ считаются своеобразным инструментом, посредством которого федеральные и региональные власти реализуют свой политический курс на местах. Муниципальные элиты постепенно превращаются в низовое чиновничество, которое является продолжением регионального звена управления.

Как нам представляется, для того, чтобы в России функционировало действительно эффективное и сильное МСУ, необходимо: во-первых, сохранить прямые выборы мэров; во-вторых, расширить полномочия представительных органов местной власти как в сфере контроля над деятельностью местных администраций, так и при согласовании ключевых кадровых назначений. Главным направлением муниципальной политики государства должно стать движение к финансовой самодостаточности МСУ, то есть замещение в муниципальных бюджетах финансовой помощи со стороны федерального центра и регионов поступлениями от собственных доходных источников, закрепление за местными бюджетами дополнительных налоговых источников, которые будут стимулировать муниципалитеты к работе над собственной доходной базой.

Литература

1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [электронный ресурс]: Федеральный закон от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 09 января 2017 г). В данном виде документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2. Вертикаль власти подбирается к мэрам [электронный ресурс]. URL: http://rbcdaily.ru/politics/562949979067017 (дата обращения 20.08.2016).

3. Мухаметов Р. С. Местное самоуправление в России: основные этапы развития // Вопросы управления. 2015. № 5. С. 36-42.

4. Мособлдума одобрила законопроект об отмене прямых выборов глав районов и городских округов [электронный ресурс]. URL: http://www.glazey.info/components/news/view/poglazeem_na_pressu/Mosoblduma-odobrila-zakonoproekt-ob-otmene-pryamyh/ (дата обращения 20.08.2016).

5. Славгородская М., Летунова Т., Хрусталев А. Анализ финансовых аспектов реализации реформы местного самоуправления. М.: ИЭПП, 2008. 289 с.

6. Мухаметов Р. С. Специфика конфликта «области» и «города» (на примере Свердловской области) // Известия Уральского федерального университета. Сер 1. Проблемы образования, науки и культуры. 2013. № 4. С. 225-231.

7. Федоров К.Г. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // Полис. Политические исследования. 2003. № 4. С. 71-81.

8. Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // Полис. Политические исследования. 2004. № 6. С. 36-46.

9. Балобанов А. Е., Вобленко С. В. Откуда в Россииместное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М.: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 10-17.

10. Коргунюк Ю. Г. Политические партии России и проблемы местного самоуправления // Полития. 2003. № 4. С. 146-174.

11. Туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности // Полис. 2015. № 2.

Размещено на Allbest.ru