Властная управленческая деятельность субъектов Российской Федерации по реализации полномочий в сфере обеспечения безопасности и обороны страны

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Властная управленческая деятельность субъектов Российской Федерации по реализации полномочий в сфере обеспечения безопасности и обороны страны

Вербицкая Т.В.

Цель. Изучение функций, которыми наделены субъекты Российской Федерации по государственному управлению в сфере обеспечения безопасности и обороны, как фактически, так и на основании действующего законодательства.

Методы. На основе сравнительно-исторического исследования отражены функции субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности и обороны, как в настоящее время, так и более ранние временные промежутки. С помощью компаративистики установлены особенности закрепления статуса субъектов федеративных государств, как Российской Федерации, так и зарубежных стран. Функционально-телеологический анализ позволил осуществить классификацию функций субъектов Российской Федерации по государственному управлению в сфере безопасности и обороны страны.

Результаты. Исходя из анализа действующего законодательства, как Российской Федерации, так и зарубежных стран, законодательства субъектов Российской Федерации, юридисдикционной практики высших российских судебных инстанций (прежде всего, Конституционного Суда Российской Федерации), установлены и классифицированы полномочия, которыми фактически обладают субъекты по осуществлению государственного управления в сфере обеспечения безопасности и обороны.

Научная новизна. До настоящего времени не было осуществлено исследований, направленных на изучение властной управленческой деятельности субъектов Российской Федерации по осуществлению функций в сфере обеспечения безопасности и обороны. Между тем, имеющиеся пробелы в действующем российском законодательстве в указанной сфере, а также наличие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на опосредование управленческого процесса в сфере обеспечения безопасности и обороны нуждаются в научном осмыслении. В данной статье были установлены пробелы действующего федерального законодательства по наделению субъектов Российской Федерации полномочиями в сфере общественной безопасности и предложены пути их устранения. Проанализированы акты субъектов Российской Федерации, направленные на правовое опосредование управленческого процесса в сфере обеспечения субъектами Российской Федерации безопасности и обороны и сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства. Была осуществлена классификация функций субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления в сфере безопасности и обороны. Проведен сравнительный анализ закрепления статуса субъектов Российской Федерации и зарубежных стран в области безопасности и обороны, и выявлены образцы правового регулирования, которые могут быть использованы Российской Федерацией для дальнейшего совершенствования действующего законодательства.

Ключевые слова: безопасность, компетенция субъектов, оборона.

правовое обеспечение безопасность оборона

В соответствии с пунктом м) статьи 71 Конституции Российской Федерации оборона и безопасность относятся к предметам исключительного ведения России; в соответствии с пунктом б) части 1 статьи 72 Конституции общественная безопасность относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов России.

Следует отметить, что субъекты Российской Федерации обладают значительным потенциалом в сфере обеспечения национальной безопасности, особенно такой ее составляющей, как общественная безопасность и гражданская оборона.

Компетенция субъектов РФ в области обеспечения обороны и безопасности страны является комплексной, они участвуют именно в обеспечении национальной безопасности, ее внешней и внутренней составляющей.

На основании Федерального закона от 04.01.1999 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" [1] субъекты РФ участвуют в обеспечении безопасности в международной сфере (например, статья 15 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года № ВС-22/15 [2]):

а) в соответствии с частью 2 статьи 10 ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" субъекты РФ обеспечивают безопасность открытых на их территории представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно - территориальных образований иностранных государств;

б) субъекты РФ участвуют в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы, на которых происходит обмен информацией, возможно заключение соглашений в области обеспечения региональной безопасности;

в) в соответствии со статьей 3 Закона РФ от 01.04.1993 N 4730-1"О Государственной границе Российской Федерации" [3] субъекты РФ, находящиеся в приграничной зоне, участвуют в обеспечении безопасности государственной границы.

Следует отметить, что наделение субъектов Российской Федерации усеченной международной правосубъектностью вполне соответствует практике распределения предметов ведения и полномочий в зарубежных федеративных государствах. При этом все федерации по критерию фиксации внешнеполитической компетенции делятся на две большие категории. В первую входятфедерации, в которых конституционный законодатель полностью лишает составляющие данное государство субъекты федерации (штаты, провинции, земли) возможности наличия международных, в том числе внешнеэкономических связей. К подобным государствам относятся, например, США, Канада, Бразилия, Австрия. Однако в реальности штаты, провинции, земли в усеченном объеме в пределах предметов ведения, относящихся к их исключительной компетенции, принимают участие в международном взаимодействии. Например, осуществляется сотрудничество между приграничными штатами США и канадскими провинциями по обеспечению экологической безопасности (охране природной среды, использованию водных ресурсов, судоходству на Великих Озерах) по вопросам обеспечения безопасности в приграничной зоне. Австрийские земли принимают участие в сотрудничестве в объединении регионального «Арге Альп» (Альпийское рабочее сообщество), несмотря на то, что Конституция Австрии не уполномочивает земли на самостоятельное осуществление внешнеполитических сношений. Во вторую категорию федераций входят государства, в которых тенденция централизации сферы внешних сношений отражается в усеченном виде. К таким федерациям относятся, например, Федеративная республика Германия (ФРГ), Швейцария.

В сфере общественной безопасности на территории каждого субъекта РФ созданы органы исполнительной власти субъектов РФ, обладающие специальной компетенцией в данной сфере - департаменты, отделы администрации, министерства, цель которых - содействие органам государственной власти РФ от имени субъектов РФ в области обеспечения безопасности указанного вида.

Наиболее ярким примером нормотворчества в данной сфере выступает Закон Республики Башкортостан от 25 марта 2005 года N 173-з «Об обеспечении общественной безопасности в Республике Башкортостан» [4].

В соответствии с указанным законом властным субъектом обеспечения общественной безопасности является Республика Башкортостан (часть 1 статьи 2 данного Закона), посредством деятельности органов как общей компетенции (Президент Республики Башкортостан, Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан, Правительство Республики Башкортостан, министерства, государственные комитеты), так и специальной компетенции (Межведомственный Совет общественной безопасности Республики Башкортостан, республиканские органы (службы) обеспечивающие отдельные элементы, направления обеспечения общественной безопасности) (статьи 9, 10 данного Закона).

Полномочия Президента Республики Башкортостан в данной сфере можно подразделить на кадровые (формирование Межведомственного Совета общественной безопасности Республики Башкортостан), контрольные (координация деятельности республиканских органов в данной сфере), регулятивные (принятие решений по вопросам обеспечения общественной безопасности).

Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан осуществляет нормотворческие (определение приоритетов в данной сфере и осуществление законодательного регулирования указанной сферы общественных отношений) и бюджетные полномочия.

Правительство Республики Башкортостан, министерства, государственные комитеты обеспечивают исполнение законов, в том числе посредством принятия программ, осуществления мероприятий по обеспечению общественной безопасности.

Органы специальной компетенции в данной сфере непосредственно участвуют в обеспечении общественной безопасности в Республике Башкортостан, как в целом, так и в рамках отдельных направлений ее обеспечения.

Невластными субъектами обеспечения общественной безопасности в Республике Башкортостан являются граждане, которые вправе получить разъяснения по поводу ограничений прав человека в рамках обеспечения общественной безопасности (часть 2 статьи 6 Закона).

Объектами обеспечения общественной безопасности являются права и свободы человека, материальные и духовные ценности общества, законность и правопорядок (часть 2 статьи 1 Закона).

Обеспечение общественной безопасности строится на таких принципах, характерных только для данной сферы, как баланс интересов личности, общества и государства и взаимодействие с системами обеспечения общественной безопасности РФ и субъектов РФ (статья 4 Закона).

Механизм обеспечения общественной безопасности - это принятие комплекса мер экономического, политического, организационного и иного характера, соответствующего угрозам общественной безопасности (статьи 3, 8 Закона). Меры могут быть классифицированы по временному критерию на:

· предварительные - прогнозирование угроз общественной безопасности; создание сил и средств обеспечения общественной безопасности;

· текущие - выявление угроз общественной безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; поддержание в готовности сил и средств обеспечения общественной безопасности; управление силами и средствами обеспечения общественной безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; выполнение соглашений заключенных органами государственной власти Республики Башкортостан с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

· последующие - осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов общественной безопасности на территориях, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации.

Далее, обратимся к анализу компетенции субъектов России в сфере обеспечения обороны, которая во взаимосвязи с безопасностью нацелена на обеспечение защищенности народа посредством преодоления угроз. Необходимо отметить, что фактически компетенция субъекта РФ в данной сфере превентивной функцией не ограничивается в силу того, что в Концепции общественной безопасности РФ не отражены полномочия субъектов РФ. Они могут и оказывают информационное содействие, в том числе в рамках оперативного выявления и сообщения об угрозе национальной безопасности вследствие их приближенности к населению и, соответственно, более глубокого ознакомления со спецификой обстановки.

В Постановлении от 31.07.1995 N 10-П по делу «О проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" [5] Конституционный Суд РФ указывает на недопустимость создания собственных воинских формирований субъекта [6, с. 56].

Однако ранее субъекты были наделены гораздо большим объемом полномочий.

В СССР Местная ПВО была создана 04.10.1932. С указанного времени силы обеспечения гражданской обороны включали в себя войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны.

1 февраля 1944 года Верховный Совет СССР принял Закон о создании войсковых формирований союзных республик и о преобразовании Народного Комиссариата Обороны (в дальнейшем - Министерство Вооруженных Сил) из общесоюзного в союзно-республиканский орган (иными словами, были созданы вооруженные формирования на территории субъектов СССР)[7, с. 115].

В 1961 году Местная ПВО была преобразована в ГО СССР, созданы штабы ГО, что соответствовало практике правового регулирования данной сферы общественных отношений со стороны зарубежных государств [8; 9, с. 168].

Далее институт гражданской обороны получил свое развития благодаря принятию Дополнительных Протоколов к Женевским конвенциям 1949 года [10]. В указанных нормативных актах отражено, что гражданская оборона носит гуманитарный характер - принимает все необходимые меры для защиты населения от опасностей и ликвидации последствий вооруженных конфликтов.

Силы гражданской обороны формируются по военному образцу, сотрудничают с составом вооруженных сил (гражданские организации гражданской обороны), находятся под командованием вооруженных сил (войска гражданской обороны), вследствие чего могут носить оружие с целью поддержания порядка или самообороны [11, c. 56] (статьи 61-65 I Дополнительного Протокола к Женевским Конвенциям) [12, c. 54-55].

В соответствии с Федеративным договором от 31 марта 1992 года [13] такие субъекты РФ, как республики обладали большим объемом полномочий в сфере введения чрезвычайного положения как специального режима института обороны: «В случае, если чрезвычайное положение вводится на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти республики» (статья 4 Федеративного Договора).

В настоящее время субъекты РФ участвуют исключительно в осуществлении гражданской обороны. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" [14] Правительство РФ осуществляет руководство мобилизационной подготовкой, в том числе органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны [15, c. 4].

Статьей 8 указанного Федерального закона «Об обороне» также наделяет органы исполнительной власти субъектов полномочиями в сфере обеспечения гражданской обороны, которые могут быть классифицированы по временному критерию:

а) предварительные:

· планирование - разработка и реализация планов гражданской обороны по защите населения; планирование мероприятий по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения; планирование мероприятий по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время

· техническое и кадровое обеспечение - поддержка в состоянии готовности сил и средств гражданской обороны, в том числе систем коммуникации; организация подготовки и обучения населения в области гражданской обороны;

· материальное обеспечение - создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств

б) текущие - организация проведений мероприятий по гражданской обороне; полномочия информационного характера - обеспечение своевременного оповещения населения, в том числе экстренного оповещения населения, об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

в) последующие - ликвидация последствий военных действий силами гражданской обороны.

Далее, в силу пункта а) части 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [16]высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью. Иных упоминаний наличия у органов государственной власти субъектов Российской Федерации компетенции в сфере обеспечения общественной безопасности нет ни в федеральном законодательстве, ни в Концепции общественной безопасности. Исходя из анализа вышеприведенных норм Федерального закона «Об обороне», законодательства субъектов России, посвященного общественной безопасности, можно сделать вывод о том, что фактически термины «общественная безопасность» и «гражданская оборона» в части определения компетенции субъектов Российской Федерации в данной сфере понимаются в качестве синонимичных.

Аналогичные нормы содержатся и в конституционном праве практически всех зарубежных стран за исключением Швейцарии, которая не запрещает субъектам иметь свои собственные вооруженные силы, исходя из статьи 52 Союзной конституции Швейцарии [17], а также опыта Объединенных арабских эмиратов, наделенных правом создавать вооруженные силы, которые в состоянии вести оборонительную войну в случае возникновения вооруженного конфликта, при этом возможна помощь и со стороны федеральных вооруженных сил [18]. В Федеративной республике Германия в период введения состояния обороны земли могут самостоятельно использовать вооруженные силы пограничной охраны, если компетентные органы государственной власти ФРГ не могут осуществить требуемые меры для устранения возникшей опасности, и, исходя из обстоятельств (интенсивности вооруженного конфликта), требуется осуществление немедленных самостоятельных действий в отдельных местностях [19].

Следует отметить, что субъекты РФ также принимают участие в обеспечении социальной защиты ветеранов - военнослужащих. Самый яркий пример - Закон Республики Башкортостан от 13.10.1994 N ВС-25/38 "О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил".

Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие рекомендации по совершенствованию потенциала субъектов России по обеспечению государственного управления в сфере безопасности и обороны. Во-первых, исходя из опыта субъектов Российской Федерации по осуществлению государственного управления в сфере обеспечения безопасности и обороны, необходимо ввести в перечень полномочий органов государственной власти субъектов, содержащийся в части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", создание органов обеспечения общественной безопасности субъектов Российской Федерации, выполняющих функции коллегиального совещательного органа, в компетенцию которого будет входить выявление угроз общественному порядку и безопасности в результате мониторинга, разработку программ по совершенствованию системы обеспечения общественной безопасности на территории субъекта Российской Федерации, в том числе посредством предотвращения возникновения угроз общественной безопасности, взаимодействие с территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, обмен опытом в области обеспечения общественной безопасности с государственными органами других субъектов Российской Федерации, выполняющих аналогичные функции. Во-вторых, необходимо внести изменения в часть 2 статьи 10 ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" и прямо сформулировать функцию субъектов Российской Федерации по обеспечению безопасности открытых на их территории представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств.

Субъектам Российской Федерации с точки зрения обеспечения социальной стабильности важно совершенствовать систему государственного управления в части социальной защиты ветеранов-военнослужащих на основе правового опыта Республики Башкортостан.

Таким образом, фактически субъекты РФ являются полноправными участниками обеспечения как внешней, так и внутренней составляющей национальной безопасности, а также гражданской обороны, их роль значительна, во-первых, в дополнении полномочий органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, содействия данным органам власти, во-вторых, в области осуществления превентивной функции, а также участия в недопущении возникновения политических, социальных, экономических, экологических угроз, что необходимо в полной мере учесть федеральному законодателю посредством дополнения указанными полномочиями части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на основе анализа, в том числе, нормативного регулирования данной сферы субъектов Российской Федерации.

Литература

1.О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 04 января 1999 г. № 4-ФЗ (в ред. от 13июля 2015 г.) // Российская газета.1999. 1 января.

2.Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года № ВС-22/15 (в ред. от 04марта 2014 г.) //Известия Башкортостана. 1994. 6 января.

3.О Государственной границе Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 01 апреля 1993 г. N 4730-1 (в ред. от 15 июля 2016 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594.

4.О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил: Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. N ВС-25/38 [электронный ресурс]. URL: http://mintrudrb.ru/upload/docs/zakon_25.38.pdf (дата обращения 13.09.2016).

5.О проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации": Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

6.Ефремов А.В. О разрешении Конституционным Судом Российской Федерации вопросов конкуренции между такими конституционными ценностями, как обеспечение обороны страны и безопасности государства (публичный интерес) и право на труд, право на получение образования (частный интерес) // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2015. № 6. С. 56-59.

7.Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб пособие: в 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2010. 567 с.

8.Гражданская оборона. Официальный сайт Министерства обороны Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: //http://encyclopedia.mil.ru/encyclopedia/dictionary/details.htm?id=5682@morfDictionary (дата обращения 13.09.2016).

9.Сорокин А.В. Зарубежный опыт применения аутсорсинга в сфере обороны и военной безопасности // Военное право. 2014. № 2. С. 168-188.

10.Дополнительные Протоколы к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающиеся защиты жертв международных и немеждународных вооруженных конфликтов от 8 июня 1977 года [электронный ресурс]. URL: http://www.icrc.org/rus/resources/documents/misc/6lkb3l.htm (дата обращения 13.09.2016).

11. Попов К.И. Необходимая оборона: право или обязанность военнослужащих? // Военное право. 2012. № 2. С. 53-57.

12.Кудашкин А.В. Правовое регулирование статуса военной службы в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003. 402 с.

13.Федеративный договор: документы. Комментарий / Под ред. Абдулатипова Р.Г., Болтенковой Л.Ф., Жукова Г.С. и др. М., 1994. 567 с.

14.Об обороне: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (в ред. от 15 июля 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

15.Корякин В.М.Новая структура органов, созданных для обеспечения обороны страны, и органов, в которых предусмотрена военная служба //Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2014. № 8. С. 2-5.

16.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 03 июля 2016 г.)// Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

17.Союзная конституция Швейцарии от 18 апреля 1999 года [электронный ресурс]. URL: /http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/swiss/swiss--r.htm (дата обращения 13.09.2016).

18. Конституция Объединенных арабских эмиратов от 2 декабря 1971 г. [электронный ресурс]. URL: /http://worldconstitutions.ru/?p=622 (дата обращения 13.09.2016).

19. Основной закон Федеративной республики Германия от 3 мая 1949 года [электронный ресурс]. URL: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.htm (дата обращения 13.09.2016).

Размещено на Allbest.ru